CE - 11001-03-06-000-2021-00164-00(C)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas

Partes: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y

Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá Asunto: Competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en relación con la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo del departamento de Casanare, desarrollada por funcionarios públicos y contratistas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011(enero18)1 modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso un conflicto negativo de competencias administrativas presuntamente suscitado entre esa cartera y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de establecer la autoridad competente para asumir el

conocimiento de la actuación disciplinaria3 derivada de presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento 1 «[P]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción 3 Radicada con los números 023-2018 (MADR) y IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925 (PGN), respectivamente.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 2 de 46 de Casanare, con base en el informe de hallazgos disciplinarios de la Auditoría de Atención de Denuncias, remitido por la Contraloría General de la República, a través de su Delegada para el Sector Agropecario.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, para la Secretaría General del Ministerio de Agricultura, el organismo competente para conocer de esta actuación disciplinaria es la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 2002, por cuanto, en las presuntas faltas que se investigan, estuvieron involucrados particulares que cumplieron labores de supervisión de un contrato estatal y, por lo tanto, ejercieron funciones públicas.

Por el contrario, para la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, el objeto de los contratos de prestación de servicios de las personas comprometidas fue de «apoyo a la gestión» del ministerio y, en este caso particular, a la labor supervisión del contrato interadministrativo referido, lo que no conlleva, en su criterio, el ejercicio de funciones públicas. 1.2. Hechos relevantes para resolver el conflicto De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1.2.1 La Contraloría General de la República determinó dieciocho (18) hallazgos con posible alcance disciplinario4, en auditoría realizada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contenidos en el informe final de atención de denuncias, aprobado por el Comité Técnico Sectorial de la Delegada para el Sector Agropecuario. 1.2.2 Para la actuación administrativa que se analiza, se tomaron en cuenta los hallazgos 15, 16, 17, 18, 19 y 205, que hacen referencia al Convenio Interadministrativo núm. 20150915, cuyo objeto era aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento de Casanare, para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado «Fortalecimiento de los sistemas de Producción Agroalimentaria mediante la implementación de cría de ganado bovino y cultivo y procesamiento de yuca (amarga y dulce) en el resguardo Caño Mochuelo, departamento del Casanare»6.

1.2.3 Puntualmente, los hallazgos disciplinarios que dejó en evidencia la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario recayeron sobre la labor de supervisión que 4 Mediante oficio 2018EE0026748 del 2 de marzo de 2018. Expediente digital, archivo 53, folios 5 a 54. 5 Cumplimiento plan operativo convenio (D); suministro de bovinos (D); soporte obligaciones plan operativo (D); papeleta de venta-guía de movilización interna de animales (D) y (P); entrega de toros y caballos de faena (D); y pagos a obligaciones del plan operativo (D). 6 Expediente digital, archivo 51, folios 1 a 420; archivo 52, folios 1 a 363 y archivo 53, folios 1 a 220.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 3 de 46 desempeñó un comité conformado por tres funcionarios del ministerio y un particular contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, que prestó «apoyo» en la verificación de requisitos y seguimiento de los proyectos presentados ante el ministerio, para ser cofinanciados a través del Fondo Agropecuario, con la colaboración de otros contratistas que prestaron servicios de «apoyo» a la referida supervisión y que fueron designados para realizar esa labor respecto del Convenio Interadministrativo 20150915 a través de memorando. 1.2.4 Así las cosas, una vez remitido el informe, la jefa de Control Interno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió al Grupo de Control Interno

Disciplinario el informe de hallazgos disciplinarios de la Auditoría de Atención de Denuncias, suscrito por el contralor delegado para el Sector Agropecuario.7 1.2.5 Con fundamento en la información recibida del Grupo de Control Interno Disciplinario, la secretaria general (e) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Auto del 20 de junio de 2018, dispuso iniciar la actuación disciplinaria, para lo cual ordenó la apertura de la indagación preliminar núm. 023-20188. 1.2.6 El Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la etapa probatoria de la indagación, por medio de Auto del 3 de diciembre de 2018, ordenó oficiar al Grupo de Talento Humano del ministerio, solicitando pruebas documentales9. 1.2.7 En dicha etapa, se determinó que las irregularidades del mencionado convenio se circunscribían a la etapa de ejecución, y que la función pública de supervisión fue realizada por servidores públicos y particulares contratistas. 1.2.8 Por lo tanto, la Secretaria General del Ministerio, mediante Auto del 21 de diciembre de 2020, ordenó la remisión de la actuación disciplinaria a la Procuraduría General de la Nación, por competencia, según lo establecido en los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 200210; 1.2.9 Sin embargo, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, devolvió la actuación a la Secretaría General del Ministerio de Agricultura, mediante auto del 31 de mayo de

