CE - 76001-23-33-000-2015-00929-01(AC)A

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO DEL DESACATO / INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA PARA VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO - Ausencia de notificación de respuesta [S]e tiene que en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (…) le informara a la actora “…la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa”. Ahora bien, ante el incumplimiento de la orden de tutela, la señora [L.M.V.G.] solicitó iniciar incidente de desacato (…) Si bien, en el trámite de la segunda instancia se allegó copia del oficio de respuesta a la actora, se advierte que de la planilla de envío no puede establecerse si el documento fue entregado a la señora [L.M.V.G.] toda vez que es ilegible, por tanto no puede decirse que la entidad dio cumplimiento estricto a la orden judicial (…) De lo expuesto se tiene que la funcionaria encargada de cumplir la orden de tutela , no lo ha hecho, pues no hay seguridad de que la respuesta ya la conoce la actora, de tal manera que aparece acreditada en grado de certeza la fase objetiva del desacato, esto es la materialidad de la conducta omisiva, correspondiendo el análisis de la fase subjetiva o de responsabilidad. Del trámite dado al incidente de desacato se tiene que la doctora [P.G.B.] no obstante encontrarse enterada de manera eficaz del

fallo de tutela, del auto en el que se le requirió para que informara el cumplimiento de la providencia y del proveído contentivo de la sanción objeto de consulta, no hizo manifestación alguna encaminada a justificar el incumplimiento de la orden (…) no obstante conocer la difícil situación que tal omisión genera en los desplazados y las víctimas de conflicto armado. Ante la ausencia en el expediente de medio de convicción alguno que demuestre la existencia de una causal de exoneración de responsabilidad (…) se concluye que igualmente está probada la culpa de la Directora de la entidad por el incumplimiento de la orden.

NOTA DE RELATORÍA: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00929-01(AC)A

Actor: LUZ MIRIAM VALENCIA GARZÓN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia de 26 de octubre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró en desacato a la doctora Paula Gaviria Betancur, como Directora de la

Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2015, y la sancionó con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

I. ANTECEDENTES 1.1. Acción de tutela Mediante sentencia del 28 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tuteló los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la integridad personal de la señora Luz Miriam Valencia Garzón y, en consecuencia, dispuso: “…2) ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que en el término improrrogable de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo le informe la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa”1. 1.2. Incidente de desacato - Mediante escrito del 14 de octubre de 2015, la señora Luz Miriam Valencia Garzón solicitó iniciar el incidente de desacato, toda vez que para ese momento, no se había informado la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa, conforme a lo ordenado en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2015. - Para sustentar su solicitud la accionante manifestó que: “…Manifiesto bajo la gravedad del juramento que a la fecha de presentación de este incidente, no se ha realizado la respuesta requerida en el derecho de petición debidamente tramitado y protegido

mediante fallo de tutela emitido por este despacho.”2. 1 Folios 10 a 13 del expediente 2 Folio 12 del expediente - Por auto de 14 de octubre de 2015, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, requirió “…a la Doctora PAULA GAVIRIA BETANCOURT, Directora Nacional de la Unidad Administrativa Espècial para la Atención y Reparación de Víctimas, con sede en la ciudad de Bogotá, para que dentro del término de 48 horas, ordene el cumplimiento de la sentencia, dictada dentro de la acción de tutela instaurada por la señora LUZ MYRIAM VALENCIA GARZÓN, identificada con la cédula de ciudadanía número 31.920.475”.3 - En providencia del 20 de octubre de 2015, el Tribunal resolvió abrir incidente de desacato contra la doctora Paula Gaviría Betancur, Directora Nacional de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y corrió traslado del escrito de desacato presentado por la señora Valencia Garzón, al considerar que una vez requerida la funcionaria para que informara sobre el cumplimiento del fallo de tutela, ésta no se pronunció al respecto4. 1.3. Providencia consultada Mediante decisión del 26 de octubre de 20155, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió declarar que la doctora Paula Gaviria Betancur como Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato de lo ordenado en la sentencia de tutela del 28 de

