CE - 10_760012331000201200496021SENTENCIA20220613093335_TCListadoTitulados133113749966990373-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02 Referencia. Acción de Nulidad

Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ

TESIS: SE REITERA EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL DE LA

SECCIÓN EN CUANTO A QUE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

PUEDEN AUTORIZAR VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES,

PREVIO EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS QUE EXIGE LA LEY.

SE REVOCA LA SENTENCIA APELADA Y, EN SU LUGAR, SE DENIEGAN

LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del Municipio de Santiago de Cali contra la sentencia de 25 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se declaró la nulidad 2

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 8 de septiembre de 20081, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.

I.- ANTECEDENTES I.1. Alicia Osorio González, en nombre propio y en ejercicio de la

acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo 241 de 2008. I.2. La demandante no hizo una relación de hechos en el escrito de demanda. I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 352 y 364 de la Constitución Política; 10°, 11 y 12 de la Ley Orgánica de Presupuesto 819 de 2003; y 23 de la Ley 179 de 1994. Como concepto de violación adujo, que los preceptos constitucionales y legales citados en el acápite de normas violadas fueron flagrantemente desacatadas por el Concejo de Santiago de Cali al 1 “por medio del cual se modifican unos artículos de los Acuerdos 178 y 190 de 2006, se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, se aprueban unas vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ expedir el Acuerdo 241 de 2008, en lo atinente a las vigencias futuras excepcionales, concretamente en los artículos 23 y 24, por medio de

los cuales se autorizó a la administración de Santiago de Cali a comprometer los recursos de presupuestos de anualidades posteriores, correspondientes a la contribución de valorización, desde el año 2009 al año 2013, pretermitiendo lo ordenado en la Ley 819 de 2003. Por otro lado, hizo alusión a lo preceptuado en la Ley Orgánica de Presupuesto 819 de 2003, la cual conserva lo dispuesto en la Ley 179 de 1994, sobre vigencias futuras, en la que hizo referencia a que las vigencias futuras excepcionales se autorizaban para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa, seguridad, así como a las garantías de las concesiones. En estos casos, afirmó que se podía autorizar que se asumieran obligaciones que afectaran vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concedía la autorización; y como no se hizo ninguna referencia a las entidades territoriales, éstas quedaron excluidas para recibir dichas autorizaciones, que lo fueron únicamente para las entidades del orden nacional. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Por lo tanto, señaló que los concejos municipales de las entidades territoriales no pueden autorizar a las respectivas administraciones gubernamentales, para comprometer vigencias futuras excepcionales. Sin embargo, el Concejo Municipal de Santiago de Cali autorizó al Municipio de Santiago de Cali, en el artículo 23 del

Acuerdo 241 de 2008, para comprometer vigencias futuras excepcionales, arrogándose una competencia que no le fue atribuida, violando lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto. Concluyó, que el Concejo Municipal de Santiago de Cali solo tiene competencia para autorizar vigencias futuras ordinarias, es decir para comprometer las vigencias fiscales correspondientes al mismo año de la expedición del Acuerdo, en este caso del 2008. No obstante, se extralimitó y entregó autorización al mandatario de la época para comprometer vigencias futuras excepcionales y, además, que éstas fueran incluidas en los presupuestos de las vigencias autorizadas a partir del año 2009. I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.4.1. El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Que la norma demandada fue expedida al amparo del principio de autonomía de las entidades territoriales y de lo preceptuado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, contenido en el Acuerdo 17 de 1996, modificado por el Acuerdo 198 de 2006, que de manera expresa en su artículo 1º estableció la figura de las vigencias futuras

ordinarias y excepcionales para el Municipio de Santiago de Cali, el cual se expidió en desarrollo de lo previsto en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996. Sostuvo que el Acuerdo 198 de 2006 faculta al Concejo Municipal de Santiago de Cali para autorizar la asunción de vigencias futuras, el cual fue expedido en aplicación del principio de autonomía de las entidades territoriales que prevé la Constitución Política de 1991, para la gestión de los intereses propios por parte de los entes territoriales. Refirió que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Circular Externa 07 de 20 de febrero de 2007, en la que determinó la posibilidad de que las entidades territoriales pudiesen contraer obligaciones con cargo a vigencias futuras, siempre que las mismas se reglamentasen en su Estatuto Orgánico de Presupuesto. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Añadió que, en dicho contexto, en el Municipio de Santiago de Cali, de conformidad con el Concejo Municipal, es posible asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales por cuanto así lo prevé el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, cumpliéndose de esta forma lo dispuesto en el documento Conpes 3463 de 12 marzo de 2007 y en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996.