202111, fundamentando que, al estudiar los contratos de prestación de servicios de las personas comprometidas con los hechos indagados, se observó que, en todos los 7 A través de memorando núm. 20181800032323 del 15 de marzo de 2018. Expediente digital, archivo 53, folio 3. 8 Expediente digital, archivo 53, folios 55 a 64. 9 Expediente digital, archivo 53, folios 147 a 148. 10 Expediente digital, archivo 53, folios 177 a 186. 11 Expediente digital, archivo 53, folios 188 a 220.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 4 de 46 casos, el objeto contractual fue el de prestar «apoyo» a la gestión del ministerio12, en relación con la supervisión, y, por tanto, no consistía en la supervisión o interventoría del convenio interadministrativo, en sí misma. 1.2.10 Dicha autoridad refirió que, en esas circunstancias, la actuación de los respectivos contratistas escapaba a la función disciplinaria que ejerce la Procuraduría General de la Nación, por cuanto el «apoyo» a la gestión o a la supervisión no implica el ejercicio de funciones públicas. 1.2.11 Además, precisó que, mediante dichos contratos, no se delegó ni trasladó la función estatal de administrar dineros públicos u oficiales, en los términos que establece el artículo 44 de la Ley 1474 de julio de 201113, pues esa función siempre estuvo en cabeza de la entidad. 1.2.12 En concordancia, la referida autoridad subrayó que la presunta responsabilidad

por la supervisión del convenio que dio origen a la acción disciplinaria recaía en los señores Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado, en su calidad de servidores públicos, vinculados a la entidad en los cargos de profesional especializado código 20029, grado 15, de la Dirección de Cadenas Agrícolas Forestales, los dos primeros, y técnico código 3100, grado 16, de la misma dirección, la tercera. Por lo expuesto, concluyó que los contratistas no son sujetos disciplinables por los hechos que se investigan. 1.2.13 No obstante, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo que esa entidad no es competente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria antes mencionada, en razón de la calidad de los posibles investigados, por lo cual planteó el presente conflicto negativo de competencias administrativas14.

II. ACTUACIÓN PROCESAL 2.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 139, el 27 de octubre de 2021, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto15. 12 Expediente digital, archivos 7 a 50, correspondientes a los contratos de Luisa Fernanda Mejía Ardila, Cielo Nathalia Londoño Vela, Eugenia Alejandra Ramírez González, Óscar Andrés Calderón Melo,

Guido Palomino Gómez, Victoria Eugenia Rico Barrera, Magda Zulema Raigoza Zamudio, María Yolanda Roncallo Visbal, Diana Catalina Barrera Alba, Wilson Fernando Garzón Rojas, Hernán Mauricio Granda Díaz y Jerson Ramiro López, quienes serían los presuntos sujetos disciplinables. 13 Modificatoria del artículo 53 de la Ley 734 de 2002. 14 Expediente digital, archivo 4, folios 1 a 22. 15 Expediente digital, archivo 58, folio 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 5 de 46 2.2 En el expediente, consta que se comunicó el edicto al ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Secretaría General y a las jefas de Control Interno, Control Interno Disciplinario y de la Oficina Asesora Jurídica de dicho ministerio; a la procuradora general de la Nación y al jefe de la División de Registro, Control y Correspondencia de esa entidad; al procurador segundo distrital de Bogotá; al contralor delegado para el Sector Agropecuario de la Contraloría General de la República; al representante del Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento de Casanare, y a los señores Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente16. 2.3 De acuerdo con el informe secretarial del 4 de noviembre de 2021, el procurador segundo distrital de Bogotá presentó sus consideraciones y «[l]as demás autoridades

involucradas y particulares interesados guardaron silencio»17. 2.4 De otra parte, mediante auto para mejor proveer del 21 de enero de 2022, se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la remisión de: i) Copia de los contratos de prestación de servicios suscritos con Juan Carlos Bermúdez Rodríguez, identificados con los números 20170377, 20170502, 20170824 y 20180249; ii) copia de los contratos de prestación de servicios de Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón y Wilson Ernesto Granados; iii) copia de los memorandos a través de los cuales se designó a Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón, Wilson Ernesto Granados Pérez y Cielo Nathalia Elizabeth Londoño Vela como supervisores del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo de Caño Mochuelo. 2.5 De igual manera, se solicitó a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, que remitiera copia de todos los documentos que reposen dentro de la actuación disciplinaria radicada con el número IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925. 2.6 En atención a lo solicitado, el jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió copia de los contratos de prestación de servicios de Vicente Manuel Fortich y Solangie Garzón18. De igual manera, remitió el memorando por medio del cual se designó a Cielo Elizabeth Londoño Vela como

