CE - 30_080012331000200100546011SENTENCIA20221024064708_TCListadoTitulados133137970054370860-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 080012331000200100546 01 acumulado 080012331003200001903 01 (45969) y 250002326000200102450 01 (32907)

Actor: DRAGACOL S.A. – CONFIANZA S.A.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Temas: FALTA DE CONTESTACIÓN DE LA CORRECCIÓN DE LA DEMANDA – efectos procesales / CARGA DE SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN – no basta con reiterar los mismos supuestos de la causa y la contradicción / EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO – no se reúnen los supuestos en que se fundamenta / DECLARATORIA DE CADUCIDAD EN CONTRATO SUSPENDIDOprocede si la falta de reanudación del objeto contractual se produce por causas imputables al contratista / DEBIDO PROCESO DE LA ASEGURADORA EN EL MARCO DE LA DECLARATORIA DE CADUCIDAD / debe garantizarse en la etapa de formación del acto impositivo de la sanción que afecta la póliza Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por las demandantes, Confianza S.A. y Dragacol S.A., en los procesos 2000-01903 y 200100546 (45969), respectivamente, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 14 de junio de 2012, mediante la cual declaró no

probadas las excepciones formuladas por el Ministerio de Transporte y negó las pretensiones de la demanda. De igual forma decidirá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Confianza S.A. del proceso 2001-02450 (32907), en contra de la sentencia del 29 de marzo de 2006, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se resolvió lo siguiente: (se transcribe de forma literal incluso con posibles errores) “PRIMERO: Declarase la nulidad parcial del artículo 2 de la Resolución No. 2503 del 10 de abril de 2001, y de la Resolución no. 5711 de 2001. El artículo segundo en comento quedará así: Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte “Artículo 2. Que como consecuencia de la liquidación efectuada en el artículo primero, la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. - DRAGACOL, debe al Ministerio de Transporte la suma de NOVECIENTOS SETENTA MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIDÓS MIL NOVECIENTOS UN PESOS ($960’822.901), y/o la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., debe al Ministerio de Transporte la suma de OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($849’999.999), suma que deberán cancelar dentro de los 30 días calendario, contados a partir del día siguiente a la fecha

de la ejecutoria del presente acto administrativo.

SEGUNDO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno a la nulidad de las resoluciones por las cuales el Ministerio de Transporte declaró la caducidad, declaró la ocurrencia de siniestro de incumplimiento y mal manejo del pago anticipado y liquidó unilateralmente el contrato 010 de 1994, celebrado entre esa entidad y Dragacol S.A., con el objeto de realizar labores de reparación de la draga Bocas de Ceniza.

Se afirma por el contratista y la aseguradora Confianza S.A. que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, porque el ente público no presentó la reprogramación de las reparaciones que se continuaría adelantando en el contrato 010, ni reconoció a Dragacol S.A. los costos de stand by generados en el lapso de suspensión; en su lugar, procedió a declarar la caducidad del negocio de manera sorpresiva e injustificada, además, porque en ese momento el contrato estaba suspendido. Se sostiene que la declaratoria de caducidad no se fundamentó en la existencia de un incumplimiento grave de las obligaciones a cargo del contratista, sino que, en realidad, se produjo en razón de la presión política y de los medios de comunicación ejercida sobre el Ministerio de Transporte por causa del “escándalo Dragacol” que se presentó en esa época. Con apoyo en lo anterior, entre otras razones, se aduce que los actos enjuiciados

se expidieron con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, violación al debido proceso, falta de competencia, desviación de poder y falsa motivación. 2

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte

2. Proceso radicado No. 2000-01903 (45969) 2.1. La demanda El 29 de mayo 2000, la Compañía Aseguradora de Fianzas Confianza S.A. promovió demanda, en ejercicio de la acción contractual, contra la Nación – Ministerio de Transporte, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: • Declarar la nulidad de la Resolución 00787 del 3 de mayo de 1999, por medio de la cual el Ministerio de Transporte declaró la caducidad del contrato 010 de 1998 celebrado entre esa entidad y Dragacol S.A. y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento GU01-0-664408 expedida por Confianza S.A.; y la nulidad de las resoluciones 001533 del 22 de julio de 1999 y 001564 del 23 julio de ese año, por medio de las cuales la entidad resolvió los recursos de reposición interpuestos por el contratista y la aseguradora en contra de la primera decisión mencionada y la confirmó. • Que se declare que Dragacol S.A cumplió el contrato 010 de 1998. • En subsidio de la anterior, que se declarara que la póliza no estaba vigente al momento en que se declaró la caducidad del contrato. • Que se condene al Ministerio de Transporte a devolver a Confianza S.A.

