CE - 11001-33-31-017-2008-00266-01(AP)REV

REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR / DEBER DE READECUACIÓN PROCESAL EN EL TRÁMITE DE LAS ACCIONES POPULARES – La Ley 472 de 1998 no prevé la declaratoria de improcedencia de la acción popular por lo que las pretensiones que no puedan tramitarse mediante este mecanismo deben readecuarse procesalmente desde la etapa de admisión [L]a LAPAG previó, como la única decisión posible en las acciones populares, aquella que resuelve el fondo del asunto: conceder la protección a los derechos o intereses colectivos o negarla. A diferencia de la regulación de la acción de tutela, la LAPAG no previó la declaratoria de improcedencia de la acción popular, porque no es un mecanismo subsidiario y, en el evento de que las pretensiones no puedan tramitarse mediante este mecanismo, desde la etapa de admisión, el asunto debe readecuarse procesalmente. Ello significa que, en el caso bajo estudio, la actuación del juez de primera instancia fue irregular, considerando que admitió la demanda, en lugar de cumplir el deber legal de readecuación procesal de dichas pretensiones a una acción de grupo, a pesar de que se formulaban claras pretensiones dirigidas a obtener la reparación de perjuicios eventualmente causados a un grupo de personas (…). Es decir que el juez de primera instancia no podía tramitar las pretensiones indemnizatorias de los eventuales perjuicios causados a los particulares, por la vía de la acción popular, para proferir una sentencia en la que, de manera antitécnica, negó las pretensiones por improcedencia de la acción, por lo que violó el artículo 5 de la LAPAG. (…) En

segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió de fondo las pretensiones primera y segunda, tras considerar que sí podían ser tramitadas mediante una acción popular. La Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado considera que, en este aspecto, se trató de una decisión parcialmente adecuada, considerando que únicamente la primera de las pretensiones corresponde al amparo de derechos o intereses colectivos o difusos, mientras que la segunda, busca el restablecimiento de los derechos subjetivos de quienes “adquirieron sus viviendas de interés social en urbanizaciones cuyos terrenos son de alto riesgo no mitigable y mitigables”.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 5

REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR – Necesidad de unificar la jurisprudencia / ACCIÓN POPULAR / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - En las acciones populares no procede la excepción de indebida acumulación de pretensiones toda vez que es deber del juez dar el trámite que corresponda a las pretensiones formuladas bajo la figura de la readecuación procesal / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL En lo que concierne a las pretensiones indemnizatorias 3 a 6, la segunda instancia declaró de oficio la excepción de indebida acumulación de pretensiones y, por lo tanto, no profirió pronunciamiento alguno frente a ellas. Al respecto, la Sala Especial de Decisión constata que, dentro de la jurisprudencia administrativa, existen posiciones que admiten la declaratoria de la indebida acumulación de pretensiones en la acción popular y, otras que la niegan. Por lo anterior, y en

atención a la finalidad de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, por parte del Consejo de Estado (artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996), la Sala unificará la jurisprudencia en el sentido de que, en las acciones populares, no procede la excepción de indebida acumulación de pretensiones, por las siguientes razones: La norma especial que rige el proceso de las acciones populares impone al juez el deber de dar el trámite que corresponda a las pretensiones formuladas, bajo la figura de la readecuación procesal. La indebida acumulación de pretensiones no se encuentra prevista en la LAPAG y, aunque podría pensarse que existe un vacío al respecto, que autorizaría la remisión a normas procesales generales, como el CCA/CPACA o el CPC/CGP, no existe tal falta de regulación, considerando que la readecuación oficiosa de las pretensiones, desde la etapa de admisión de la demanda, es la regla procesal especial que responde a tal situación, se dirige a evitar fallos inhibitorios y ella resulta completamente incompatible con la figura de la indebida acumulación de pretensiones, que permite que el juez se abstenga de fallar de fondo. Es por ello que, de manera congruente con el deber de readecuación procesal, previsto en el artículo 5 de la LAPAG, el artículo 23 de la misma ley dispuso que “En la contestación de la demanda sólo podrán proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia”, lo que significa que la excepción previa de inepta demanda,

por indebida acumulación de pretensiones, se encuentra prohibida por dicha norma. En tal sentido, la sentencia inhibitoria de la acción popular, fundada en la indebida acumulación de pretensiones, constituye una violación de los artículos 5 y 23 de la LAPAG, materializa una denegación de justicia, al no haber pronunciamiento de fondo y desconoce el mandato constitucional de dar prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – 36A / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 5 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 23

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las posiciones de la Corporación que han hecho referencia a la declaratoria de la indebida acumulación de pretensiones en la acción popular, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de septiembre de 2002, exp. 6001-23-31-000-2000-0744-02 (AP-612); Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 2003, exp. 00019-01(AG); Sección Primera, sentencia del 26 de octubre de 2006, exp. 02001-01(AP); Sección Cuarta, sentencia del 4 de diciembre de 2003, exp. 50001-23-31-000-2002-9028701 (AP90287).