agosto de 2015, por lo que la sancionó con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Como fundamento de la decisión, señaló que: “(…) De acuerdo a los antecedentes expuestos dentro del asunto de la referencia se concluye que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS no ha cumplido con la orden tutelar, pues para el efecto no ha informado a la actora, señora LUZ MIRIAM VALENCIA GARZÓN, de quien se predica la condición de sujeto de especial protección constitucional, la fecha de pago de la indemnización administrativa a la que tanto ella como su grupo familiar tienen derecho, situación que 3 Folio 14 del expediente 4 Folios 17 a 20 del expediente 5 Folios 25 a 28 del expediente resulta reprochable si además se tienen en cuenta las circunstancias fácticas que rodean la parte actora. Se advierte a la Doctora PAULA GAVIRIA BETANCOURT (sic), Directora Nacional de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que de pretender la declaratoria de cumplimiento de la sentencia en mención, debe de ejecutar de fondo y de manera concreta la obligación jurídica omitida; (…) (…) De conformidad con el ordinal No. 4.4.3.1 de la sentencia C.367 de 2014 de la Corte Constitucional y ante el silencio guardado por la Doctora PAULA GAVIRIA BETANCOURT (sic), Directora Nacional de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS desde la notificación de la

demanda de tutela y hasta la fecha de expedición de la presente providencia, considera esta Corporación que hay lugar a interponer las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2592 (sic) de 1991 por incumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2015, respecto del cual se concluye persiste una ostensible intención de desacato”6. La decisión sancionatoria fue puesta en conocimiento de la doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas mediante oficio No. CASM 8155/2015-00929-00 del 28 de octubre de 2015, según consta en la planilla de envíos de la firma 472, que obra a folio 32 del expediente y a través del correo electrónico de la entidad notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co7. 1.4. Trámite en la consulta Mediante escrito radicado el 25 de noviembre de 2015, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca8, la señora Alicia Jaqueline Ruedas Rojas, quien manifiesta la calidad de Directora de Reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas9, solicitó que se revocara la sanción impuesta a la doctora Paula Andrea Gaviria Betancur. Manifestó que la petición de la señora Valencia Garzón, en la que se solicitó el pago de la reparación administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento 6 Folio 26 vuelto al 28 del expediente 7 Folio 31 del expediente 8 Folios 33 a 55 del expediente

9 No se aportó documento alguno que acredite la calidad que invoca. forzado, fue contestada de manera clara, de fondo, mediante comunicación No. 201572020166061 del 23 de noviembre de 2015, que allegó junto con la planilla de envío, en el que se le informó que “…en el caso concreto se establece que el accionante (sic) para dar inicio a la Ruta Integral explicada anteriormente, y sujetado a los criterios de priorización y a la capacidad presupuestal con la que cuenta la Unidad para las Víctimas, solo es posible asignar turno para otorgar la indemnización para el mes de Agosto 30 de 2017 bajo el código GAC170830.163”. Solicitó que se considerara que si bien es deseable que la indemnización por vía administrativa se entregue a todas las víctimas en el menor tiempo posible, el sistema debe administrarse de acuerdo con los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad, sin perjuicios de los derechos de las víctimas, cuya garantía está en cabeza de esa entidad. Con fundamento en lo anterior, precisó que en el caso concreto la orden judicial fue acatada conforme a lo estipulado en la sentencia, por tanto cesó la vulneración de los derechos fundamentales alegados, configurándose un hecho superado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó a la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Cuestión previa

En relación con la solicitud contenida en el memorial allegado el 25 de noviembre de 2015, por Alicia Jaqueline Ruedas Rojas, la Sala precisa que como no se trata de un proceso contencioso, sino de un incidente de desacato en sede de tutela, resultaría excesivo exigir la aplicación de ritualidades, por tanto, si bien la señora Ruedas Rojas no acreditó su calidad de Directora de Reparación de la UAERIV, lo cierto es que su escrito fue presentado en papelería de la entidad, por lo que se entiende que es funcionaria, razón por la que se tendrá en cuenta la solicitud así como el documento que se aportó, dirigido a la actora del 23 de noviembre de 2015, en el que se le informa la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa. 2.3. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la sanción impuesta a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y si la misma incurrió en desacato en relación con la orden de tutela impartida en providencia del 28 de agosto de 2015, que concedió el amparo de los derechos fundamentales de la actora, en caso de haberla incumplido -desde el punto de vista objetivo-, si tal conducta obedece al actuar culposo de la funcionaria. 2.4. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente:

“Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.” …. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento….” 10

Sobre la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.” Por su parte, esta Sección ha considerado que “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo; e 2) Iniciar un incidente de desacato;

1. el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”11. 2.5. Caso concreto 10 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 11 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de

2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia.

Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la

orden de tutela12, sino además verificar la responsabilidad subjetiva13. En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, le informara a la actora “…la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa”. Ahora bien, ante el incumplimiento de la orden de tutela, la señora Valencia Garzón solicitó iniciar incidente de desacato. El despacho judicial encargado de tramitarlo, mediante auto de 14 de octubre de 2015, requirió a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que diera cumplimiento al fallo de tutela, pero ésta no se pronunció al respecto, razón por la que el 20 de octubre de la misma anualidad, abrió el incidente de desacato, providencias que se le notificaron al correo electrónico notificaciones.juricidauariv@unidadvictimas.gov.co14 según constancias que obran a folios 16 y 23 del expediente, respectivamente. Como la entidad no se pronunció frente al cumplimiento del fallo de tutela, el Tribunal profirió la providencia del 26 de octubre de 2015, a través de la cual declaró que la conducta de la doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es constitutiva de incumplimiento y desacato de lo

ordenado en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2015 y, en consecuencia la sancionó con un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 12 Fase objetiva. 13 Fase subjetiva. 14 Se verificó en la página web de la entidad que desde el año 2013 y hasta la fecha la doctora Paula Gaviria es la Directora de la UARIV, tal como se advierte en el link http://www.unidadvictimas.gov.co/perfil-de-ladirectora/11 Si bien, en el trámite de la segunda instancia se allegó copia del oficio de respuesta a la actora, se advierte que de la planilla de envío no puede establecerse si el documento fue entregado a la señora Valencia Garzón, toda vez que es ilegible, por tanto no puede decirse que la entidad dio cumplimiento estricto a la orden judicial. Así, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, no cabe duda que a la fecha no se ha cumplido a cabalidad con lo ordenado en el fallo de tutela, pues no hay certeza de que el oficio del 21 de noviembre de 2015, en el que se le informa a la actora la fecha probable y razonable de entrega de la indemnización administrativa, haya sido comunicada a la actora, por tanto, al no acreditarse que la respuesta ya la recibió la señora Valencia Garzón, debe considerarse como demostración del desacato. De lo expuesto se tiene que la funcionaria encargada de cumplir la orden de tutela15, no lo ha hecho, pues no hay seguridad de que la respuesta ya la conoce la actora, de tal manera que aparece acreditada en grado de certeza la fase objetiva del desacato, esto es la materialidad de la conducta omisiva,

correspondiendo el análisis de la fase subjetiva o de responsabilidad. Del trámite dado al incidente de desacato se tiene que la doctora Paula Gaviria Betancur, no obstante encontrarse enterada de manera eficaz del fallo de tutela, del auto en el que se le requirió para que informara el cumplimiento de la providencia y del proveído contentivo de la sanción objeto de consulta, no hizo manifestación alguna encaminada a justificar el incumplimiento de la orden consistente en comunicarle a la actora la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización por vía administrativa y que ésta haya sido puesta en conocimiento de la peticionaria, no obstante conocer la difícil situación que tal omisión genera en los desplazados y las víctimas de conflicto armado. Ante la ausencia en el expediente de medio de convicción alguno que demuestre la existencia de una causal de exoneración de responsabilidad y, por el contrario, contar con la manifestación de la incidentante de que no se ha efectuado actuación alguna por la entidad para dar alcance a la orden tutelar, se concluye que igualmente está probada la culpa de la Directora de la entidad por el incumplimiento de la orden. 15 La cual se encuentra debidamente individualizada e identificada. Ahora bien, la consulta del incidente tiene por objeto verificar que se haya adelantado el trámite con plenas garantías para el debido proceso del funcionario y, adicionalmente, que la sanción a imponer sea respetuosa de las normas que la consagran y de los principios constitucionales que la informan, como el de legalidad y proporcionalidad. Sobre la sanción a imponer en caso de desacato a una orden tutelar, el artículo 52

del Decreto 2591 de 199116, establece que la misma será de “… arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales”, de tal manera que como no haya certeza de que se le haya informado a la actora la fecha probable y razonable para la entrega de la indemnización administrativa, procedía imponer la multa, como en efecto se hizo. En virtud de lo expuesto, en el caso concreto se confirmará la decisión del Tribunal que impuso como sanción a la funcionaria multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Adicionalmente, se señala que la multa deberá ser consignada a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura en la cuenta señalada por el a quo, lo cual se realizará con recursos propios de la funcionaria, en el término fijado por el tribunal. La sanción impuesta no obsta para que la doctora Paula Gaviria Betancur deba cumplir, en forma inmediata, la orden impartida en el fallo de tutela, en aras de garantizar los derechos fundamentales involucrados en la demanda de justicia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 26 de octubre de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, declaró en desacato a la doctora Paula Gaviria Betancur como Directora de la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas, de la sentencia del 28 de agosto de 2015, y la sancionó con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con las

consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 16 Declarado exequible por la Corte Constitucional.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a la sancionada en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

ALBERTO YEPES BARREIRO