CE - 30_540012331000200201532011SENTENCIA20220318090734_TCListadoTitulados133124219960744083-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 54001-23-31-000-2002-01532-01

No. Interno: (58.366)

Actor: CONSORCIO CENABASTOS

Demandado: METROVIVIENDA CÚCUTA Y OTRO

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (CCA) Temas: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS PRECONTRACTUALES – en vigencia de la Ley 446 de 1998 procedía dentro de los 30 días siguientes a su conocimiento. Si ya se había celebrado el contrato, solo podía invocarse como fundamento de su nulidad absoluta. / RÉGIMEN DE LOS CONTRATOS DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO – según el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán al Estatuto General de Contratación Estatal / SELECCIÓN OBJETIVA – implica escoger la propuesta más ventajosa para el Estado con base en factores objetivos / IGUALDAD – busca que la participación de los oferentes se haga con base en las mismas condiciones. / PLIEGO DE CONDICIONES – es ley para las partes y debe guardar afinidad con los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad. / SUBSANABILIDAD DE LA OFERTA – según el artículo 25.15 de la Ley 80 de 1993, se podían

subsanar todos los elementos formales no pasibles de ser valorados / DEMANDA CONTRA ADJUDICACIÓN - cuando se demanda el acto de adjudicación porque la oferta ganadora no era la más favorable, se debe demostrar la ilegalidad del acto y que la propuesta del demandante era la mejor. / CONTRATO DE PROMESA DE VENTA – sus obligaciones son de hacer y no de dar. / INTERPRETACIÓN DEL NEGOCIO JURÍDICO – prima la intención de los contratantes por sobre la literalidad de las palabras, de acuerdo con los artículos 1618, 1621 y 1622 del Código Civil. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el consorcio Cenabastos, en contra de la sentencia del 11 de diciembre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El consorcio Cenabastos interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de San José de Cúcuta y Metrovivienda Cúcuta, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución número 003 del 12 de septiembre de 2002, mediante la cual se adjudicó un contrato de obra pública resultante de la licitación número 001 de 2002 al consorcio Vía Cenabastos Anillo Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Vial, así como que se declararan patrimonialmente responsables a las demandadas, pues, en su criterio, se le adjudicó el contrato al consorcio ganador

con base en documentos presentados extemporáneamente, y porque afirmó contar con la mejor propuesta.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda El 11 de octubre de 20021, el consorcio Cenabastos, por medio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de San José de Cúcuta y Metrovivienda Cúcuta, con el fin de que: i) se anule la Resolución 003 del 12 de septiembre de 2002, en la que se adjudicó un contrato de obra, producto de la licitación 001 de 2002, al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial y ii) se declare responsables a los demandados de los perjuicios supuestamente ocasionados.

Por lo anterior, solicitó que se condene a las demandadas a pagar $82’186.950 por concepto de las utilidades que los miembros del consorcio Cenabastos hubieran percibido en el evento de que se les hubiera adjudicado el contrato; $5’655.000 por los gastos en que incurrieron para participar en la licitación pública 001 de 2002; y $82’186.950 por “la imposibilidad de aumentar la capacidad de contratación y el factor de experiencia”. También se solicitó la actualización de las sumas en cuestión y que se condenara en costas a las demandadas.

2. Hechos de la demanda2

El 12 de julio de 2002, Metrovivienda Cúcuta publicó la convocatoria del proceso de licitación pública 001 de 2002, con el fin de seleccionar a quien ofreciera las mejores condiciones para llevar a cabo el “suministro, extendida, compactada de

base y carpeta asfáltica para la vía de interconexión Cenabastos Anillo Vial”. En el pliego de condiciones se establecieron como criterios de evaluación para la adjudicación del contrato, con su puntaje máximo respectivo: la experiencia general (200), la experiencia específica (300), el equipo (150), la capacidad financiera (150) y el precio (200), para un total de 1.000 puntos. Como fecha de 1 Folios 4 a 13 del cuaderno 1. 2 Obrantes en los folios 5 a 8 del cuaderno 1. 2

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho presentación de las ofertas se definió el 5 de agosto de 2002 y como fecha de cierre el 12 de agosto siguiente.