ACCIÓN POPULAR / DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS A QUE LOS

DESARROLLOS URBANOS SE HAGAN DE MANERA ORDENADA, CON

SUJECIÓN A LAS NORMAS URBANÍSTICAS Y DANDO PREVALENCIA A LA

CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES – No es posible el estudio de su presunta vulneración por tratarse de hechos anteriores a la vigencia de la Ley 472 de 1998 / MORALIDAD ADMINISTRATIVA / DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – No se evidencia la vulneración a los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público [N]o es posible examinar, en el caso bajo estudio, la posible vulneración del derecho o interés colectivo a que los desarrollos urbanos se hagan de manera ordenada, con sujeción a las normas urbanísticas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, considerando que tal derecho o interés colectivo fue previsto en el ordenamiento jurídico, por primera vez, en el literal m) del artículo 4 de la LAPAG, que entró a regir el 6 de agosto de 1999, a pesar de que los hechos relatados por el demandante, particularmente, las licencias urbanísticas, son anteriores a tal fecha. (…) [E]n el caso bajo estudio, no se verifica ninguna de las dos condiciones que la jurisprudencia ha identificado para la procedencia de la acción popular, frente a hechos anteriores a la expedición de la LAPAG: 1) que el derecho e interés colectivo que se invoca como vulnerado se encontrara consagrado expresamente, en la época en la que ocurrieron los hechos constitutivos de la vulneración y, 2) que la acción popular se encontrara prevista en la época en que ocurrieron los hechos, como instrumento procesal para la protección de ese interés colectivo que se alega como vulnerado. (…) El cobro del

impuesto predial respecto de inmuebles construidos sobre terrenos de alto riesgo mitigable y no mitigable y de la contribución de valorización respecto de inmuebles construidos sobre terrenos de alto riesgo mitigable son actuaciones que hacen parte de la autonomía administrativa del distrito de Bogotá y no existen elementos que permitan evidenciar que con ello se amenace o vulneren los derechos o intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa. Por lo anterior, las pretensiones serán denegadas.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 2 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 4 LITERAL M / NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción popular frente a hechos anteriores a la vigencia de la Ley 472 de 1998, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 15 de agosto de 2007, expediente 1188 AP; Sección Tercera, Sentencia de 6 de marzo de 2013.

Expediente 2001-00051.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-33-31-017-2008-00266-01(AP)REV

Actor: FRANCISCO BASILIO ARTEAGA BANAVIDES

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Y OTROS

Referencia: REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR Temas: ACCIÓN POPULAR – CAUSALES DE INADMISIÓN Y RECHAZO – READECUACIÓN PROCESAL DE LA DEMANDA – UNIFICACIÓN SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES ǁ - MORALIDAD ADMINISTRATIVA – DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – DERECHO A QUE LOS DESARROLLOS URBANOS SE HAGAN DE MANERA ORDENADA, CON SUJECIÓN A LAS NORMAS URBANÍSTICAS Y DANDO PREVALENCIA A LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES. Solicitud de exención tributaria para dueños de predios ubicados en zonas de alto riesgo y pretensiones de reembolso de lo pagado.

Síntesis del caso: el actor popular solicitó la suspensión del pago de los impuestos predial y de valorización de las personas que habitan en zonas de alto riesgo. Igualmente, solicitó que se les devuelvan los dineros pagados por tales conceptos, debidamente indexados y con intereses de mora.

