CE - 66001-33-31-003-2008-00410-01(AG)REV-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sala Especial de Decisión Número Catorce

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 6 de diciembre de 2021.

Radicación número: 66001-33-31-003-2008-00410-01

Actor: William García Ramírez y otros.

Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro.

Referencia: Revisión en acción de grupo Temas: ACCIÓN DE GRUPO – PROCEDENCIA FRENTE A PERJUICIOS DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES. Solicitud de devolución de pagos realizados a título de tributo creado por acto administrativo general.

Síntesis del caso: El grupo solicitó que se devolviera lo pagado, durante varios años, a título de derechos de semaforización; tributo que fue creado mediante acto administrativo de carácter general, pero se liquidaba individualmente.

La Sala decide la revisión eventual1 respecto de la Sentencia del 27 de febrero de 2014, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que revocó la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Pereira, el 13 de febrero de 2013; declaró patrimonialmente responsable al Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y lo condenó a reparar perjuicios causados al grupo demandante. En virtud de lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996, introducido por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, del artículo 107 de la

Ley 1437 de 2011 y de los artículos 28 y 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento del Consejo de Estado, la Sala es competente para proferir esta providencia, por haber seleccionado la sentencia de segunda instancia, para su revisión por parte de esta corporación judicial.

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES 1 La apoderada del Instituto Municipal de Tránsito de Pereira solicitó la revisión eventual

(folios 557-593 c. 5) y esta fue aceptada por el Consejo de Estado mediante el Auto del 20 de agosto de 2014 (folios 658-669 c. 5). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 66001-33-31-003-2008-00410-01

Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2 Posición de la parte demandada1.3 Sentencia de primera instancia. 1.4 Recurso de apelación. 1.5 Sentencia de segunda instancia y 1.6 Selección para revisión por parte del Consejo de Estado. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 7 de julio de 2008, William García Ramírez, en ejercicio de la acción de grupo, prevista en el artículo 88 de la Constitución, presentó demanda

contra el Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y el Municipio de Pereira, para que dichas entidades sean declaradas solidariamente responsables por el daño consistente en el pago del tributo denominado derechos anuales de semaforización y se condene a reembolsar los dineros pagados por tal concepto. La parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe): “1. Que se declare administrativa y solidariamente responsables al MUNICIPIO DE PEREIRA y al INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO DE PEREIRA por el DAÑO MATERIAL, que antijurídicamente ocasionaron a los miembros del GRUPO con la FALLA EN EL SERVICIO en la que incurrieron al solicitar la aprobación e implementar el cobro del tributo denominado DERECHOS ANUALES DE SEMAFORIZACIÓN contenidos en el Acuerdo Municipal No. 029 del 30 de julio de 2004, por medio de la cual el Consejo Municipal de la ciudad de Pereira fijó los derechos de cobro por los servicios que presta el Instituto Municipal de Tránsito de Pereira (…)

2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al MUNICIPIO DE PEREIRA y al INSTITUTO DE TRÁNSITO DE PEREIRA reintegrar a los miembros del grupo el monto total del dinero que antijurídicamente tuvieron que cancelar (…)

3. Que el MUNICIPIO DE PEREIRA y el INSTITUTO DE TRÁNSITO DE PEREIRA deben cancelar intereses comerciales sobre el total del dinero recaudado.

4. Que se condene a las demandadas a pagar una suma adicional cuyo monto ascenderá al 0,5% de la indemnización total, la que tendrá por objeto

garantizar la publicidad necesaria para que la totalidad o por lo menos, la mayoría de los miembros del grupo, reciban la indemnización que les corresponde.