Asimismo, refirió que el Municipio de Santiago de Cali observó con rigorismo lo que demandaba el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, respecto de que el proyecto a financiar con vigencias futuras excepcionales, correspondiera a obras de infraestructura. Además, indicó que se contó con la autorización del Confis, ya que las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 “para vivir la vida dignamente”, lo cual fue considerado de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan metas del marco fiscal de mediano plazo. Hizo alusión a que, posteriormente, con la expedición de la Ley 1483 de 2011, “por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales”, se reguló la asunción de obligaciones por los Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ entes territoriales que afectan presupuestos de posteriores vigencias fiscales, por lo que confrontados los artículos demandados con la mencionada Ley, resultan absolutamente compatibles con los nuevos preceptos que regulan la materia. 1.4.2. El CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:

Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que consideró que la entidad territorial que tiene la personería jurídica es el Municipio de Santiago de Cali. Como argumentos de defensa, señaló que la Ley 1483 de 2011 permite la aprobación de vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, es decir, que existe un marco legal que regula y permite la aprobación del uso de vigencias excepcionales para entidades como el Municipio de Santiago de Cali. Agregó que la norma demandada fue aprobada en el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en vigencia del Acuerdo 198 de 2006, el cual, en el ejercicio del principio de autonomía de las entidades territoriales, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ estableció en su artículo 1º que el Concejo Municipal podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras cumpliendo las reglas y condiciones que señala la Ley 819 de 2003 o las normas que la modifiquen, adicionen, aclaren o deroguen.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 25 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 del 8 de septiembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, porque conforme a lo

previsto en la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales no pueden comprometer vigencias futuras excepcionales. Lo anterior, con base en los razonamientos que pueden resumirse, así: Sostuvo frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, que no tiene vocación de prosperidad, pues ello no es un presupuesto de la acción, sino de la pretensión, por ser aquella una condición propia del derecho sustancial y no del procesal, razón por la cual la declaró infundada. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Posteriormente, hizo alusión a lo regulado por el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, y señaló que dicha disposición prevé los eventos en los que el Consejo Superior de Política FiscalConfis-, puede autorizar la adquisición de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras excepcionales sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede su autorización, pero no prevé que dicho procedimiento pueda ser efectuado por los entes territoriales.

Luego de hacer referencia a la sentencia proferida por esta Sección del 14 de julio de 2011, sostuvo que el monto máximo de vigencias futuras, su plazo y condiciones debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal, conforme a lo preceptuado en el artículo 1º de la Ley 819 de 2003, quedando claro que sólo se está autorizando al

Gobierno Nacional para hacer uso de dicho procedimiento, por cuanto el mencionado artículo ordena que el Marco Fiscal debe ser presentado por el Gobierno Nacional. Añadió que si bien no se hizo referencia a las entidades territoriales, para hacer uso de tal facultad, dicho silencio no se puede interpretar como autorización tácita a favor de las mismas. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ En consecuencia, al establecer que los entes territoriales no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, declaró la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo Municipal núm. 0241 de 8 de septiembre de 2008, expedido por el

Concejo Municipal de Santiago de Cali. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Municipio de Santiago de Cali manifestó, en síntesis, que todos los requisitos a que aluden los distintos órganos para habilitar a los entes territoriales la facultad para asumir vigencias futuras excepcionales, fueron cumplidos por el ente territorial, en atención a lo que demandaba la Ley 819 de 2003, pues el proyecto a financiar con vigencias futuras excepcionales corresponde a obras de infraestructura y se ajusta a las directrices del artículo 11 de la Ley 819 de 2003; se contó con la autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de

2008 “para vivir la vida dignamente”; fueron consideradas de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan las metas del Marco Fiscal de mediano plazo. Manifestó que confrontados los artículos acusados con la Ley 1483 de 2011, son compatibles con la nueva normativa, en la medida en Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ que tal norma establece las vigencias futuras excepcionales, siendo las disposiciones demandadas acordes con la norma vigente como quiera que, de manera expresa, el legislador prevé en el artículo 2° de aquella, la derogatoria de las disposiciones que le son contrarias, lo cual no aplica para las normas que son objeto de demanda.

Como sustento de lo anterior, invoca el fenómeno jurídico de la convalidación o “purga de ilegalidad”, según el cual se considera no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal al momento de su nacimiento habiendo recibido sustento legal posterior a su expedición. Además, agregó que, mediante el Acuerdo Municipal núm. 0348 de 2013, se convalidó la vigencia futura excepcional de los ingresos que la contribución de valorización causa, con el propósito de financiar la continuidad de la ejecución del Plan de Obras de Interés General del Acuerdo 0241 de 2008.