el valor pagado en cumplimiento del acto acusado, de forma indexada y con el respectivo reconocimiento de intereses. 2.2. Hechos 2.2.1. Previo procedimiento de licitación pública, el 16 de enero de 1998, el Ministerio de Transporte y Dragacol S.A. suscribieron el contrato 010 de 1998, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios dirigidos a la reparación en dique y a flote de la draga Bocas de Ceniza, incluyendo el suministro de repuestos y movilización, por un valor de $1.499’999.998, incluido IVA, y un plazo de sesenta días a partir de la suscripción del acta de inicio. 2.2.2. El 19 de enero de 1998, la aseguradora Confianza S.A. expidió la póliza GU01-0-0664408 para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato 0010 de 1998, con cobertura de los siguientes amparos: 3

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte AMPARO DESDE HASTA VALOR ASEGURADO Cumplimiento 18 de enero de 1998 30 de agosto de 1998 $149’999.999 Pago anticipado 19 de enero de 1998 30 de agosto de 1998 $750’000.000 Salarios y prestaciones 19 de enero de 1998 30 de abril de 2001 $74’999.999 Calidad 19 de enero de 1998 30 de octubre de 1998 $299’999.999 2.2.3. El 16 de enero de 1998, el Ministerio de Transporte y Dragacol S.A.

suscribieron el contrato 011 de 1998, con el objeto de realizar operaciones de dragado de mantenimiento del canal de acceso al puerto de Barranquilla, con la draga Bocas de Ceniza, la cual quedó ubicada en esa área, tanto para realizarle las reparaciones como para que dragara el canal. El plazo de este contrato fue de cuatro meses, desde el 29 de enero de 1998. 2.2.4. La ejecución del contrato 010 de 1998 se alternaba con el desarrollo del contrato 011 de 1998; de ahí que cuando la draga estaba en condiciones operativas se suspendían las actividades de su reparación para adelantar las labores de dragado y a la inversa, dinámica que se describió como “dragado – parada para reparación – dragado”. 2.2.5. Ante las dificultades de ejecutar la reparación de la draga Bocas de Ceniza en cumplimiento del contrato 010 en condiciones intermitentes y debido al deterioro avanzado de esa máquina respecto del momento en que se celebró el contrato, por haberse dispuesto paralelamente su uso en actividades de dragado, el 15 de mayo de 1998 las partes decidieron suspender la ejecución de ese negocio jurídico. De este acuerdo no se dio aviso a la aseguradora. 2.2.6. El 30 de noviembre de 1998, el Ministerio de Transporte efectuó una inspección a la draga Bocas de Ceniza, en medio de la cual Dragacol S.A. insistió en que desde la suspensión del contrato se habían generado gastos de stand by superiores a $12’000.000 diarios, lo cual debía ser tenido en cuenta para reanudar su ejecución, ya que esos gastos superaban el pago anticipado.

2.2.7. El 5 de abril de 1999, las partes se reunieron con el fin de acordar las condiciones financieras del levantamiento de la suspensión del contrato 010 de 1998, no obstante lo cual, a pesar de haber ya concertado previamente los términos en que esa negociación se adelantaría, el Ministerio de Transporte presentó un proyecto de acuerdo muy distinto al convenido a priori con Dragacol S.A., que no 4

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte reconocía los verdaderos costos que generó el stand by ni los que demandaba la puesta en marcha de las gestiones de reparación de la draga. Por lo anterior, Dragacol informó al Ministerio que no reanudaría la ejecución contractual hasta tanto se incluyeran en el acuerdo cláusulas relativas a esos reconocimientos económicos. 2.2.8. El 3 de mayo de 1999, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 00787, por la cual declaró la caducidad del contrato 010 de 1998, decisión que luego de ser recurrida en reposición por la aseguradora y por Dragacol, fue confirmada a través de las Resoluciones 001533 del 22 de julio de 1999 y 001564 del 23 de los mismos mes y año. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación Señaló el demandante que las resoluciones acusadas vulneraron los artículos 1047 y 1060 del Código de Comercio; 18, 29-19 (sic) de la Ley 80 de 1993; 1602 del

