CE - 11001-03-06-000-2022-00028-00(C)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00028-00

Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Alcaldía municipal de Armenia (Quindío) y Alcaldía municipal de Pereira (Risaralda) Asunto: Competencia para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda; así como para tomar posesión con fines de administración o liquidación de bienes, haberes y negocios de la sociedad Conenco S.A.S.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas El municipio de Pereira ordenó, mediante las Resoluciones núm. 1629, 1630 y 7145 de 2021, la toma de posesión, con fines de administración, de los negocios, bienes y haberes de la sociedad Conenco S.A.S., incluyendo los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en el municipio de Armenia (Quindío). 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 2 de 53

Para el municipio de Pereira (Risaralda), la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda debe realizarse sobre la universalidad de los bienes, independientemente del lugar en el que estén localizados. Por el contrario, para el municipio de Armenia (Quindío), en la medida en que los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque se encuentran ubicados en esa ciudad, son las autoridades de Armenia las competentes para tomar posesión de los bienes que integran los mencionados proyectos, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, asignadas por la ley. Como consecuencia de lo anterior, el 3 de febrero de 2022, el bufete Abogados Especializados S.A.S.3 y el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia solicitaron a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante escritos separados, resolver el presunto conflicto positivo de competencias administrativas que se presenta entre las dos autoridades territoriales mencionadas. 1.2. Hechos relevantes para resolver el conflicto Del expediente, la Sala extrae los siguientes elementos fácticos relevantes: 1.2.1. Respecto del municipio de Pereira (Risaralda)

1.2.1.1. Mediante la Resolución núm. 2859 del 21 de marzo de 2019, la Secretaría de Vivienda Social de Pereira inició una investigación administrativa contra la sociedad Conenco S.A.S., como consecuencia de las quejas formuladas por algunos promitentes compradores del proyecto Tangara Parque Residencial P.H., ubicado en esa ciudad. 1.2.1.2. El 18 de diciembre de 2020, el secretario de Vivienda Social y la directora operativa de Promoción de la Vivienda de Interés Social, del municipio de Pereira, dictaron la Resolución núm. 58514, en la cual dispusieron: ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar el CIERRE del proceso de investigación adelantado en contra de la SOCIEDAD CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-7 […] por haber concluido toda la etapa probatoria y proceder a tomar decisión al respecto. 3 Designado por el municipio de Pereira (Risaralda), a través de las Resoluciones núm. 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, como agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S. 4 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 22, folios 41 a 58.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 3 de 53

ARTÍCULO SEGUNDO: En virtud de lo anterior, la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Pereira dando cumplimiento al acuerdo Municipal 07 del 2020, procede a recomendar al Señor Alcalde de la ciudad ordenar la Toma de Posesión

de los Negocios, Bienes y Haberes para la LIQUIDACIÓN de la Sociedad CONENCO S.A.S. […]. 1.2.1.3. Con fundamento en lo anterior, mediante la Resolución núm. 1629 del 16 de abril de 20215, el alcalde municipal (e) de Pereira dispuso: ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, con fines de ADMINISTRACION de la sociedad CONENCO S.A.S identificada con Nit. 900.100.417-1, representada legalmente por NOLBERTO ARDILA SÁNCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 13472279 conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de doce (12) meses. […] ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, con fines de ADMINISTRACION de la sociedad LA ESMERALDITA CAMPRESTRE S.A.S, identificada con Nit. 901.135.991.2, representada legalmente por MARTHA CECILIA RODRIGUEZ ARANGO identificada con cédula de ciudadanía No.66.813.823; conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de doce (12) meses. […] ARTÍCULO TERCERO: Designar al BUFETE ABOGADOS ESPECIALIZADOS S.A.S., identificado con NIT. 901475721-9, representado legalmente por ANDRÉS FELIPE OCAMPO VILLEGAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 18.597.631 de Santa Rosa de Cabal y titular de la TP. No. 172.427 del Consejo