Así las cosas, sostuvo que la sentencia impugnada no tuvo en consideración la Ley 1483 de 2011, norma anterior a la expedición del fallo. Insistió, en que las normas acusadas forman parte del Acuerdo 0241 de 2008, por el cual el Concejo Municipal de Santiago de Cali autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio general, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ para financiar la construcción de un Plan de Obra tributo que fuera legal e impuesto válidamente por la Corporación, en ejercicio de las facultades conferidas en los cánones 317 y 338 Constitucionales, como medida necesaria para asegurar e impulsar obras de infraestructura para el desarrollo de la ciudad.

Asimismo, indicó que las normas acusadas fueron expedidas al amparo del principio de autonomía de las entidades territoriales y del Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal contenido en el Acuerdo 17 de 1996, modificado por el Acuerdo 198 de 2006, que de manera expresa en su artículo 1° estableció la figura de las vigencias futuras para el Municipio de Santiago de Cali, en desarrollo de lo previsto en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996. Concluyó que el Municipio de Santiago de Cali puede asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales, por cuanto así lo prevé el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal,

cumpliendo lo dispuesto en el documento Conpes 3463 de 12 de marzo de 2007, en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, y en la Ley 1483 de 2011.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ IV.1.- Vencido el plazo, la parte actora, descorrió el traslado de alegatos, en forma oportuna, en el que solicita, en síntesis, que se confirme la sentencia apelada, aduciendo argumentos similares a los expuestos en la demanda.

IV.2.- De igual forma, la parte demandada descorrió el traslado de alegatos, oportunamente, en el que solicita que se revoque la sentencia apelada, para lo cual, en síntesis, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. IV.3. El Ministerio Público, en la oportunidad concedida para presentar sus alegatos, guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 20082, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en el que se autoriza al Alcalde de dicho ente territorial para comprometer vigencias futuras excepcionales de las vigencias fiscales de los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013.

2 “Por medio del cual se modifican unos artículos de los Acuerdos 178 y 179 de 2006, se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, se aprueban unas vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Los mencionados artículos, son del siguiente tenor: “ACUERDO N° 0241 DE 2008

(08 Septiembre) (…). EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, en ejercicio de atribuciones legales y en especial las contenidas en los artículos 317 y 338 de la Constitución Política de Colombia, y en el Decreto Ley 1333 de 1986, entre otras ACUERDA (…) ARTÍCULO 23°.- Se autoriza al Señor Alcalde de Santiago de Cali, para comprometer vigencias futuras excepcionales de las vigencias fiscales de los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013 hasta por el Cien por ciento (100%) de los ingresos que la contribución de valorización cause, con el propósito de financiar la estructuración, diseño, construcción, dotación e implementación del Plan de Obras de Interés General del presente Acuerdo. ARTÍCULO 24°. – La Administración Municipal de Santiago de Cali a través del Departamento Administrativo de Hacienda

Municipal, una vez comprometidos los recursos a los que se refiere el artículo anterior, deberá incluir en los respectivos presupuestos de cada vigencia fiscal las asignaciones necesarias para cumplir con los compromisos adquiridos (…).” Como ya se precisó, en la demanda la parte actora solicitó la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, por ser violatorios de los artículos 352 y 364 de la Constitución Política; 10°, 11, 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003; y 23 de la Ley 179 de 1994, dado que se autorizó a la administración del Municipio de Santiago de Cali para Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ comprometer los recursos de presupuestos de anualidades posteriores, correspondiente a la contribución de valorización, desde el año 2009 al año 2013, pretermitiendo lo dispuesto en la Ley 816 de 2003, ya que esta norma no hizo referencia a autorizar a las entidades territoriales a comprometer vigencias futuras excepcionales.

A su vez, las entidades demandadas sostuvieron que el Municipio de Santiago de Cali observó con rigorismo lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, que contó con autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 “para vivir la vida dignamente”; fueron consideradas

de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial y consultan las metas del marco fiscal de mediano plazo. Señalaron, además, que frente a la normativa acusada operó la purga de ilegalidad, pues actualmente a nivel territorial están previstas las vigencias futuras excepcionales, para las entidades territoriales conforme a la Ley 1483 de 2011. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Por su parte, como ya se vio, el a quo, en la sentencia que es objeto del recurso de apelación, consideró que, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 819 de 2003, no resulta procedente para los entes territoriales, de acuerdo con el artículo 11 de la misma, comprometer vigencias futuras excepcionales, pues esta norma solo está autorizando al Gobierno Nacional y no hizo referencia a las entidades territoriales.