Código Civil y 17 del Decreto 679 de 1994; normas que fueron violadas en cuanto erradamente se estimó vigente el contrato de seguro contenido en la póliza para el momento en que se declaró el siniestro, dado que el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato se amparó hasta el 30 de agosto de 1998 mientras que la notificación de la declaratoria de caducidad se produjo el 3 de mayo de 1999. Agregó que el Ministerio no exigió la ampliación de la vigencia de la póliza como la ley lo demandaba. Alegó que los actos acusados adolecían de falsa motivación, puesto que no era cierto que Dragacol S.A. hubiera incurrido en incumplimiento del contrato 010 y que la situación de aparente desatención de sus obligaciones fue inducida por el propio Ministerio de Transporte. Explicó en este punto que el contratante obró influenciado por la presión de los medios de comunicación sobre el “escándalo Dragacol”, en el que se afirmaba que el contratista había convencido al Ministerio de que le debía más 15 mil millones de pesos por labores de dragado y que el ente ministerial, para no “volver a caer en el juego de Dragacol”, decidió declarar la caducidad del contrato No. 010 por hechos contrarios a la realidad y desconociendo que fue el Ministerio el que optó porque Dragacol, con la misma draga objeto de reparaciones, realizara labores de dragado simultáneamente, causando un estado de deterioro en su funcionamiento, dando 5

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte lugar a la suspensión del contrato y negando el reconocimiento de los sobrecostos que su parálisis generó para la contratista. Esgrimió que se transgredió el debido proceso, en tanto el Ministerio de Transporte en momento alguno convocó a Confianza S.A. para informarla sobre el supuesto incumplimiento de su asegurado, no le permitió ejercer su defensa, ni controvertir las pruebas en que sustentó su declaratoria de caducidad. En cuanto a la vulneración del debido proceso de Dragacol S.A. sostuvo que, si bien las partes venían en tratativas para reanudar la ejecución del contrato 010 de 1998, el 10 de abril de 1999, la contratista manifestó estar dispuesta a recomenzar la reparación de la draga Bocas de Ceniza, siempre que el acuerdo encaminado a ese propósito fuera equitativo económicamente, frente a lo cual recibió como respuesta la caducidad del contrato, sin ser avisada de que la Administración había iniciado el procedimiento sancionatorio tendiente a su declaratoria, en orden a que ejerciera su defensa. 2.4. Por auto del 18 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.5. Contestación de la demanda El Ministerio de Transporte contestó la demanda dentro del término legal. En su escrito manifestó que algunos hechos no le constaban y que debían probarse. Esgrimió que Dragacol recibió el pago anticipado y aceptó el sistema de reparación de la draga por lo que no era aceptable que posteriormente alegara que ese sistema

no era conveniente, máxime, cuando al suscribir la prórroga del contrato además de esa aceptación, se aumentó su expectativa de ingreso. Afirmó que el Ministerio no pactó reconocimiento alguno de stand by, por cuanto era una mera inversión a partir de los intereses del contratista que no tenía efectos económicos en el contrato, por no surgir del acuerdo de voluntades. Agregó que los hechos de la demanda eran un reconocimiento de que Dragacol se negó a reanudar la ejecución del contrato, so pretexto de la ausencia de pago de sobrecostos que no habían sido contemplados en el acuerdo. 6

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte Como razones de la defensa adujo que entre el 18 de febrero y el 15 de mayo de 1998, Dragacol únicamente ejecutó reparaciones por valor de $24’100.000, correspondiente al 1.6% del valor del contrato, no obstante haber recibido el pago anticipado desembolsado por el Ministerio de Transporte en cuantía de $749’999.999 desde el 4 de marzo de 1998. Luego de referirse a lo ocurrido durante el plazo de ejecución contractual, el ministerio indicó que cumplió con las obligaciones a su cargo, en tanto entregó oportunamente el pago anticipado y suministró el nuevo programa de reparaciones y su respectivo cronograma, solicitó la suscripción de documentos para la reanudación de la ejecución del contrato, frente a lo cual Dragacol persistió en observar una conducta dilatoria y evasiva de sus obligaciones, impidiendo la

continuación de actividades de reparación y la operación de la draga Bocas de Ceniza. Agregó que la contratista no cumplió con su obligación de mantener vigente la póliza de cumplimiento expedida por Confianza S.A. Señaló que al aceptar suscribir los contratos 010 y 011 de 1998, la contratista conocía las implicaciones que traería su ejecución simultánea. Adicionalmente, presentó las excepciones de “incumplimiento del contrato por parte de Dragacol” y “celebración del contrato adicional 0078 de 1998”.