El 9 de agosto de 2002, entre la sociedad Vargas Velandia Ltda. y Jorge Enrique Rojas Abril conformaron el consorcio Cenabastos, con el objeto de participar en la referida licitación pública. El 12 de agosto de 2002, Metrovivienda Cúcuta procedió a abrir la urna triclave y encontró que únicamente los consorcios Vía Cenabastos Anillo Vial y Cenabastos presentaron propuestas. El 23 de agosto de 2002, Metrovivienda Cúcuta corrió traslado de los resultados de la evaluación de las ofertas a los proponentes, en la que, según el demandante, se calificó al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial con un puntaje de

997.45 y al consorcio Cenabastos con un puntaje de 980 sobre 1.000. Los resultados de la evaluación de las ofertas permanecieron a disposición de los proponentes entre el 23 y el 29 de agosto de 2002, para que presentaran observaciones, período en el que el consorcio Cenabastos lo hizo frente a la evaluación de su competidor. El 12 de septiembre de 2002 se instaló la audiencia de adjudicación, en la que se resolvieron las observaciones presentadas por el consorcio Cenabastos con base en un informe técnico realizado por Metrovivienda Cúcuta frente al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial y varios anexos, lo que para el consorcio Cenabastos constituyó una actuación irregular, por tratarse de una adición de la oferta del otro proponente. Pese a lo anterior, en tal fecha se adjudicó el contrato de obra pública al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial, de conformidad con la evaluación de las propuestas inicialmente realizada.

3. Normas violadas y concepto de la violación En criterio del actor, la adjudicación del contrato resultante de la licitación pública 001 de 2002 vulneró los artículos 2, 6 y 15 de la Constitución Política, en lo concerniente a los fines del Estado, a la responsabilidad de los servidores públicos, a la intimidad personal, al buen nombre y a la rectificación y actualización de la información.

Advirtió también que se desconoció la Ley 80 de 1993, el pliego de condiciones y el principio de igualdad, pues se presentó un informe técnico de los equipos 3

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho posterior a la fecha prevista para tal efecto y se calificó la propuesta con base en documentos presentados extemporáneamente, lo que mejoró la oferta del consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial, en contravía de los principios de buena fe, transparencia, publicidad, igualdad y selección objetiva propios de la contratación estatal.

En particular, sostuvo que la entidad contratante le otorgó al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial 30 puntos de calificación, por haber demostrado la propiedad frente a una motoniveladora, aspecto que era objeto de puntaje según los pliegos de condiciones; sin embargo, no se aportó oportunamente ningún documento encaminado a acreditar tal circunstancia, puesto que el anexo que sustentó tal determinación fue incorporado tras una “visita realizada [por Metrovivienda] a la Inmobiliaria la Ceiba”, con posterioridad a la fecha para realizar aclaraciones a las observaciones. Como consecuencia, estimó que se favoreció injustificadamente al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial, sobre la base de un documento aportado fuera del término previsto en los pliegos de condiciones, de tal manera que sin ese porcentaje de puntuación no hubiera logrado tener la mejor oferta, ya que su resultado se hubiera visto reducido de 997.45 a 967.45, en comparación a los 980 puntos que se le asignaron al consorcio demandante. Finalmente, el actor indicó que la no adjudicación del contrato, pese a haber presentado la mejor oferta, le ocasionó daños que se le deben reconocer a la luz

del artículo 90 de la Constitución Política de 1991.