5. Que el monto total de las indemnizaciones más los intereses y la suma adicional para publicidad deben ser entregados por los demandados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin excepción, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo (…)

6. Que el Fondo pagará las indemnizaciones individuales de acuerdo a los listados de personas afectadas que allegue el MUNICIPIO DE PEREIRA y el INSTITUTO MUNICIPAL DE TRANSPORTE DE PEREIRA en los que conste el pago por concepto de DERECHOS ANUALES DE SEMAFORIZACIÓN. Es decir, no será necesario presentar el recibo de pago, basta con que esté incluido dentro del listado (…) 7. (…) el fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos deberá implementar una estrategia publicitaria de carácter Municipal y Veredal 2 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ dando a conocer el derecho al reintegro del dinero a las personas afectadas.

Para ello podrá hacer uso de la suma adicional solicitada (…)

8. Que se reconozca a favor del apoderado del grupo demandante la liquidación de los honorarios cuyo monto ascenderá a diez por ciento (10%)

de la indemnización que obtengan, por medio de la sentencia, cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.

9. Los honorarios del abogado serán pagados directamente por el condenado dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia.

10. Que se condene en costas a la demandada.” Como pretensión subsidiaria de la cuarta, solicitó que dicho monto de 0,5% no fuera adicional, sino que hiciera parte de la totalidad de las indemnizaciones, con destino a dar publicidad al derecho a reclamar la indemnización”.

2. En la demanda, el actor narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes, como fundamento de sus peticiones: (1) Mediante los numerales 26 y 27 del artículo 1 del Acuerdo municipal 29 de 2004, el Concejo Municipal de Pereira dispuso el cobro por los servicios que presta el Instituto Municipal de Tránsito, a título de derechos de semaforización, en una tarifa de 1,5 SMDLV, para las motocicletas y de 2,5

SMDLV, para los vehículos. (2) El Acuerdo municipal 29 de 2004 fue declarado nulo, en primera instancia, mediante sentencia del 25 de enero de 20072 y, para la fecha de presentación de la acción de grupo, se encontraba pendiente, en el Consejo de Estado, el trámite de la segunda instancia. (2) Los derechos anuales de semaforización fueron cobrados entre los años 2004 a 2008 y, hasta el 29 de mayo de 2008, los cobros ascendían a $4.170.676.591. (3) El Instituto Municipal de Tránsito ha experimentado un enriquecimiento

sin justa causa, al captar recursos para los cuales carecía de autorización constitucional y legal, debido a la evidente inconstitucionalidad de los derechos anuales de semaforización, al no tratarse de tasas, sino de un impuesto creado municipalmente. Para el accionante, la acción de grupo resulta procedente porque, aunque se encontraba pendiente el trámite de la segunda instancia de la 2 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión, Sentencia del 25 de enero de 2007, rad. 66001-23-31-001-2005-00796. 3 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ nulidad del Acuerdo 29 de 2004, la demanda no persigue la condena de la responsabilidad del Estado por la nulidad, sino se funda en la excepción de inconstitucionalidad. Asevera que la responsabilidad del Municipio radica en haber presentado el proyecto de acuerdo municipal e, igualmente, debe responder por la actuación del Instituto Municipal de Tránsito, al tratarse de una entidad descentralizada municipal. 1.2 Posición de la parte demandada

3. El Instituto Municipal de Tránsito de Pereira contestó la demanda3, se opuso a las pretensiones y formuló excepciones: (1) improcedibilidad de la acción de grupo para reparar perjuicios causados al accionante; (2) inepta demanda, pues la nulidad del acto administrativo no está en firme;

(3) inepta demanda por indebida integración del contradictorio, ya que quien habría causado el daño es el Concejo Municipal y no se encuentra demandado; (4) inexistencia del perjuicio; (5) falta de requisitos en la demanda, por no haber identificado a los miembros del grupo, ni indica criterios coherentes para hacerlo; (6) pleito pendiente, relativo a la segunda instancia de la nulidad del acto administrativo. Explicó que el Instituto tiene la obligación de realizar los cobros por los trámites que se realizan ante él y dentro de ellos se encuentra el ordenado por el Acuerdo 29 de 2004, por lo que no realizar tales cobros implicaría responsabilidades. Argumentó que el cobro debía seguirse haciendo, ya que la nulidad no se encuentra aún en firme, al no haberse decidido la apelación.