Decide la Sala la revisión eventual1 respecto de la Sentencia del 23 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que confirmó parcialmente la Sentencia de primera instancia, 1 La parte accionante solicitó la revisión eventual (folio 110 c 2) y esta fue aceptada por el Consejo de Estado mediante el Auto del 23 de agosto de 2012. adoptada por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá, el 25 de junio de 2010 y, por consiguiente, negó el amparo de los derechos e intereses

colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a que los desarrollos urbanos se hagan de manera ordenada, con sujeción a las normas urbanísticas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. En virtud de lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996, introducido por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, del artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 28 y 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento del Consejo de Estado la Sala es competente para proferir esta providencia, por haber seleccionado la sentencia de segunda instancia, para su revisión por parte de esta corporación.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2 Posición de la parte demandada1.3

Sentencia de primera instancia. 1.4 Recurso de apelación. 1.5 Sentencia de segunda instancia y 1.6 Selección para revisión por parte del Consejo de Estado. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 7 de julio de 2008, el abogado2 Francisco Basilio Arteaga Banavides, en ejercicio de la acción popular, prevista en el artículo 88 de la Constitución, “actuando en causa propia y propietario del apartamento 102 (…)”3 y en representación de propietarios de 27 urbanizaciones, conjuntos residenciales y grupos de afectados, así como de personas desalojadas y que serían desalojadas en el futuro4, ya que “todos conformamos el grupo de propietarios y

contribuyentes que tenemos nuestros inmuebles (…) (y) hemos sido afectados en nuestro patrimonio”5 presentó demanda contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Hacienda Distrital, la U.A.E. de Catastro Distrital y el Instituto de 2 Tarjeta profesional 70.300. 3 Folio 1, c. 1. 4 “actuando en representación de los más de 168 propietarios de esta urbanización (…) los propietarios de la urbanización Villa de los Alpes (…) urbanización las Gaviotas (…) urbanización Bosques de la Hacienda (…) Urbanización Las Guacamayas (…) Urbanización Minutos de Dios, Urbanización San Cayetano Sur, Urbanización Nueva Roma (…) Urbanización Parques de Primavera (…)grupo liderado por Claudio González (…) Urbanización Trigal del sur (…) Urbanización Santa Rosa(…) grupo liderado por Ruth Mérida Peralta (…) Comunidad de San Antonio del Mirador (…) Conjunto Residencial Timiza (…) Conjunto Residencial Estancia del Camino (…) urbanización Líbano Bellavista (…) Grupo de Samuel Antonio Acosta (…) grupo de Ana Belén Rodríguez (…) urbanización San Luis del Barrio 20 de Julio (…) urbanización Barrio Zarazota (…)Urbanización Parque de la Roca (…) Urbanización Miravalle (…)Construcción en la Vereda el Hato de la Vereda la Calera ó Verjón (…) Grupo de 36 personas (…) Urbanización Paseito III (…) Urbanización de 2700 viviendas de interés social en el predio FINCA YUSTE (…) También actúo en nombre y representación de las familias evacuadas y que se evacuarán que tienen sus viviendas en las riberas de los ríos que existen en la sabana de Bogotá”: Folios 1 y 2 c. 1. 5 Folio 2, c. 1.

1. 5 Folio 2, c. 1.

Desarrollo Urbano, I.D.U., para que se protegieran los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público, a la moralidad administrativa y a la realización de construcciones y edificaciones respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Sostuvo que dichos derechos o intereses colectivos fueron violados, a su juicio, por el cobro del impuesto predial y de la contribución de valorización respecto de predios ubicados en terrenos de alto riesgo mitigable y no mitigable. La parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe literalmente): “PRIMERA. Declarar que la Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaría de Hacienda Distrital, Unidad Administrativa de Catastro Distrital, Bogotá D.C., el IDU, vulneraron la protección de la Moralidad Administrativa, la Defensa del Patrimonio Público, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior no le asiste derecho a la Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaría de Hacienda Distrital, Unidad Administrativa de Catastro Distrital de gravar catastralmente y cobrar el impuesto predial a todos los contribuyentes, Que adquirieron sus viviendas de interés social en urbanizaciones cuyos terrenos son de alto riesgo no mitigable y mitigables, por que cuyas licencia de construcción y urbanización, fueron expedidas por estas autoridades de manera