4. Trámite de primera instancia El 24 de junio de 20033, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda por encontrar reunidos los requisitos de ley, decisión que le fue notificada en debida forma a las partes y al Ministerio Público. 4.1. Contestaciones de la demanda El 14 de julio de 20044, el municipio de Cúcuta contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del consorcio Cenabastos, por considerar que el proceso de licitación pública 001 de 2002 se desarrolló de conformidad con los preceptos 3 Folios 15 a 16 del cuaderno 1. 4 Folios 23 a 27 del cuaderno 1.

4

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho constitucionales y “dentro de los parámetros dados por la Ley 80 de 1993” y sus principios.

En ese sentido, indicó que el pliego de condiciones fue elaborado con el propósito de elegir objetivamente al mejor proponente, que se estudiaron las propuestas únicamente con los documentos aportados oportunamente y que el consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial obtuvo una mejor puntuación que el consorcio Cenabastos de acuerdo con los anexos que aportó junto con la oferta, “como lo son los contratos de compraventa y las declaraciones de importación, documentos que acreditan la propiedad y permiten establecer la capacidad de las máquinas”, lo

cual era un factor de calificación. Finalmente, arguyó que la calificación otorgada al consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial no se vio influenciada, ni adicionada, ni modificada por la aclaración a las observaciones presentadas por el consorcio Cenabastos, posterior a la calificación de las propuestas. En esa misma fecha, Metrovivienda Cúcuta contestó la demanda y se opuso a las pretensiones contenidas en el libelo introductorio, por considerar que no se configuró ninguna irregularidad en el proceso de licitación 001 de 2002 que adelantó. Afirmó que resolvió las observaciones del consorcio Cenabastos frente a la calificación de las propuestas y que el consorcio adjudicatario cumplió con la obligación de acreditar la propiedad de la motoniveladora, puesto que “se realizó visita a la Empresa Inmobiliaria La Ceiba […] encontrando que efectivamente existió la respectiva cuenta de cobro y el pago correspondiente”. También alegó que la inspección a la maquinaria ofrecida y la verificación de documentos no fue irregular, pues, en su criterio, los bienes en cuestión fueron ofrecidos oportunamente por el proponente “y era deber de Metrovivienda entrar a verificar cada una de las observaciones, sin que los documentos de trámites de venta y compra de los equipos fueran esenciales para la comparación de las propuestas”, de ahí que solo se procedió a verificar su existencia y la calidad en que fueron ofrecidos. Como consecuencia, concluyó que no se vulneró el pliego de condiciones ni la normativa invocada por el actor; que era su deber resolver las observaciones presentadas, una vez evaluadas las propuestas, a través del estudio que se

5

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho realizó para tal efecto; y que “los documentos sobre la propiedad del equipo desde el momento mismo de la presentación de las ofertas fueron entregados” y la entidad se limitó a verificar tal circunstancia. 4.2. Etapa probatoria y alegatos de conclusión El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de providencia del 18 de enero de 20055, abrió a pruebas el proceso y, el 16 de febrero de 20156, corrió traslado por 10 días a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

La parte demandante y el municipio de San José de Cúcuta presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteraron los argumentos de la demanda y su contestación, respectivamente. Metrovivienda Cúcuta y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

5. Sentencia de primera instancia El 11 de diciembre de 20157, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto impugnado fue expedido de conformidad con el pliego de condiciones del proceso de licitación pública 001 de 2002 y con la Ley 80 de 1993.

Resaltó que la celebración de contratos estatales debe sujetarse al respeto de los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política y los de transparencia, economía y responsabilidad y que, como manifestaciones de lo

precedente, en la etapa precontractual, se encuentran la adopción de pliegos de condiciones claros, la fijación de plazos razonables, la imposibilidad de modificar las propuestas después del cierre del período para su presentación, la evaluación de los ofrecimientos sobre la base de los pliegos de condiciones y la imposibilidad de variar los criterios para calificarlos. Con base en las anteriores consideraciones, arguyó que, en el caso concreto, el consorcio Cenabastos presentó observaciones a la evaluación de las ofertas, relacionadas con la póliza de garantía, la propiedad y la capacidad de los equipos del otro oferente, lo cual fue resuelto con un informe a cargo de la directora técnica del proyecto, “sin que de manera alguna se encontrara probado que con el mismo 5 Folios 49 a 50 del cuaderno 1. 6 Folios 138 a 139 del cuaderno 1. 7 Folios 167 a 189 del cuaderno 3. 6