4. El Municipio de Pereira contestó igualmente la demanda4 y formuló excepciones: (1) indebida escogencia de la acción, porque el accionante debe persistir en la nulidad del acto general o al mecanismo para el reembolso del pago de lo no debido y (2) pleito pendiente, relacionado con la segunda instancia del proceso de nulidad simple. Argumentó que el Concejo Municipal expidió el acuerdo con fundamentos legales y constitucionales y dicho acto administrativo goza aún de presunción de legalidad. 1.3 Sentencia de primera instancia 3 Folios 97 y siguientes c. 1. 4 Folios 116 y siguientes c. 1. 4 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro

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5. Luego de suspender el proceso hasta que se fallara la segunda instancia del proceso de nulidad del Acuerdo 29 de 20045, el Juzgado 3

Administrativo del Circuito de Pereira, mediante Sentencia del 13 de febrero de 20136, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que las facturas de cobro de los derechos de semaforización eran actos administrativos de carácter particular que gozan de presunción de legalidad. Por lo anterior, consideró que la devolución de lo pagado procedía únicamente cuando dichos actos administrativos fueran anulados mediante un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Explicó que la acción de grupo no permite la indemnización de perjuicios, cuando entre el acto administrativo de carácter general y el daño, medien actos administrativos de carácter particular, como ocurre en este caso. 1.4 Recurso de apelación

6. El abogado que representa al grupo consideró que si bien las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho son procedentes, pueden coexistir con acciones indemnizatorias como la de reparación directa o la de grupo. Indicó que la responsabilidad extracontractual puede proceder igualmente por actos administrativos revocados o anulados, pues tales declaraciones reconocen la anomalía administrativa. Sostuvo que sí era posible conceder las pretensiones de la demanda, dado que el acto administrativo que causó el perjuicio ya fue anulado y la declaratoria de nulidad se retrotrae al momento en que nació a la vida jurídica, razón por

la que los pagos realizados con fundamento en el acto administrativo carecían de sustento y originaron un daño antijurídico que debía ser indemnizado. 1.5 Sentencia de segunda instancia

7. La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante Sentencia del 27 de febrero de 20147, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró patrimonialmente responsable al Instituto Municipal de Tránsito de Pereira, por los daños sufridos por los integrantes del grupo, al ser sujetos pasivos de los derechos anuales de semaforización.

Por lo tanto, dispuso un monto de $6.455.478.480 para los integrantes del 5 Auto del 6 de mayo de 2009, fundado en el art. 170.2 del CPC. Folios 149-152 c. 1. La segunda instancia fue decidida por la Secc. 1 el 25 de agosto de 2011, exp. 2005-0079601. 6 Folios 394-400 c.1 y 401-417 7 Folios 615-652 c. 5. 5 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ grupo que se acogieran al fallo, suma puesta a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y bajo administración del

Defensor del Pueblo.

8. Consideró que la acción de grupo tiene un carácter principal, por lo

que no se subordina a la improcedencia de otras acciones y, por ello, puede ser ejercida sin perjuicio de otras acciones, ya que busca únicamente la reparación de los perjuicios causados de manera uniforme a un grupo. Aseguró que la fuente de la indemnización es la nulidad del Acuerdo donde se fijaron los derechos anuales de semaforización y el juez de la acción de grupo goza de competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo, con el fin de determinar la responsabilidad del Estado. Argumentó que las liquidaciones de los derechos de semaforización eran actos administrativos individuales que sufrieron de “decaimiento”, debido a la nulidad del Acuerdo 29 de 2004 “razón por la cual no son exigibles por parte de las entidades accionadas” y que se cumplió el requisito de la uniformidad en las condiciones del grupo, porque todos los propietarios de vehículos y motocicletas que pagaron derechos de semaforización lo hicieron en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo 29 de 2004 “siendo ésta la causa originaria del daño”. Indicó que la nulidad de dicho acuerdo tiene efectos retroactivos (ex tunc), razón por la cual los pagos que se hubieren efectuado en virtud de tal disposición “carecen de sustento normativo y originan un daño antijurídico que debe ser indemnizado”. Agregó que, debido a la nulidad del acuerdo, los recaudos fueron injustificados, pero no fueron realizados por el municipio de Pereira, sino por el Instituto Municipal de Tránsito, razón por la que es este ente el responsable. En relación con las víctimas, consideró el Tribunal que su