dolosa ó culpa grave, con desconocimiento flagrante del ordenamiento jurídico y en contra del interés general y el cobro por valorización y con mayor razón no le asiste al IDU el derecho de exigir el pago del impuesto por valorización a todos los afectados. TERCERA. En consecuencia de lo anterior condenar a la Alcaldía Distrital de Bogotá y Secretaría de Hacienda Distrital, Unidad Administrativa de Catastro Distrital, Bogotá D.C., al IDU, a reintegrar los dineros recaudados por concepto de impuesto predial de estos predios a sus respectivos propietarios y contribuyentes y la contribución por valorización o impuesto por valorización, DINEROS QUE DEBERÁN SER INDEXADOS y sobre ellos se deberá pago los interés de mora. CUARTA. Declarar que la Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaría de Hacienda Distrital y Unidad Administrativa de Catastro Distrital, Bogotá, IDU, debe reintegrar las sumas pagadas por concepto de impuesto predial, impuesto por valorización y las sanciones pagadas por el no pago oportuno de estos impuestos, a los contribuyentes propietarios de estos bienes afectados por ser zona de alto riesgo y no aptas para la construcción, sumas que deberán ser indexadas y que sobre estas sumas se nos pague intereses de mora. QUINTA. En esta pretensión el reintegro se debe efectuarse desde que se pudo determinar que la zona era de alto riesgo, para tal efecto con base en el principio de la carga dinámica de la prueba imperante en la justicia administrativa, el Distrito Capital y el IDU debe aportar al proceso todos los estudios realizados y las obras que

causaron el cobro del impuesto por valorización. (…) SEXTA. Todas las condenas serán actualizadas en su valor y causaran intereses comerciales moratorios de conformidad con el artículo 177 y 178 del C.C.A.”

2. En la demanda, el actor narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes, como fundamento de sus peticiones: (1) El 20 de marzo de 1979, la Secretaría de obras públicas emitió un concepto en el que afirmó que la zona del predio Santa Sofía no presentaba inconvenientes geológicos. Con base en tal concepto, el 25 de febrero de 1983, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital profirió una licencia de urbanización para el proyecto Santa Sofía en favor de Promin S.A6. La licencia impuso la obligación de realizar obras de urbanismo y saneamiento. (2) El 29 de enero de 1985, la firma de Ingeniería de Suelos Víctor Romero & Cia conceptuó que el terreno no era completamente compatible con el tipo de vivienda que se pretendía construir e indicó que serían necesarias obras de estabilización. (3) El 14 de febrero de 1985, el Instituto de Ensayos e Investigaciones de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional conceptuó7 que el terreno había sido utilizado para explotaciones de minerales, pese a lo cual, no existen evidencias de que se hubieran realizado trabajos de estabilización del terreno. Por lo tanto, aseguró que existía incertidumbre sobre la estabilidad de las construcciones que se edificaran sobre tal terreno. (4) Ante solicitud de revalidación del proyecto, el 8 de noviembre de 1985, el

Departamento Administrativo de Planeación Distrital devolvió el expediente de solicitud de prórroga de la licencia, por no haber entregado un nuevo estudio de la Secretaría de Obras Públicas. (5) El 31 de marzo de 1986, la Secretaría de Obras Públicas negó la revalidación del concepto de 1979, porque ante la evidencia de movimientos de tierra, se requería un estudio geotécnico acerca del tratamiento que requeriría el predio para adecuarlo a los fines urbanísticos. (6) El 31 de marzo de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concedió una licencia de urbanización del predio, pero ahora en favor de la constructora San Juan Ltda. Allí se dejó constancia de la inestabilidad del terreno. Sin embargo, la división de estudios de la Secretaría de Obras Públicas, el 9 de noviembre de 1993, solicitó a la constructora un concepto geotécnico, para asegurar la estabilidad de las obras. (7) El 8 de marzo de 1995 la Secretaría de Obras Públicas rindió concepto geotécnico favorable, aunque la oficina de prevención de emergencias OPES expidió un concepto el 24 de noviembre de 1995, en donde identificó riesgos ambientales y de deslizamientos e inundaciones. (8) El 13 de diciembre de 1995, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió una licencia de urbanismo para el predio Santa Sofía Sur, en favor de Fiducolombia S.A. En la licencia se recomendó que los estudios de suelos incluyeran análisis de estabilidad de suelos. También se impuso la obligación de