Superior de la Judicatura, como agente especial del alcalde de Pereira, para que adelante todas las actividades relacionadas con la administración en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la SOCIEDAD CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-1, y de la sociedad ESMERALDITA CAMPESTRE S.A.S., identificada con Nit. 901.135.991.2 […]. 1.2.1.4. Adicionalmente, por medio de la Resolución 1630 del 16 de abril de 2021, la Alcaldía de Pereira tomó posesión, con fines de administración, de los bienes, negocios y haberes del Consorcio Torres de Centenario, y de sus consorciados, Conenco S.A.S., Octavio Patiño Cardona, Ingestructuras de Occidente S.A.S. y Consultores y Constructores de Occidente S.A.S. 1.2.1.5. Contra la Resolución 1629, las dos sociedades intervenidas y el agente especial designado por el municipio de Pereira interpusieron recursos de reposición, 5 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folios. 8 a 24.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 4 de 53 los cuales fueron decididos con la Resolución núm. 7145 del 6 de diciembre de 20216, en los siguientes términos: ARTÍCULO PRIMERO: Reponer parcialmente el inciso primero del ARTÍCULO PRIMERO de la resolución No. 1629 del 16 de abril de 2021, el cual quedará así:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y habares, con fines de ADMINISTRACION [sic] de la sociedad CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-1, representada legalmente por NOLBERTO ARDILA SANCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 13472279 conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de veinticuatro (12) [sic] meses, prorrogable por doce (12) meses mas [sic], siempre y cuando el Agente Especial Interventor, así lo justifique, con al menos 30 días de antelación al vencimiento del plazo inicial de 12 meses.

Reponer el ARTÍCULO SEGUNDO de la resolución No 1629 del 16 de abril de 2021, y en su lugar; EXCLUIR a la sociedad la ESMERALDITA CAMPESTRE S.A.S, de la toma de posesión ordenada en su contra, mediante la resolución No. 1629 del 16 de abril de 2021, en tal sentido se ordena levantar las medidas cautelares o inscripciones que se hubieren alcanzado a perfeccionar. […] ARTÍCULO CUARTO: Decretar y ordenar el embargo y secuestro de todos los bienes de la intervenida CONENCO S.A.S identificada con NIT 900100417-1, incluyendo los patrimonios autónomos constituidos por esta, para la ejecución de los diferentes proyectos inmobiliarios […] [énfasis añadido] 1.2.1.6. El 3 de febrero de 2022, el bufete Abogados Especializados S.A.S., en calidad de agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., radicó un

conflicto de competencias, en el que solicitó a la Sala «se profiera decisión motivada que dirima la competencia entre el Municipio de Pereira y el Municipio de Armenia, frente a la intervención administrativa forzosa de la sociedad Conenco s.a.s.». 1.2.2. Respecto del municipio de Armenia (Quindío) 1.2.2.1. Al tiempo del proceso que se tramitaba en Pereira, la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia expidió el Auto núm. 003 del 15 de junio de 2021, mediante el cual inició un proceso administrativo en contra de la sociedad Conenco S.A.S., como consecuencia de las quejas presentadas por promitentes compradores de los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en ese municipio. 6 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folios. 26 al 60.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 5 de 53 1.2.2.2. En el curso de la investigación, el subdirector del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia dispuso, mediante el Auto 018 del 25 de octubre de 20217, lo siguiente: ARTICULO PRIMERO: Formular cargos en contra de la sociedad CONENCO S.A.S., identificada con [sic] 900.100.417-1 representada legalmente por el señor Andrés Felipe Ocampo Villegas o quien haga sus veces, como presuntos responsables de la violación a las normas urbanísticas y requerimientos para enajenar inmuebles destinados a vivienda, según ley 66 de 1968, Decreto 2610 de

1979, Decreto Ley 078 de 1987, Decreto 1077 de 2015 y demás normas que regulan la materia, por las razones enunciadas en la parte motiva del presente acto. Dentro de las motivaciones incorporadas en dicho acto administrativo, se manifestó que el municipio de Armenia había tenido conocimiento de que, con ocasión de la Resolución núm. 1629 del 16 de abril de 2021, «[e]l agente especial en virtud de tal representación legal, ha realizado un sin número de acciones en los proyectos constructivos de la Sociedad Conenco S.A.S. en el municipio de Armenia»8. 1.2.2.3. Posteriormente, con la Resolución núm. 350 del 6 de diciembre de 20219, el subdirector (e) del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia resolvió: ARTÍCULO PRIMERO: Requerir al municipio de Pereira, con el fin de que le ordene al agente especial designado por medio de las resoluciones 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, ANDRÉS FELIPE OCAMPO VILLEGAS /o Bufete de Abogados Especializados, abstenerse de continuar con las actividades, que con extralimitación de sus funciones, ha venido realizando en los proyectos de vivienda la Primavera, Caminos del Bosque, Senderos del Bosque y Aires del Bosque, proyectos ejecutados por la sociedad CONENCO S.A.S. en el municipio de Armenia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Requerir el [sic] municipio de Pereira, con el fin de que ordene al agente especial designado por medio de las resoluciones 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, un informe e inventario detallado de las actividades