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho se haya modificado, adicionado o mejorado la propuesta del Consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial”, pues solo se trató de una verificación de las observaciones realizadas, lo que no afectó la evaluación realizada a ninguno de los oferentes.

Adicionalmente, indicó que, dentro de las exigencias del pliego de condiciones se incluyó el deber de aportar los documentos que demostraran la propiedad de los equipos exigidos, lo que, según el a quo, no necesariamente se restringía a la

copia del contrato de compraventa, sino que podía abarcar diversos documentos, entre ellos la factura comercial, factura de compra o “documentos que prueben los negocios de compraventa”. Como consecuencia, señaló que en la propuesta del consorcio adjudicatario se aportaron anexos como contratos de compraventa, declaraciones de importación, actas de entregas de activos fijos, listas de empaque, facturas de venta y demás, “lo que en su conjunto constituye prueba de las diferentes tradiciones de que fueron objeto los equipos”, de ahí que la visita de verificación y el respectivo informe no aportaron documentos nuevos que constituyeran una adición o mejora de dicha oferta. También sostuvo que el demandante no presentó su propuesta como prueba en el proceso, lo que impedía compararla con la del consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial a efectos de determinar cuál era la mejor, aspecto en el que destacó que al actor le correspondía demostrar tanto las irregularidades que alegó, como que su propuesta hubiera sido mejor que la del adjudicatario. En suma, concluyó que la parte actora no demostró que se hubiera permitido al consorcio adjudicatario mejorar su propuesta extemporáneamente, ni que la suya hubiera sido la mejor, por lo que al haberse realizado el proceso de selección y la adjudicación del contrato de conformidad con los principios de igualdad y selección objetiva, no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.

6. Recurso de apelación Inconforme con la sentencia proferida por el a quo, el 8 de junio de 20168, la parte

actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó que se revocara la decisión impugnada y se accediera a las pretensiones de la demanda, con el argumento de que se demostró que se mejoró la oferta del consorcio adjudicatario 8 Folios 206 a 208 del cuaderno 3. 7

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho de manera posterior al plazo para presentar las propuestas, lo que afectó la selección objetiva y la igualdad entre los proponentes.

Sostuvo que, de acuerdo con el pliego de condiciones, la propiedad debía acreditarse mediante registro de importación y factura comercial a nombre del proponente, o por medio de documentos que prueben la propiedad actual, junto con los que acrediten los negocios de compraventa anteriores celebrados sobre el mismo equipo, hasta su importación al país o la presentación de la primera factura de compra, según el caso. En ese contexto, indicó que el adjudicatario no aportó todos los documentos que acreditaban la propiedad de los equipos requeridos y que los documentos faltantes se allegaron en la visita de verificación realizada por la entidad contratante, en tanto “no existía factura ni contrato de compraventa que acreditara los diversos contratos que los equipos habían tenido”. Agregó que los requisitos objeto de puntaje no eran saneables, como ocurrió en el sub lite con la prueba de la propiedad de los equipos exigidos. También señaló que, contrario a lo indicado por el a quo, en el expediente obran

todos los soportes del proceso licitatorio, en los que consta que el actor tuvo el segundo lugar en el proceso de selección, con una calificación de 980 puntos frente a los 997.45 que obtuvo el consorcio Vía Cenabastos Anillo Vial, lo que es suficiente para determinar que la suya era la mejor propuesta, y que “no puede la magistrada pretender que mis representados califiquen su propia propuesta para probar que era la mejor, [pues] es una facultad de la administración”. Así, arguyó que al no cumplir el adjudicatario los requisitos exigidos en la licitación, “quien ocupó el segundo lugar pasa a obtener el primero”.