Inconforme con dicha decisión, el Municipio de Santiago de Cali interpuso el recurso de apelación argumentando, en síntesis, que se cumplieron por el ente territorial los requisitos para comprometer vigencias futuras excepcionales, en atención a lo que demandaba la Ley 819 de 2003, porque el proyecto a financiar corresponde a obras de infraestructura; contó con la autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 “para vivir la vida dignamente”; fueron consideradas de

importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan las metas del Marco Fiscal de mediano plazo. Así mismo, invocó que en el presente caso se presentó el fenómeno jurídico de la convalidación o “purga de ilegalidad”, ya que Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ contrastados los artículos acusados con la Ley 1483 de 2011, son compatibles con la nueva normativa, en la medida en que tal norma establece las vigencias futuras excepcionales para los entes territoriales, siendo las disposiciones demandadas acordes con la norma vigente.

En orden a desatar la controversia, la Sala abordará, en primer lugar, el aspecto atinente a la autonomía de las entidades territoriales, la normatividad aplicable al caso, la jurisprudencia sobre el particular y el análisis del caso concreto, así: -De la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. Lo anterior implica que las entidades descentralizadas territorialmente gozan de autonomía para gestionar sus propios intereses. El artículo 287 ibidem, se refiere al contenido básico de la autonomía territorial, el cual ha sido reconocido por la jurisprudencia

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ constitucional como su núcleo esencial3. La mencionada norma dispone que las entidades territoriales son titulares de los siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.

A su vez, los artículos 352 y 364 de la Carta Política, disponen lo siguiente: “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. (…) ARTICULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia”. Respecto de la autonomía de los entes territoriales en materia presupuestal la Corte Constitucional4, ha señalado: “[…] Las prerrogativas que se derivan de la autonomía que se confiere a las entidades territoriales, se ejercen en los

términos establecidos en la Constitución y la ley, y en este 3 Sentencia C-346/17, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 Sentencia C-346/17, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19

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Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ sentido, no son de carácter absoluto. En efecto, el Legislador puede limitarlas, condicionarlas o restringirlas, cuando esté autorizado por otra disposición constitucional, siempre que tal limitación no afecte el núcleo esencial de la autonomía, y resulte necesaria, útil, y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar.5

En este sentido, la Corte ha establecido que corresponde al Legislador diseñar el modelo institucional del ejercicio del poder público en el territorio, y le está proscrito instituir reglas que limiten la autonomía de las entidades territoriales a tal punto que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses.6 Así pues, es preciso buscar un equilibrio entre la unidad y la autonomía, el cual se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: de una parte, la autonomía está limitada por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir “uniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad

en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común”7; y de otra, la unidad encuentra un límite en el núcleo esencial de la autonomía territorial, que consiste en el margen de gestión que el Constituyente y el Legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. 8 Entonces, el Legislador está autorizado para fijar el alcance de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, esto es, el núcleo esencial y el carácter unitario del Estado.9 Concretamente, corresponde a la ley definir los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En ese orden de ideas, deberá armonizar los 5 Ver sentencias C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-447 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). 6 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-720 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). 7 Ver sentencia C-579 de 2001; M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 8 Sentencia C-1258 de 2001; M.P. Jaime Córdoba Triviño.

9 Ibídem. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496--02

Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ intereses de las autoridades en los distintos niveles, los cuales, según el artículo 288 Superior, ejercen sus competencias dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

En particular, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en materia presupuestal, el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial. En efecto, por mandato del artículo 334 Superior, la dirección general de la economía corresponde al Estado y, en particular, al Congreso como titular de la función legislativa nacional, al gobierno y al Banco de la República. En ese sentido, es a través de las leyes que se fijan las políticas macroeconómicas de la Nación, por lo que la autonomía de las entidades territoriales no puede imposibilitar el adecuado diseño de tales políticas10 […]”. Conforme a lo anterior, se encuentra que las entidades territoriales tienen derecho a disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones; y uno de los derechos mínimos de los que son titulares, consiste en establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Particularmente, la Constitución atribuye a las entidades territoriales la competencia para elaborar su plan de desarrollo, lo que se traduce en la potestad de diseñar su propio sistema de ingresos y gastos.

De la sentencia se extrae también que no obstante, la facultad de la que gozan las entidades territoriales para definir autónomamente el presupuesto de gastos e inversiones, ella es limitada. Así, el 10 Sentencia C-579 de 2001; M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21

Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496--02

Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ Legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad11. -De la Ley Orgánica del Presupuesto frente a la autonomía de las entidades territoriales Frente a la naturaleza y características de la Ley Orgánica de Presupuesto, esta Sección12 ha señala