supervisora del Convenio Interadministrativo 20150915.19 Sin embargo, no se aportaron los memorandos correspondientes a Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón y Wilson Ernesto Granados Pérez. 16 Expediente digital, archivo 56, folios 1 y 2. 17 Expediente digital, archivo 62, folios 1 a 20. 18 Expediente digital, archivos 68, folios 1 a 8; 69, folios 1 a 8; y 70, folios 1 a 8. 19 Expediente digital, archivo 106, folio 1 (archivos 97, folios 1 a 6) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 6 de 46 2.7 La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, no remitió el expediente requerido.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.1.1 Este organismo mencionó que la supervisión y la interventoría de los contratos estatales surgió de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 80 de 1993, que señala, como deberes de las entidades estatales, para conseguir los fines de la contratación, exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, así como verificar que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias de carácter nacional e, incluso, internacional. 3.1.2 Afirma que esto llevó al legislador disciplinario a consagrar, en el numeral 34 del

artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que la omisión en el cumplimiento de dichos deberes constituiría una falta disciplinaria gravísima, pero dirigida solo al interventor, en el régimen de los servidores públicos. 3.1.3 De otra parte, refirió que la Ley 1474 de 2011, en su artículo 83, señaló que las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto del contrato, a través de un supervisor o un interventor, con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual. Además, afirmó que la mencionada norma establece que la labor de supervisión sería ejercida por la misma entidad estatal, cuando no requiera de conocimientos especializados, pero advirtió que esta puede contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que considere necesarios. También mencionó que el régimen disciplinario se debió aplicar a los particulares que cumplen labores de interventoría o supervisión de contratos. 3.1.4 Con base en las anteriores reflexiones, concluyó que los supervisores de contratos estatales pueden ser contratistas vinculados para actuar como apoyo en la supervisión y, por tal razón, la autoridad disciplinaria puede enmarcar sus conductas en la falta consagrada en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, competencia que se otorgó de forma exclusiva a la Procuraduría General de la

Nación, porque a su juicio la supervisión de los contratos estatales es una función pública20. 20 Para sustentar sus argumentos hizo referencia a la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 7 de 46 3.2. Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá 3.2.1 Recordó que, mediante auto del 31 de mayo de 2021, esa entidad decidió no avocar el conocimiento de la indagación preliminar que se analiza y ordenó devolver el expediente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Lo anterior al considerar que, conforme a las pruebas que se incluyeron en la respuesta de la coordinadora del Grupo de Contratación de dicha cartera, los particulares relacionados como contratistas por prestación de servicios no son sujetos disciplinables21, en tanto que el objeto contractual, en todos y cada uno de los casos, no constituye supervisión o interventoría, sino que la obligación contratada fue de apoyo a la gestión o supervisión de dicho ministerio, lo que no implicaba el ejercicio de funciones públicas. 3.2.2 Además, subrayó que, mediante los referidos contratos, no se trasladó la función estatal de administrar dineros públicos u oficiales, en los términos que dispuso el artículo 44 de la Ley 1474 de 201122, que modificó el artículo 53 de la Ley 734 de 200223, pues la función del Estado no fue delegada o transmitida mediante el contrato, sino que la misma continuó en cabeza de la entidad. Es decir, que la función pública estuvo siempre bajo la responsabilidad de

funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado, servidores públicos adscritos a la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales.24 3.2.3 De igual manera, hizo referencia al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, el cual determino que la supervisión debía ser ejercida por la misma entidad estatal, en tanto que la interventoría sí podía ser contratada externamente, y trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 201425, en la cual se aclaró Servicio Civil, el 19 de abril de 2021, radicado 11001-03-06-000-2021-00014-00, al resolver un conflicto negativo de competencias administrativas entre las mismas partes. 21Aunque cabe aclarar que al hacer el listado de los nombres solo relacionó trece (13) de los dieciséis (16) contratistas que, de acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, participaron en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915. 22 Por medio de la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 23 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. 24 Para respaldar sus alegatos citó apartes de la Sentencia C-037 de 2003, emitida por la Corte Constitucional, relacionada con la no aplicación de la ley disciplinaria a los particulares contratistas y la

C-094 de 2003, sobre el tipo de contratos que generan la falta disciplinaria consagrada en el artículo 48, numeral 29, de la Ley 734 de 2002, entre otras. 25 Proferida dentro de una acción de controversias contractuales (apelación sentencia), radicado 25000-23-26-000-1996-13019-01 (27426), Consejo Ponente Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 8 de 46 que no se puede asumir la supervisión a través de contratos de prestación de servicios, pues, mediante esta modalidad de vinculación, solo puede prestarse una labor de apoyo.