identificación es posible, gracias a la información reportada por el Instituto Municipal de Tránsito, en donde constan los números de placas de los vehículos y de las motos, número de recibo, fecha y los valores que se pagaron por los derechos anuales de semaforización durante los años 2005 a 20088, lo que permite condenar a devolver dichas sumas a quienes “comprueben haber realizado pago por concepto del tributo contemplado en la citada disposición”. Por ello, condenó al Instituto a devolver dichas sumas, debidamente indexadas en un monto de $6.455.478.680. Se estimó, igualmente, una suma adicional para quienes demostraran haber pagado el tributo, pero cuyos automotores no estuvieran relacionados en la lista enviada por el Instituto y se ordenó que 8 CD-Rom enviado el 17 de agosto de 2012. Folio 122 c. 4. 6 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ el monto total fuera puesto a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, con la aclaración de que si la suma proyectada resulta insuficiente, el juez de primera instancia podría revisarla, por una única vez y si hay excedentes, serían devueltos al Instituto. 1.6 Selección para revisión por parte del Consejo de Estado

9. El Instituto Municipal de Tránsito de Pereira solicitó la selección del

asunto y requirió que se modulara la condena en el sentido de que los efectos de la nulidad del Acuerdo 29 de 2004 se predican hacia el futuro. La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Auto del 20 de agosto de 2014, decidió seleccionar el presente asunto para su revisión9. La decisión se motivó en que la posibilidad de solicitar la reparación de perjuicios causados por un acto administrativo, mediante la acción de grupo, no ha sido pacífica en la jurisprudencia y existen posiciones jurisprudenciales encontradas, sin que exista una providencia judicial que unifique la materia. Advirtió que el hecho de que el asunto haya sido resuelto por el artículo 145 del CPACA no excluye la necesidad de unificar la jurisprudencia, considerando que tal norma no se aplica a asuntos tramitados con anterioridad a su entrada en vigencia. También resaltó que la segunda instancia del presente asunto consideró innecesario declarar la nulidad de los actos particulares, porque respecto de ellos había ocurrido el “decaimiento del acto administrativo”, a pesar de que la jurisprudencia ha establecido que ello únicamente genera efectos hacia el futuro, ella no comporta un juicio sobre la validez del acto, ni impide la declaratoria de nulidad, por lo que contradijo la jurisprudencia relativa a los efectos del “decaimiento” del acto administrativo. Finalmente, advirtió que, aunque la jurisprudencia ha sido uniforme en relación con los efectos de la nulidad del acto administrativo de carácter general son retroactivos, no existe uniformidad en lo que debe entenderse por las situaciones jurídicas particulares consolidadas que, por lo tanto, no se afectan por la nulidad.

Puso de presente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que el vencimiento del término para impugnar los actos administrativos particulares hace que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, posición contraria a la expuesta por la Sala de Consulta, según la cual, la nulidad del acto general determina que, a partir de allí, se cuenten los términos de caducidad para controvertir administrativa o 9 Folios 658-669 c. 5. 7 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ jurisdiccionalmente dichos actos administrativos de contenido particular10.