3. Proceso radicado No. 2001-00146 (45969) 3.1. La demanda Este litigio inició con la demanda presentada el 9 de marzo de 2001 y corregida el 12 de agosto de 2002, por la sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia Dragacol S.A., en ejercicio de la acción contractual, contra la Nación – Ministerio de Transporte, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: • Declarar la nulidad de las Resoluciones 00787 del 3 de mayo de 1999, por medio de la cual el Ministerio de Transporte declaró la caducidad del contrato 010 de 1998 y 001533 del 22 de julio 1999 por la que, luego de desatar el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra la anterior, la confirmó; y la de las Resoluciones 02502 del 10 de abril de 2001, en la que declaró la ocurrencia del siniestro vinculado al amparo de pago y

7

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de

Transporte prestaciones sociales, y 02503 de la misma fecha que liquidó unilateralmente el contrato 010 de 1998, estas últimas confirmadas por las Resoluciones 5710 y 5711 del 3 de julio de 2001, respectivamente. • Declarar que Dragacol cumplió lo pactado en el contrato 010 de 1998. • Condenar a la Nación – Ministerio de Transporte a pagar a la demandante las siguientes sumas de dinero: - $5.520’342.322 por concepto de daño emergente, concretado en el stand by generado durante el término de suspensión del contrato. - $197’253.068 a título de lucro cesante, materializado en la utilidad dejada de percibir por cuenta de la declaratoria de caducidad del contrato. - $14.085’756.733 por concepto de lucro cesante que dejó de recibir el demandante con ocasión de la inhabilidad que desencadenó la declaratoria de caducidad durante los cinco años siguientes. - Indexación y reconocimiento de intereses moratorios sobre las anteriores cantidades. 3.2. Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora, además de reiterar los fundamentos fácticos expuestos por la garante en el proceso antes referido, narró los siguientes hechos relevantes: 3.2.1. Como consecuencia de la celebración del contrato 011 de 1998, el 27 de marzo de 1998, Dragacol manifestó la necesidad de modificar el programa de reparaciones concernientes al contrato No. 010 de 1998 para desarrollar los trabajos en casco sumergidos, lo cual fue aprobado por el Ministerio de Transporte en oficio

del 1 de abril de 1998, en el que, además, se pidió a Dragacol que allegara cotizaciones sobre el valor de las mismas en orden a autorizarlas. 3.2.2. El 17 de marzo de 1998 se suspendió la ejecución del contrato 010 de 1998 hasta el 3 de mayo del mismo año, día en que las partes reanudaron su ejecución. 3.2.3. El 13 de mayo de 1998, Dragacol informó al Ministerio que desde el 8 de mayo anterior la draga Bocas de Ceniza había quedado en condiciones de stand by, en espera de recibir instrucciones para operar o para realizar reparaciones. 3.2.4. El 15 de mayo de 1998, las partes suspendieron el contrato 010 de 1998, hasta que se definiera por el Ministerio lo concerniente a las reparaciones y el tiempo 8

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte para efectuarlas, con lo cual se reconoció que la operación simultánea de las obras de dragado generó nuevas prioridades en cuanto a las reparaciones a realizar y su valor. 3.2.5. La suspensión del contrato, acordada por las partes, derivó para la entidad la obligación de reconocer el stand by de la draga Bocas de Ceniza hasta el 31 de agosto de 1999, fecha en que se entregó la draga al Ministerio de Transporte. 3.2.6 Durante el término de suspensión del contrato 010 de 1998 no podía imputarse incumplimiento de las obligaciones a cargo de Dragacol, por lo que la declaratoria de caducidad fue ilegal.

3.2.7. La declaratoria de caducidad desencadenó la imposibilidad de que Dragacol continuara ejecutando el contrato 04 de 1997, celebrado con la empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar Edurbe S.A. 3.2.8. Luego de la declaratoria de caducidad, la entidad expidió la Resolución 02502 del 10 de abril de 2001, por la que declaró la ocurrencia del siniestro vinculado al amparo del pago de salarios y prestaciones sociales, y la Resolución 02503 del 10 de abril de 2001, por la cual liquidó unilateralmente el contrato 0010 de 1998; decisiones que fueron confirmadas mediante Resoluciones 05710 y 05711 del 3 de julio de 2001. 3.3. Normas violadas y concepto de la violación Como apoyo jurídico de sus pretensiones, la parte demandante señaló: Excepción de contrato no cumplido Indicó que el Ministerio incumplió su obligación de entregar a la contratista la draga Bocas de Ceniza y su equipo auxiliar en la ciudad de Barranquilla, no elaboró conjuntamente el inventario de esa máquina con las especificaciones sobre su estado, ni promovió el cumplimiento de los fines estatales al omitir introducir en el contrato modificaciones, a través de acto administrativo, para viabilizar las reparaciones de la draga y procurar la satisfacción del objeto contractual. Señaló que Dragacol celebró de buena fe el contrato 011 de 1998 para ser ejecutado simultáneamente con el contrato 010, con la expectativa de utilidades que debían ser protegidas y garantizadas por el Estado. 9