3.2.4 En este punto, la Procuraduría que indicó: [l] las entidades estatales pueden ejercer el control de sus contratos, o bien directamente mediante el ejercicio de la su [sic] supervisión a través de sus funcionarios, como regla, o bien mediante la contratación de una interventoría externa (para casos que implican un control más técnico o especializado), pero lo que no pueden es pretender transferir la función de supervisión a contratistas de apoyo, toda vez que sería desconfigurar el sistema de contratación estatal y dar un alcance de consultoría a un contrato de prestación de servicios (de apoyo) que se ha realizado mediante contratación directa. 3.2.5 En ese mismo sentido, subraya que la supervisión solo puede ser transmisible mediante contratos de consultoría, debidamente celebrados y autorizados por la ley, y que la atribución de funciones administrativas a particulares por las autoridades no conlleva cambio de titularidad del patrimonio estatal y tiene como límite la

imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. 3.2.6 De lo anterior, concluyó que los contratistas relacionados por el ministerio no son sujetos disciplinables por los hechos que se indagan. Respecto de los funcionarios adscritos al ministerio, precisó que la competente era el Grupo de Control Interno Disciplinario. 3.2.7 Por otro lado, precisa que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tiene potestad jurídica para pronunciarse, revocar o controvertir los pronunciamientos que, en materia disciplinaria, hace la Procuraduría General de la Nación respecto de particulares, según lo dispuesto por la Ley 734 de 2002.

IV. CONSIDERACIONES Cabe señalar, en este punto, que el 28 de enero de 2019 se sancionó la Ley 1952, por medio de la cual se expidió el Código General Disciplinario, que derogó la Ley 734 de 2002, anterior Código Disciplinario Único, y algunas disposiciones de la Ley 1474, relacionadas con el derecho disciplinario. Sin embargo, su vigencia general fue diferida, inicialmente, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 201926, y luego, hasta el 29 de marzo de 2022, según la reforma de la Ley 2094 de 2021. 26 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la

Equidad”.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 9 de 46

Por otro lado, en el artículo 263 transitorio de la normativa en mención, se precisó

que, «a la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […].» Entonces, teniendo en cuenta que, como se expuso en los antecedentes, la actuación disciplinaria que dio origen al presente conflicto de competencias se encuentra en la etapa de indagación preliminar, por lo cual no se ha dictado aún el pliego de cargos, le resulta aplicable el nuevo Código General Disciplinario, vigente a partir del 29 de marzo de 2022. 4.1 Competencia de la Sala Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procede a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse de fondo, en este caso, y el alcance de la decisión. Para ello, se hará referencia a los siguientes temas: i) La regla especial de competencia en los procesos disciplinarios; ii) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos de competencia administrativa; iii) términos legales, y iv) la aclaración previa sobre el alcance de la decisión. 4.1.1 La regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena mencionar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida actualmente en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, en adelante Código General

Disciplinario o CGD, que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, el Ministerio de Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 10 de 46 Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, no tienen un superior común. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, en adelante Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de

competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.2 La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativa La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del

orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 11 de 46 despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto discutido es particular y concreto, porque se trata del trámite disciplinario (en etapa de indagación preliminar) iniciado contra algunos servidores públicos y contratistas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en relación con la gestión de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito por ese ministerio con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo. Con respecto a la naturaleza administrativa del asunto, es necesario señalar que el conflicto de competencias surge entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de su Oficina de Control Disciplinario Interno, la cual ejerce una función disciplinaria de carácter administrativo, y la Procuraduría General de la Nación, representada por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, entidad que, desde el 30 de junio de 2021, ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, según lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 265 del Código General Disciplinario,

modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, y en el artículo 74 de esta última. Sobre esta problemática, se referirá la Sala más adelante. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de una actuación o asunto administrativo en particular. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, negaron tener competencia para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria derivada de presuntas irregularidades en la gestión de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Página 12 de 46

En el presente caso, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la