Advirtió el auto de selección que, a pesar de que los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil no constituyen jurisprudencia, sí se evidencia que no existe un pronunciamiento jurisprudencial respecto de los efectos de la nulidad del acto administrativo de carácter general, respecto de los actos administrativos de contenido particular, en el contexto de una acción de grupo.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del caso y decisiones que se adoptarán. 2.2. La procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos. 2.3. El daño antijurídico, la pérdida de fuerza ejecutoria y la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad. 2.4. Las situaciones jurídicas consolidadas que no se afectan con la nulidad

del acto administrativo de contenido general. 2.5. La condena en costas. 2.1. Exposición del caso y decisiones que se adoptarán

10. Alegando pertenecer al grupo de las víctimas de un acuerdo municipal que creó el tributo denominado “derechos de semaforización”, que se cobró durante varios años en el municipio de Pereira, se solicitó, la devolución actualizada de las sumas pagadas por este concepto. Al momento de la presentación de la demanda, el acuerdo municipal había sido declarado nulo, pero se encontraba pendiente la resolución de la apelación. La sentencia de primera instancia constató que la nulidad fue confirmada en segunda instancia, pero negó las pretensiones, al concluir que cada tributo se liquidaba mediante actos administrativos particulares, que debían, por lo tanto, ser demandados en nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante una acción de grupo. Por el contrario, la segunda instancia accedió a las pretensiones, luego de sostener que no era necesario anular los actos administrativos particulares, como requisito para proceder a reparar los perjuicios que se causaron al grupo, porque, luego de la nulidad del acto general, los actos particulares habían

“decaído”.

11. El asunto fue seleccionado para revisión del Consejo de Estado, considerando que, a pesar de la entrada en vigencia del CPACA, era necesario, en primer lugar, unificar la jurisprudencia relacionada con la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos; en segundo término, examinar la corrección del 10 Se cita: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 23 de agosto de 2005, exp. 2005-01672.

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ análisis de la segunda instancia, según la cual, el “decaimiento” de los actos particulares hacía innecesaria su anulación y abría la puerta a la prosperidad de la acción de grupo. Finalmente, el auto de selección consideró que se requería precisar lo que debe entenderse por las situaciones jurídicas consolidadas, que no se afectan con la nulidad del acto administrativo de carácter general.

12. La Sala revocará la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Para sustentar la decisión, en primer lugar, (2.2) la Sala unificará la jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos. A continuación, precisará la relación entre (2.3) el daño antijurídico, la pérdida de fuerza ejecutoria y la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Finalmente, se identificarán cuáles son (2.4) las situaciones jurídicas consolidadas que no se afectan con la nulidad del acto administrativo de carácter general y (2.5) se decidirá sobre la condena en costas. 2.2. La procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos

13. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 existían

posiciones diversas en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos: en un primer momento se recurrió al examen gramatical de la Ley 472 de 1998, (Ley de Acciones Populares y de Grupo, LAPAG, en adelante) y, a partir de las referencias normativas a las “acciones” y “actuaciones” de la administración, se sostuvo que sí resultaba procedente pretender la reparación de los perjuicios derivados de los actos administrativos11. Sin embargo, tal posición fue radicalmente modificada12. Se argumentó que la acción de grupo era un instrumento netamente resarcitorio y, por lo tanto, no permitía cuestionar la validez de los actos administrativos. De esta manera, no procedería la acción de grupo “cuando la antijuridicidad del daño que de él provenga dependa directamente de la anulación al acto”13. Sin embargo, al poco tiempo, la 11 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 17 de mayo 2001, exp. 2000-0013-01(AG-010). 12 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia de13 de marzo de 2003, exp. 2002-4222-01(AG078). 13 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 15 de marzo de 2006, exp. 2005-03496-01. 9 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega

las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ Sección Tercera del Consejo de Estado revivió la tesis de la procedencia14, aunque, de nuevo, volvió a confirmar la tesis negativa, que, finalmente, era mayoritaria15 antes de la entrada en vigencia del CPACA.