7. Trámite de segunda instancia 7.1. El 15 de julio de 20169, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, como consecuencia, ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. El 1 de febrero de 201710, el entonces despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y ordenó notificar la decisión a las partes y al Ministerio Público y el 8 de marzo siguiente11 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al 9 Folio 210 del cuaderno 3. 10 Folio 217 del cuaderno 3. 11 Folio 219 del cuaderno 3.

8

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Ministerio Público para que rindiera concepto, oportunidad que transcurrió en

silencio. 7.2. El 30 de abril de 202112, el titular del entonces despacho sustanciador, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez, manifestó su impedimento para conocer el proceso, el cual fue declarado fundado mediante proveído del 4 de junio del mismo año. 7.3. El proceso fue repartido al despacho de la magistrada ponente de la presente decisión e ingresó para dictar sentencia el 26 de julio de 202113. 7.4. El 22 de noviembre de 202114, la Sala resolvió decretar como pruebas de oficio: i) el acto, convenio o contrato interadministrativo 0930 u otro suscrito entre Metrovivienda Cúcuta y el municipio de Cúcuta, en virtud del cual la primera adelantó la licitación pública 001 de 2002 en calidad de “administradora delegada” y ii) el contrato suscrito entre Metrovivienda Cúcuta y el consorcio adjudicatario Vía Cenabastos Anillo Vial, como consecuencia de la Resolución 003 del 12 de septiembre de 2002 o la certificación de que ningún contrato fue suscrito. La decisión anterior fue notificada a las partes mediante estado electrónico del 10 de diciembre de 202115. 7.5. El 24 de enero de 202216 se ofició al municipio de San José de Cúcuta y a Metrovivienda Cúcuta para que aportaran al expediente las pruebas decretadas de oficio, proveído que fue notificado a las partes en la misma fecha17. 7.6. Transcurrieron más de 10 días desde la firmeza de la actuación que ordenó el decreto de pruebas de oficio sin que las partes se hubieran pronunciado.

III. CONSIDERACIONES

1. Jurisdicción y competencia La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con fundamento en los artículos 8218 del Código Contencioso 12 Folio 224 del cuaderno 3 e índice 21 del expediente digital en SAMAI. 13 Índice 25 del expediente digital en SAMAI. 14 Índice 30 del expediente digital en SAMAI. 15 Índice 32 del expediente digital en SAMAI. 16 Índice 34 del expediente digital en SAMAI. 17 Índices 35 y 37 del expediente digital en SAMAI. 18 Aplicable para la fecha de la presentación de la demanda, el 11 de octubre de 2002. “Artículo 82

[Modificado por la Ley 446 de 1998]. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está 9

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Administrativo y 7519 de la Ley 80 de 1993, pues la decisión impugnada corresponde a un acto proferido por la empresa industrial y comercial del Estado Metrovivienda Cúcuta20, expedido en el marco de su actividad precontractual.

Por su parte, el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander21, por tratarse de un proceso de doble instancia en virtud de la cuantía de la demanda, de acuerdo con los artículos 12922 y 13223 del CCA24,

teniendo en cuenta que la estimación de los perjuicios ascendió a $170’028.90025, suma que excede $8’452.00026 a la fecha de la presentación de la demanda.

2. Procedencia y oportunidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 87 del CCA, subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, dispuso en su inciso segundo que los actos precontractuales serían demandables instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. // Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. // La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. 19 “Artículo 75. Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales […] será el de la Jurisdicción contencioso administrativa”. 20 Como obra en la copia del acuerdo 0079 de 2002, de folios 295 a 296 del cuaderno 2.