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte Adujo que lo anterior generó un enriquecimiento sin causa producido por la tenencia de la draga Bocas de Ceniza desde mayo de 1998 hasta el 31 de agosto de 1999, puesto que debió soportar los gastos de su conservación y realizar reparaciones que no fueron pagadas. Desviación de poder Advirtió que el Ministerio de Transporte no agotó las potestades excepcionales previstas por el ordenamiento para cumplir el objeto contractual, como introducir modificaciones para satisfacer el cometido estatal, ni para conservar el equilibrio financiero del contrato que se había impactado por el no reconocimiento del stand by. Adujo que, para la fecha en que se declaró la caducidad, el contrato estaba suspendido por acuerdo de las partes, cuestión que solo podía ser modificada por el convenio de los contratantes. Falsa motivación Sostuvo que el ente público situó a la contratista en una posición de aparente incumplimiento únicamente para justificar la declaratoria de caducidad y poder mostrar diligencia y severidad con Dragacol, sociedad con la que, en otro contrato, había conciliado unos pagos adeudados que fueron censurados y reprendidos por sectores políticos y por los medios de comunicación. Añadió que no se dieron los supuestos normativos para la declaratoria de caducidad, toda vez que el contrato estaba suspendido y, por tal razón, Dragacol no estaba en situación de incumplimiento. Alegó que tampoco podía considerarse que Dragacol hubiera afectado su ejecución o hubiera conducido a su parálisis, pues se encontraba paralizado por culpa del ministerio, por no haber realizado estudios y

evaluaciones necesarias para su reanudación. Consideró que no era cierto que Dragacol incurriera en incumplimiento de pagos y prestaciones sociales, ya que su personal estuvo disponible durante el término de suspensión del contrato. Violación del debido proceso Afirmó que, aun cuando durante un tiempo las partes estuvieron en reuniones tendientes a reanudar las actividades de reparación de la draga Bocas de Ceniza y de haber manifestado Dragacol su disposición en reiniciar su ejecución, el Ministerio 10

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte la sorprendió con la declaratoria de caducidad del acuerdo, sin que previamente le hubiera avisado su intención de dar comienzo a un procedimiento sancionatorio con ese propósito, en orden a que pudiera ejercer su defensa. Falta de competencia temporal Esgrimió que para la fecha en que fue proferida la decisión contentiva de la caducidad, el contrato estaba vigente y por tanto no podía ser invalidado sino por el consentimiento de las partes. 3.4. Actuación procesal 3.4.1. Por auto del 12 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 3.5. Contestación de la demanda La entidad accionada contestó la demanda dentro del término legal. Se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentos jurídicos. Como razones de la defensa, reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda formulada por Confianza S.A.

Formuló las excepciones de “incumplimiento del contrato por parte de Dragacol”, “celebración de contrato adicional 078 de 1998”, “Inexistencia de la obligación de reconocer y pagar daño emergente, lucro cesante y demás pretensiones a la sociedad Dragacol” y “buena fe del Ministerio de Transporte”.

4. Acumulación de procesos 4.1. Mediante auto del 11 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo del Atlántico decretó la acumulación del proceso número 2001-00546 al proceso con radicado

2000-01903.

5. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico, el 14 de junio de 2012, dictó sentencia mediante la cual declaró no probadas las excepciones formuladas por el Ministerio de Transporte y negó las pretensiones de la demanda.