ejecutar las obras necesarias para garantizar la salubridad y seguridad de las 6 Una copia obra en los folios 38-50 c. 1. 7 Copia del concepto obra en los folios 52-55 c. 1. personas, así como la estabilidad de las construcciones. La licencia fue prorrogada el 18 de enero de 1996 y allí se reiteraron las obligaciones enunciadas. (9) La urbanización Santa Sofía, ubicada en el barrio Las Lomas del Sur de Bogotá, conformada por 168 apartamentos, fue edificada, con financiación de Colmena y puesta a la venta. (10) La urbanización presenta hundimientos en las áreas comunes, zonas verdes y parqueaderos; los edificios se encuentran inclinados, tienen fisuras y grietas y las escaleras están averiadas. (11) El actor es propietario del apartamento 102 de la Urbanización. (12) Por los hechos anteriores, cursa en el Juzgado Veinte Administrativo del Círculo de Bogotá la acción de grupo n. 2007-00373, cuyos demandantes son Elsa Esperanza Guerrero y otros, contra la Alcaldía de Bogotá, el Banco Colmena, la Empresa de Desarrollos, Trabajos y Estudios Destreza, en liquidación, Fiducolombia S.A y el Fideicomiso Santa Sofía S.A. Sin embargo, allí “no se han invocado como pretensión la suspensión del pago del impuesto predial e impuesto por valorización”8. (13) En similares condiciones se encuentran varias urbanizaciones y conjuntos residenciales de la ciudad y, para el 2007, el DPAE identificó 8.824 predios en alto

riesgo no mitigable, ya incluidos en programas de reasentamiento y 1154 predios en alto riesgo mitigable. Existen, aproximadamente, 40.000 viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. (14) Pese a las fallas de los terrenos, a sus propietarios les cobran impuestos de valorización y contribuciones de valorización. Para el accionante, la moralidad administrativa se vulnera, ya que es inmoral cobrar impuestos sobre predios construidos sobre terrenos en zona de alto riesgo y porque las licencias de urbanismo y construcción fueron expedidas, de manera dolosa y gravemente culposa, a sabiendas de los riesgos que entrañaban los terrenos; el patrimonio público se ve afectado, porque el juez de la acción popular se verá obligado a ordenar el reembolso de los tributos recaudados, con intereses de mora, así como las indemnizaciones correspondientes y porque los funcionarios que otorgaron las licencias percibían salarios y “presuntamente coimas”. Finalmente, el derecho a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes estaría vulnerado al haber autorizado la construcción en zonas de alto riesgo mitigable y 8 Folio 9 c. 1. no mitigable, poniendo en riesgo la vida e integridad de sus habitantes y cobrando tributos respecto de tales predios. 1.2 Posición de la parte demandada

3. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU contestó la demanda, se opuso a las

pretensiones y formuló excepciones: (1) el predio del accionante no ha sido aún gravado con la contribución de valorización, pero se prevé para el año 2015, conforme al Acuerdo 180 de 2005; (2) El predio del actor no ha sido declarado como de alto riesgo, lo que se requiere para exonerarlo de la contribución de valorización, según el artículo 11 del Acuerdo 180 de 2005; (3) las entidades demandadas no han vulnerado los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, ya que han actuado conforme a la ley. Respecto del derecho e interés colectivo a la realización de construcciones en condiciones legales tampoco existe vulneración, ya que la Urbanización Santa Sofía se construyó antes de que legalmente se consagrara tal derecho y (4) el IDU no tiene competencia para expedir licencias de urbanismo y, por ello, no puede responder por las falencias relacionadas con estas.

4. La Alcaldía Mayor de Bogotá contestó igualmente la demanda y se opuso a la prosperidad de la acción. Alegó que (1) la demanda es inepta, por acción indebida, considerando que, a través de este mecanismo, no es posible obtener el reintegro de los valores pagados por concepto de tributos. Se trata de situaciones que no afectan a la generalidad, sino a un grupo de personas, y frente a las cuales, cursan sendas acciones de grupo: la número 2002-026629, en donde se pretende la indemnización de perjuicios por el deterioro de las viviendas y la número 20080010910, en donde se busca el reintegro de las sumas pagadas por impuesto

predial y la protección de derechos para todos los propietarios del distrito capital, por violación de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. (2) Los cobros tributarios se realizan legalmente. En relación con el impuesto predial, aseguró que se cobraba independientemente de las deficiencias constructivas, que son de responsabilidad del constructor. Sostuvo que obtener la devolución de impuestos, sin el trámite de corrección, permitiría pretermitir una instancia. Igualmente, afirmó que no hay daño atribuible a la Administración distrital. También, sostuvo que no recaudar los tributos implicaría incumplir mandatos constitucionales y legales e incurrir en responsabilidades por el daño al patrimonio público, al tiempo que no existía causa de devolución, porque no hubo pago de lo no debido o en exceso. (3) El accionante ya había pedido revisión de su avalúo catastral, alegando, entre otras cosas, que el predio de su propiedad fue construido sobre una zona de alto riesgo. Sin embargo, se mantuvo el avalúo catastral11, muy por debajo del valor real. Así, sin ejercer recursos contra tal 9 Copia de la demanda se encuentra en los folios 182-187 c. 1. 10 Copia del auto admisorio de la demanda se encuentra en el folio 188 c. 1. 11 Resolución 135160. Folios 191-193 c. 1. decisión, el accionante tiene un interés directo en la acción popular, al buscar que lo exoneren del pago del impuesto predial. 1.3 Sentencia de primera instancia