realizadas en el municipio de Armenia, señalando específicamente los dineros captados, los materiales de obra retirados de los diferentes proyectos de la ciudad de Armenia y su correspondiente destino. 1.2.2.4. Ante la negativa del municipio de Pereira y del agente especial interventor designado por ese municipio10, de cesar las acciones adelantadas en los proyectos 7 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 63 a 80. 8 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folio 7. 9 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 81 a 95. 10 Mediante oficio del 25 de enero de 2022, Abogados Especializados S.A.S. informó al alcalde de Armenia que «la resolución No. 350 proferida por el municipio de Armenia, al ostentar la calidad del acto administrativo, no Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 6 de 53 La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, el 3 de febrero de 2022, el Departamento Administrativo de Planeación de Armenia radicó un conflicto de competencias, en el cual solicitó a la Sala definir «la competencia administrativa para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las actividades de la sociedad Conenco S.A.S. relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el municipio de Armenia y en consecuencia decretar la toma de posesión, bienes [sic] y haberes

que prescribe el artículo 12 de la Ley 66 de 1968»11. 1.2.3. Otros hechos relevantes: 1.2.3.1. Tanto el bufete Abogados Especializados S.A.S. como el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia pusieron de presente, en sus respectivos escritos, que, producto de las dificultades económicas que empezó a tener la sociedad Conenco S.A.S., sus propietarios tomaron la decisión de someterse a un proceso de reorganización empresarial ante la Superintendencia de Sociedades. 1.2.3.2. Es así como, el 16 de noviembre de 2019, la Superintendencia de Sociedades admitió la solicitud, y el 29 de septiembre de 2020, declaró su falta de competencia12 para adelantar el proceso de reorganización empresarial de la sociedad Conenco S.A.S. 1.2.3.3. De igual forma, en los escritos de formulación del conflicto, los solicitantes pusieron de presente que, en el año 2020, se radicó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un conflicto de competencias administrativas. Sin embargo, en dicha oportunidad, la controversia se planteó entre el municipio de Pereira y la Superintendencia de Sociedades. 1.2.3.4. En relación con dicho conflicto, identificado con el número de radicación 11001-03-06-000-2020-00167-00, la Sala se inhibió para resolverlo de fondo, mediante decisión del 8 de septiembre de 2020, por las siguientes razones: […] ii) El municipio de Pereira, a través de la Resolución núm. 2859 del 21 de marzo de 2019, inició el proceso para la toma de posesión de los negocios, bienes y

haberes de Conenco S.A.S., con fundamento en las quejas que recibió de algunos promitentes compradores de los inmuebles construidos por la citada sociedad por puede anular otro acto proferido por otra administración municipal, en este caso la resolución No. 1629 del 16 de abril del año 2021». Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 151 a 154. 11 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folios 1 a 26. 12 Según lo manifestado en los escritos de formulación del conflicto, la Superintendencia de Sociedades declaró su falta de competencia en razón a que la sociedad Conenco S.A.S. se encuentra sometida a un régimen especial de inspección y vigilancia. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folio 2.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 7 de 53 incumplimiento por parte de la sociedad en la firma, entrega y registro de las escrituras de compraventa pagadas por los promitentes compradores, entre otras situaciones. Frente a este proceso, la Superintendencia de Sociedades no ha manifestado tener la competencia para adelantarlo, al contrario ha negado su competencia para ello.

En ese orden de ideas, la Sala evidencia, claramente, que no hay dos autoridades que estén reclamando su competencia, en materia administrativa, sobre el mismo asunto, en este caso, la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la

sociedad Conenco S.A.S. […].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 021, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones13.