14. Ahora bien, más allá del punto de la procedencia o no, en abstracto, de la acción de grupo frente a actos administrativos, la jurisprudencia administrativa también debatió la cuestión a partir de la diferencia entre los actos administrativos de carácter general y los de contenido particular, especialmente, cuando un tributo creado por una norma general, requiere ser liquidado mediante actos administrativos de contenido particular. Al respecto, al fallar una acción de grupo, en el año 2007 se condenó a un municipio a devolver lo pagado durante tres años por los usuarios del servicio, por concepto del impuesto de telefonía básica previsto en un acto administrativo general que fue declarado nulo. Para la sentencia, “La declaración de nulidad del acto administrativo que sustentaba el impuesto de telefonía urbana configura una falla del servicio de la cual se deriva el daño antijurídico, cuya indemnización se solicita en la demanda”16. En tal oportunidad, no se examinó si las facturas mensuales del servicio de telefonía constituían o no actos administrativos y si ello era relevante para la prosperidad de las pretensiones. Este aspecto sí fue considerado en una decisión de marzo de 2008, en la que se negaron las pretensiones en un proceso de acción de grupo que pretendía la devolución de lo pagado por concepto del impuesto de alumbrado público. Allí se advirtió que las

facturas individuales, que liquidaron mensualmente el tributo respecto de cada usuario, constituían actos administrativos de contenido particular que, al no haber sido anulados, impedían la prosperidad de las pretensiones17. La sentencia precisó que, únicamente, procedía la acción de grupo por perjuicios causados por actos administrativos, en los mismos eventos en los que procedería la acción de reparación directa, por ejemplo, cuando siendo legal el acto, rompe la igualdad frente a las cargas públicas o “cuando el daño proviene de un acto administrativo de 14 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 22 de febrero de 2007, exp. 2002-01535 (AG) y Secc. 3, Sentencia de 16 de agosto de 2007, Rad. N.° 66001-23-31-000-2004-00832-01 (AG). 15 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 5 de marzo de 2008, exp. 2004-00066-01(AG) y Secc. 3, sentencia de 4 de junio 2008, exp. 52001-23-31-000-2004-00145-01(AG). 16 Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia de 16 de agosto de 2007, Rad. N.° 66001-23-31000-2004-00832-01 (AG). 17 “Así las cosas, la reparación del daño que se afirma causado con el pago de ese tributo, requiere la anulación de los actos administrativos mediante los cuales fue liquidado en relación con cada usuario, porque mientras los actos permanezcan en el mundo jurídico, son legales, firmes y ejecutivos y, por ende, sus efectos son jurídicos y no

comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado”: Consejo de Estado, Secc. 3, Sentencia del 6 de marzo de 2008, exp. 2003-01550-01. 10 de 25

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Actor: William García Ramírez y otros Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro Referencia: Revisión en acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia de segunda instancia, niega las pretensiones y unifica la jurisprudencia ________________________________________________________________________________________ carácter general, (…) éste ha sido previamente anulado a través de la acción idónea – nulidady entre el daño antijurídico causado y el acto administrativo general no media acto administrativo particular necesario para la concreción del daño”18 (subrayas agregadas). Esta posición fue reiterada en un fallo de mayo de 200819.

15. Por el contrario, en 2011 se condenó a reparar los perjuicios a quienes, de manera indebida, se les había liquidado el impuesto de alumbrado público en un municipio. La sentencia consideró que sí existía una causa común de los integrantes del grupo, porque, aunque las facturas de cada usuario constituían actos administrativos de contenido particular, “existe identidad de situación entre los integrantes del grupo”20, ya que, tras aplicar un acuerdo municipal de contenido general y un convenio del municipio con la empresa de servicios públicos, a todos ellos se les habían hecho varios cobros ilegales21. Sostuvo que, a diferencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la acción de grupo no era necesario individualizar cada uno de los actos administrativos que liquidaron el tribu