11

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte Al abordar el fondo del asunto, se pronunció sobre los cargos formulados contra la declaratoria de caducidad del contrato 010 de 1998. Frente a la excepción de contrato no cumplido, luego de referirse a las pruebas obrantes en el plenario, consideró que el Ministerio de Transporte no desatendió sus obligaciones contractuales, dado que durante varios meses manifestó su voluntad de reanudar el contrato, siendo Dragacol la que se resistió a su reinicio hasta tanto le fuera reconocida la situación de stand by reclamada, la que, en criterio del Ministerio, no se había producido y, en cambio sí se habían dejado de realizar las reparaciones encomendadas a pesar de que la contratista tenía el 50% del pago

anticipado, incluidos los gastos reembolsables por concepto de la certificación de la draga . Respecto de la desviación de poder, estimó el a quo que el Ministerio utilizó su poder exorbitante para procurar el interés general y preservar el patrimonio público. Tampoco vislumbró arbitrariedades en las ocasiones en las que se suspendió el negocio, más aún en consideración a que las mismas fueron el resultado de ejecutar simultáneamente los contratos 010 y 011 suscritos entre las mismas partes. Precisó que, si bien la caducidad del contrato solo podría declararse mientras se hallara en ejecución, era cierto igualmente que no podía estar suspendido indefinidamente. Dicho esto, advirtió que el Ministerio desplegó todas las diligencias para su reanudación, topándose en todo momento con la renuencia de Dragacol. Seguidamente, indagó si en el caso se presentó una alteración de las condiciones económicas del contrato, derivada del hecho de que el Ministerio no reestructurara los términos del acuerdo. Al respecto, argumentó que no era de recibo sostener que se rompió el equilibrio económico por haber realizado la contratista labores de dragado simultáneamente con las reparaciones contratadas, teniendo en cuenta que fue Dragacol, con su voluntad, la que suscribió el contrato 011 de 1998 con aquel objeto, por lo que la causa de la supuesta ruptura de la ecuación contractual no resultaba ajena a su voluntad. Sumó a lo anotado que, aun cuando en la ejecución del contrato 010 de 1998 se presentaron situaciones que obligaron a cambiar el cronograma de reparaciones que se había pactado, nunca se mencionó que esto implicaría nuevos costos o que

se variaría el precio del contrato. Explicó que, al estar en poder de la contratista el 12

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte 50% del valor del contrato, con ello se cubrían los costos de las nuevas reparaciones hasta tanto no se estableciera que estas sobrepasaran el precio pactado. Al resolver los aspectos relacionados con la vigencia de la póliza de cumplimiento al momento de la declaratoria de caducidad, el tribunal explicó que, de conformidad con el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, las garantías otorgadas para amparar el cumplimiento de los contratos estatales deben entenderse vigentes hasta la liquidación del negocio jurídico. Agregó que el Ministerio no debía dar aviso previo de las diferencias con la contratista, ni de la suspensión a la aseguradora, por cuanto ello no constituía una modificación de su objeto, ni una ampliación de su plazo. Puso de presente que el plazo del contrato estaba vigente cuando se declaró la caducidad y agregó que, según su cláusula novena, las vigencias de las garantías serían iguales a las del contrato y tres meses más. En torno al cargo con fundamento en el cual el Ministerio situó a Dragacol en aparente en incumplimiento para justificar la caducidad del contrato obedeciendo a presiones políticas y de los medios de comunicación, insistió el a quo en que el material probatorio revelaba que el ente contratante declaró la caducidad del contrato porque, pese a todos los requerimientos para que la contratista reanudara actividades, esta se abstuvo.

Advirtió que no estaba demostrado en el expediente que el Ministerio hubiera cedido ante presiones políticas o de otra índole y, menos que por esas causas hubiera decidido declarar la caducidad del contrato. En lo concerniente al cargo de nulidad por violación al debido proceso, el fallador de primer grado precisó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las aseguradoras debían tener presente el carácter especial de los amparos dirigidos a la cobertura del contrato estatal, en desarrollo de los cuales la entidad podía ejercer sus prerrogativas exorbitantes, sin que la aseguradora pudiera hacer objeciones previamente a la declaratoria de ocurrencia del siniestro, quedándole la vía gubernativa y la judicial en caso de desacuerdo. En esa línea, estimó que no podía alegarse la violación al debido proceso por no haber permitido a la aseguradora controvertir la actuación administrativa previa que 13

Expediente: Acumulados 45969 y 32907

Actor: Dragacol S.A. y otra

Demandado Nación – Ministerio de Transporte dio lugar a la declaratoria de caducidad, porque su oportunidad de defensa se le concedió a través de los recursos procedentes.

6. El recurso de apelación 6.1. Parte demandante – Dragacol Censuró el fallo impugnado con fundamento en que la decisión declaró no probadas las excepciones y negó las súplicas invocadas en el escrito introductor, con lo cual, en criterio de Dragacol, se produjo una sentencia desfavorable a las dos partes que