En el expediente, consta que se comunicó el edicto al bufete Abogados Especializados S.A.S., al municipio de Pereira (Risaralda), al municipio de Armenia (Quindío) y a la Superintendencia de Sociedades, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente14. De acuerdo con el informe secretarial del 25 de febrero de 2022: «[d]entro del término de fijación, vía correo electrónico, el Bufete Abogados Especializados S.A.S, en calidad de agente Especial Interventor de CONENCO S.A.S., presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios. El grupo de compradores CONENCO S.A.S, presentaron consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios y anexaron un (1) archivo pdf con un (1) folio. Asimismo, [l]os doctores Lina María Mesa Moncada y Diego Fernando Ramírez Restrepo, actuando en calidad de directora del Departamento Administrativo Jurídico y subdirector del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Armenia, respectivamente, presentaron consideraciones en un (1) archivo pdf con treinta y dos (32) folios y anexaron un (1) archivo pdf el cual se remite en ciento

ochenta y nueve (189) folios. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio».15 13 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 13. 14 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexos 14 y 15. 15 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 24.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 8 de 53

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Del bufete Abogados Especializados S.A.S., en su calidad de agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., como parte interesada Mediante correo electrónico remitido el 24 de febrero de 202216, el agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., en su calidad de interesada, presentó

consideraciones17, en los siguientes términos:

1. Nos encontramos ante un caso Sui generis, ya que debido a su singularidad, requiere de una interpretación especial y única por parte de este honorable despacho, como quiera que no existe precedente respecto de un conflicto de competencia entre dos administraciones municipales, sobre un proceso de intervención administrativa de una sociedad dedicada a la construcción y comercialización de inmuebles en conjuntos cerrados [subraya la Sala].

2. Que la sociedad CONENCO S.A.S. en intervención se encuentra inscrita ante la Cámara de Comercio de Pereira, tal como consta en el certificado de existencia y representación legal del mismo, entendiéndose como tal que su domicilio es en la

ciudad de Pereira, razón por la cual no se evidencia una extralimitación en sus acciones por parte de la empresa especial interventora, al ejecutar las acciones tendientes a culminar los proyectos urbanísticos que se dejaron inconclusos tanto en la ciudad de Pereira como en la ciudad de Armenia, y que no es factible desde ningún ángulo que a una sociedad con un único domicilio, se le nombren dos agentes especiales interventores. […] De lo anterior es preciso tener en cuenta el tenor literal de la norma y el espíritu de esta, donde es claro que por la autonomía administrativa que posee la autoridad territorial, en este caso el municipio de Pereira, es quien tiene la competencia para tramitar el proceso de Intervención Forzosa Administrativa, pues el domicilio de la sociedad CONENCO S.A.S. y el registro en cámara de comercio, se encuentra inscrito en esta ciudad, y le compete a este municipio cumplir con la función que le fue otorgada […]. 3.2. De «algunos de los promitentes compradores de viviendas de la constructora CONENCO S.A.S.» 16 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 17. 17 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 16.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 9 de 53

Mediante correo electrónico del 24 de febrero de 202218, Danielle Gil, Juan Manuel Vega González, Julián Alejandro Salgado y Julián Camilo Santos Rincón, actuando en calidad de promitentes compradores de la sociedad Conenco S.A.S., allegaron escrito19, en el que manifestaron:

[…] no olvidemos que la constructora CONENCO SAS. es una constructora de Pereira, pero que tiene proyectos en Armenia y el mismo Pereira, por lo que es la alcaldía de Pereira quien ordeno [sic] la intervencion [sic] y este proceso fue primero en derecho, pues fue allí donde se iniciaron las quejas o reclamaciones de compradores por incumplimiento del constructor.

12. Es de RESALTAR que estas 1702 familias afectadas POR LA CONSTRUCTORA, desde el 2015 esperan que se les cumpla el sueño de tener vivienda, que al iniciar la Superintendencia proceso de reorganización, adelantar acuerdos y demás nos ilucionamos [sic] con la adquisición de nuestras viviendas, en el entendido que si dicha entidad admitio [sic] a la constructora de este proceso, fue por verle viabilidad a los proyectos, pero que este trabajo no prospero [sic] en vista que perdio [sic] competencia y fue trasladado a la administracion [sic] de Pereira. Ahora que nuevamente se esta solucionando, que estan [sic] en la etapa de entrega de viviendas, vuelve otra alcaldía (Armenia) y acaba con las espectactivas [sic] y las adecuaciones adelantadas, pues de lograr la alcaldía de Armenia quedar con el proceso, sería un retroceso, vulnerando derechos constitucionales.