5. El Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia

del 25 de junio de 2010, negó las pretensiones de la demanda, por considerar improcedente la acción popular12. La sentencia identificó como problema jurídico el siguiente: ¿Es procedente la acción popular para controvertir el pago del impuesto predial y valorización y conseguir su devolución indexada y con intereses de mora? De manera preliminar, la sentencia indicó que no se pronunciaría sobre las excepciones formuladas, porque no hacían parte de las contempladas en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998. Para el Juzgado, la acción popular no era procedente para obtener la devolución de lo pagado por impuesto predial y contribución de valorización, ya que no se evidenciaba vulneración alguna de los derechos e intereses colectivos y, en realidad, el accionante perseguía un beneficio económico, particularmente, la condena en intereses moratorios, lo que era contrario el propósito preventivo o restitutorio de esta acción. Indicó, finalmente, que como los hechos ocurrieron en la urbanización Santa Sofía Sur, el mecanismo adecuado para que se les repararan los perjuicios era la acción de grupo. En consecuencia, decidió “NEGAR LAS PRETENSIONES por improcedencia de la acción”. 1.4 Recurso de apelación

6. El actor consideró que la decisión de primera instancia obstruyó el acceso a la administración de justicia, ya que su acción no buscaba únicamente la devolución de lo pagado por concepto de impuestos, sino, adicionalmente, que las construcciones realizadas sobre zonas de alto riesgo no mitigable fueran excluidas del pago de los tributos predial y de valorización, hasta tanto fueran reubicados

porque, cobrarlos, respecto de ellos, constituía un acto inmoral. Igualmente, sostuvo que la devolución de lo pagado era la consecuencia de la pretensión principal y que la indexación no constituía una indemnización, sino la actualización del poder adquisitivo del dinero. También consideró que el juez de primera instancia debió indicar la acción procedente desde la admisión de la demanda y no en la sentencia. Por otra parte, sostuvo que el juez no tuvo en cuenta el escrito del 9 de abril de 2010, donde se desistió de la pretensión de condena a intereses moratorios. Indicó que no era cierto que se persiguiera un beneficio para un grupo de personas, considerando que los actos administrativos que impusieron las cargas tributarias son de carácter general.

7. En el escrito de apelación, el accionante solicitó la nulidad de todo lo actuado en primera instancia, porque la sentencia no se pronunció sobre las pretensiones 12 Folios 498-515 c. 1. de suspensión de pago, devolución de lo pagado y amparo de los derechos colectivos. Frente a tal solicitud, el Tribunal, mediante Auto del 17 de septiembre de 2010, negó la nulidad, considerando que se trata, en realidad, de argumentos de apelación. 1.5 Sentencia de segunda instancia

8. La Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Sentencia del 23 de febrero de 2011, modificó el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar, de oficio, la indebida acumulación de las pretensiones

3, 4, 5 y 6 y denegar las restantes. Para tomar tal decisión, la sentencia consideró que existían, en la demanda, dos tipos de pretensiones: las contenidas en los numerales uno y dos, de carácter preventivo y susceptibles de ser tramitadas mediante acción popular y, otras, contenidas en los numerales 3, 4, 5 y 6 de carácter indemnizatorio, que proceden mediante una acción de grupo o de nulidad y restablecimiento del derecho. Consideró que, respecto del segundo grupo de pretensiones, el juez de primera instancia debió inadmitir la demanda por indebida acumulación de pretensiones y permitir su corrección, en lugar de declarar la improcedencia de la acción mediante la fórmula de negar por improcedente, a pesar de que, en el régimen legal de la acción popular, no existe la declaratoria de improcedencia. Explicó que la acción popular no permitía el restablecimiento de derechos de carácter subjetivo y, frente a tales pretensiones, de conformidad con el artículo 82 del CPC, debía declararse de oficio la excepción de indebida acumulación de pretensiones. Sin embargo, como en las pretensiones primera y segunda se solicitaba el amparo de derechos e intereses colectivos, consideró que sí debió existir decisión de fondo al respecto.

9. En relación con el fondo, la sentencia rela