21 Con exclusión del magistrado José Roberto Sáchica Méndez, teniendo en cuenta el impedimento que alegó fue declarado fundado. 22 “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [Subrogado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de los siguientes asuntos: 1. De las apelaciones y consultas de las sentencias y de los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos, y de los recursos de queja cuando se deniegue el de apelación […]”. 23 “Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. [Subrogado por el Decreto 597 de 1988]. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos: […] 9. De los de restablecimiento del derecho en que se controviertan actos del orden nacional, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($800.000) // Cuando sea del caso, la cuantía para efectos de la competencia se determinará por el valor de los perjuicios causados, estimados en la demanda por el actor en forma razonada, conforme al artículo 20 numeral 1o., del Código de Procedimiento Civil”. 24 Teniendo en cuenta que las reglas de competencia y cuantía de la Ley 446 de 1998 solo entraron a regir a partir del 1 de agosto de 2006. “Ley 446 de 1998. Vigencia en materia contencioso administrativa. […] Parágrafo. Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán

aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”. 25 Folio 12 del cuaderno 1. 26 La cuantía vigente para la fecha de presentación de la demanda era de $8’452.000, teniendo en cuenta el reajuste previsto en el artículo 265 del Decreto 597 de 1988: “los valores expresados en moneda nacional por este Código, se reajustarán en un cuarenta por ciento (40%), cada dos años, desde el primero (1°) de enero de mil novecientos noventa (1990), y se seguirán ajustando automáticamente cada dos años, en el mismo porcentaje y en la misma fecha”. 10

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación; no obstante, una vez celebrado el contrato, “la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”27.

La norma anterior fue objeto de control de constitucionalidad en la sentencia C1048 de 200128, en la que la Corte Constitucional anotó que la legislación se situó a “medio camino” entre la acción de nulidad y la acción de controversias contractuales, respecto del contrato celebrado en cumplimiento del acto de adjudicación. Lo anterior, dado que, con anterioridad a la modificación comentada, primaba el principio de la separabilidad para efectos de la demanda, por cuanto la

acción contra los actos precontractuales era solamente la prevista en el artículo 85 del CCA, es decir, la de nulidad y restablecimiento del derecho. En desarrollo de lo expuesto, la Ley 446 de 1998 le dio cabida a la nulidad simple y a la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos previos y, en tal escenario, la Corte Constitucional observó que se fijó una caducidad de plazo corto de 30 días, como una medida para afianzar la seguridad jurídica del contrato celebrado, sin desconocer el derecho a la reclamación del proponente no favorecido, orientada a impugnar la nulidad de actos como el de adjudicación, con la precisión de que, en caso de que se hubiera perfeccionado el contrato para la fecha de la presentación de la demanda, debía ejercerse la acción contractual29. De lo anterior se extrae que, bajo la vigencia de la Ley 446 de 1998, por regla general, los actos precontractuales se demandaban a través de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho en los 30 días siguientes a su conocimiento; empero, en caso de que el contrato ya se hubiera celebrado, era necesario alegar también su nulidad absoluta por medio de la acción contractual. 27 “Artículo 87. De las controversias contractuales. Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. […] Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio,

ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”. 28 Corte Constitucional. Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001. Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. 29 En el mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de julio de 2017. Radicación 250002342600020110066501 (52.498). 11

Radicado: 54001-23-31-000-2002-01532-01 (58.366)

Actor: Consorcio Cenabastos Demandado: Metrovivienda Cúcuta y otro Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho En el caso concreto se observa que la parte demandante solicitó la nulidad de la Resolución 003 del 12 de septiembre de 2002, mediante la cual se adjudicó un contrato en el proceso licitatorio 001 de 2002, decisión que fue proferida por Metrovivienda en un procedimiento precontractual, que por las razones que posteriormente se profundizarán, estuvo sometido a la Ley 80 de 1993.

En la medida en que las pruebas aportadas por las partes no permiten inferir que, con anterioridad a la interposición de la demanda