Con fundamento en lo anterior, solicitan a la Sala: i) «se nos autorice hacernos parte dentro del proceso o consulta de competencia […]»; ii) «se nos de [sic] la oportunidad, de ser escuchados […]»; iii) «[…] se tenga en cuenta las actuaciones adelantadas por la administración de Pereria [sic]», y iv) «[q]ue sea delegada la

competencia a la administración de Pereira, en vista que la constructora esta domiciliada en dicha ciudad y es desde allí donde opera su representante legal (interventor), independientemente de la ubicación de sus proyectos»20. 3.3. Del municipio de Armenia (Quindío) El 24 de febrero de 202221, la directora y el subdirector del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia remitieron, de forma electrónica, sus alegatos, en los siguientes términos:

23. La controversia suscitada entre los Municipios de Armenia (Q) y Pereira (R) tiene como causa principal, el hecho de que la sociedad Conenco S.A.S. tiene su domicilio en el municipio de Pereira, y este argumenta que cuando se toma 18 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 20. 19 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 19. 20 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 19. 21 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 21.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 10 de 53 posesión bajo el imperio de la Ley 66 de 1968 se hace de todos los activos de la sociedad, independientemente de su ubicación, pues el agente especial pasa a ser su [sic] representante legal de la sociedad.

Ahora bien, el municipio de Pereira intervino la sociedad a través de dos resoluciones distintas, 1629 de 2021 y 1630 de 2021, motivadas en los

incumplimientos a los promitentes compradores en proyectos también distintos. Manifestó reiteradamente que no tenía competencia para intervenir los proyectos del municipio de Armenia, evidenciada esta falta de competencia en las mismas resoluciones que se limitaron a proyectos específicos de la ciudad de Pereira. Pero, en la resolución No 7145 del 06 de diciembre de 2021, el municipio de Pereira cambia su posición y determina tomarse los bienes de los proyectos LA PRIMAVERA, JARDINES DEL BOSQUE, CAMINOS DEL BOSQUE Y AIRES DEL BOSQUE, ubicados en el municipio de Armenia, ordenando el embargo de cada inmueble no escriturado, a pesar que no están bajo la titularidad y dominio de la intervenida, así como los patrimonios autónomos constituidos para la construcción de cada proyecto, lo que considera el municipio de Armenia una violación a su autonomía territorial [negrillas y subraya en el original]. Dicho lo anterior, solicitaron a la Sala que «se establezca que la competencia para ejercer la función constitucional y legal de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda de los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque es del municipio de Armenia, por encontrarse estos en el territorio del municipio»22.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 4.1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su

Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de 22 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 23.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 11 de 53

Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada,

o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa; ii) que se trate de una actuación o un asunto de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Sobre el cumplimiento de estos presupuestos en el asunto de la referencia, se observa: Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Página 12 de 53 i) Que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa En anteriores oportunidades, la Sala ha dicho que «la intervención del Estado para la toma de posesión para liquidación de las sociedades dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, de competencia de los municipios23, es una medida de naturaleza administrativa, derivada de la facultad de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado sobre los sujetos que

realizan las referidas actividades»24 [énfasis añadido]. En el presente asunto, se observa que, si bien la toma de posesión de los bienes de la sociedad Conenco S.A.S., ordenada por el alcalde del municipio de Pereira (e), en las Resoluciones núm. 1629 y 1630 de 2021, se realizó con fines de administración, y no de liquidación, dicha competencia obedece a la misma facultad general otorgada por el artículo 187 de la Ley 136 de 1994 a los municipios, para inspeccionar, vigilar y controlar las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. En ese sentido, es claro que tanto la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una sociedad dedicada a la construcción y enajenación de vivienda, para su liquidación, como aquella que se decreta para su administración, al igual que las demás medidas preventivas, correctivas y sancionatorias que la Constitución y la ley otorgan a los municipios y distritos, en esta materia, con el fin de hacer cumplir la ley y proteger los derechos de los asociados, constituyen manifestaciones claras de la función administrativa. ii) Que se trate de una actuación particular y concreta El presente conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, que es el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control, en desarrollo de la toma de posesión ordenada por el municipio de Pereira, sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, realizadas por la sociedad Conenco S.A.S., en los municipios de Pereira y Armenia, en relación con determinados

proyectos inmobiliarios, y, en particular, la competencia para administrar los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque. 23