CE - Auto interlocutorio 68001233300020180035201 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

Demandado: Nación (Ministerio del Trabajo) Temas: Terminación parcial del proceso

AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 3 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se declaró la terminación del proceso respecto de algunas pretensiones.

1. Antecedentes

1.1. Las pretensiones de la demanda1

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

(artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)2, la empresa Sumas Construcciones S.A.S., por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de l as Resoluciones 001478 del 30 de septiembre de 2016, 000775 del 17 de julio de 2017 y 3997 del 12 de octubre de 2017, expedidas por la Dirección Territorial de Santander y la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales se le impuso

de octubre de 2017, expedidas por la Dirección Territorial de Santander y la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales se le impuso la multa de 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes del año 2016, equivalentes a $ 276.471.455 COP, «por vulneración de las normas de seguridad y salud en el trabajo […]».

1 Índices 2 y 14 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 2 En adelante CPACA.2

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

2. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) disponer su absolución en el procedimiento administrativo sancionatorio, por no haber cometido las infracciones de los artículos 3 de la Resolución 2346 de 2007 y 11 (numerales 5 y 17) de la Resolución 1016 de 1989 ; ii) de manera subsidiaria, modificar la sanción o imponer una igual o de menor valor a la que se le asignó a Wilsan Construcciones S.A.S.; iii) suspender cualquier proceso de cobro coactivo iniciado en su contra; y iv) dejar sin efectos el cobro de la sanción determinada en los actos acusados.

3. Posteriormente, la parte actora reformó la demanda y planteó las siguientes

pretensiones:

A. PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES PRIMERAS

PRIMERA: Que se declare la aplicación de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, por haberse resuelto los recursos debidamente interpuestos con

pretensiones:

A. PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES PRIMERAS

PRIMERA: Que se declare la aplicación de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, por haberse resuelto los recursos debidamente interpuestos con posterioridad al año de su radicación según lo establecido en el artículo 52 C.P.A.C.A.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior pretensión, que se declaren resueltos a favor de SUMAS CONSTRUCCIONES S.A.S. los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos oportunamente, esto es, el veintisiete (27) de octubre de 2016.

TERCERA: Como consecuencia de las anteriores pretensiones, se declare n los efectos del acto administrativo ficto, derivados del silencio administrativo positivo.

B. PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES SEGUNDAS

PRIMERA: Que se declare NULA la [R]esolución 1478 de 2017 proferida por la Dirección Territorial de Santander en la cual se impone una sanción a la empresa SUMAS CONSTRUCCIONES S.A.S. por valor de doscientos setenta y seis millones cuatrocientos setenta y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($276.471.455) equivalente a 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes del 2016.

SEGUNDA: Que se declare NULA la [R]esolución 775 del 17 de julio 2017 proferida por la Dirección Territorial de Santander con la cual se resolvió el recurso de reposición y se decidió confirmar en su totalidad la [R]esolución 1478 de 2016.

TERCERA: Que se declare NULA la [R]esolución 3997 del 12 de octubre de 2017

decidió confirmar en su totalidad la [R]esolución 1478 de 2016.

TERCERA: Que se declare NULA la [R]esolución 3997 del 12 de octubre de 2017 proferida por la Dirección General de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo.

CUARTA: Que se absuelva a SUMAS CONSTRUCCIONES S .A.S. dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo, al no haber cometido ninguna infracción de l artículo 3 de la

[R]esolución 2346 de 2007, ni de los numerales 5 y 17 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989.

QUINTA: Que se condene al Ministerio de Trabajo al pago de costas y agencias en derecho que se consideren causada[s].3

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

C. PRETENSIONES DE ORDEN PRINCIPALES

PRIMERA: Que se ordene al Ministerio de Trabajo suspender cualquier proceso de cobro iniciado en contra de SUMAS CONSTRUCCIONES S.A.S., con ocasión a los efectos retroactivos que tenga la sentencia que ponga fin al proceso judicial.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores pretensiones se deje sin efecto el cobro de la sanción equivalente a 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2016, en cuantía total de doscientos setenta y seis millones cuatrocientos setenta y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($276’471.455).

TERCERA: Que se ordene compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación

y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($276’471.455).

TERCERA: Que se ordene compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para que adelante el procedimiento disciplinario en contra del Director Territorial del Santander del Ministerio de Trabajo, por haber expedido una resolución cuando había transcurrido más de un año desde la interposición de los recursos, así como haberlo hecho habiendo perdido competencia para ello, de conformidad con lo consagrado en el inciso segundo del artículo 52 del C.P.A.C.A.

D. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA CUARTA PRINCIPAL SEGUNDA

En caso de no prosperar la pretensión cuarta principal segunda, solicito que se realice la siguiente modificación, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos atacados.

PRIMERA: Que se modifique la sanción impuesta o se imponga un menor valor, o el mismo valor de la sanción impuesta a WILSAN CONSTRUCCIONES SAS.

[Negritas propias del original]

1.2. El auto apelado3

4. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 3 de junio de 2021, declaró terminado el proceso respecto de las « PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES PRIMERAS» que fueron planteadas en la reforma de la demanda, por las

siguientes razones:

5. De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, cuando se advierta el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, se declarará la terminación del proceso en la misma oportunidad en la que se deciden las excepciones previas.

6. A través de a uto del 17 de octubre de 2019, se admitió la reforma de la

incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, se declarará la terminación del proceso en la misma oportunidad en la que se deciden las excepciones previas.

6. A través de a uto del 17 de octubre de 2019, se admitió la reforma de la demanda; sin embargo, el Ministerio del Trabajo alegó la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación respecto de los hechos y las pretensiones que se adicionaron.

3 Índices 2 y 14 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.4

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

7. Según el numeral 3 del artículo 173 del CPACA, cuando se reforme el libelo, se deben cumplir los requisitos de procedibilidad frente a las nuevas pretensiones ; no obstante, en este caso, lo pedido por la parte actora no se relaciona con hechos sobrevinientes, ya que la decisión del recurso de apelación fue notificada el 30 de octubre de 2017, es decir, antes de la radicación de la demanda , el 2 de febrero de

2018.

8. No es de recibo el argumento según el cual no se pudo incluir lo relacionado con la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en la audiencia de conciliación celebrada el 22 de enero de 2018, por no haberse protocolizado el silencio administrativo, ya que este último trámite solo se realiza para efectos de publicidad.

9. Como la reforma de la demanda contiene pretensiones nuevas que no se refieren a hechos o situaciones ocurridas con posterioridad a la presentación del libelo,

administrativo, ya que este último trámite solo se realiza para efectos de publicidad.

9. Como la reforma de la demanda contiene pretensiones nuevas que no se refieren a hechos o situaciones ocurridas con posterioridad a la presentación del libelo, la parte accionante de bía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial frente a ellas, lo cual no ocurrió.

1.3. Los recursos de reposición y apelación4

10. Inconforme con la anterior decisión, la empresa Sumas Construcciones S.A.S., interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, los cuales sustentó así:

11. En la constancia de no conciliación sí se incluyó la Resolución 3997 del 12 de octubre de 2017, notificada el 30 de octubre de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación. Por consiguiente, se cumplió el requisito de procedibilidad «frente a la reforma de la pretensión».

12. La audiencia de conciliación se celebró el 22 de enero de 2018, y e l «hecho nuevo» que ocurrió con posterioridad fue el silencio administrativo positivo, el cual se protocolizó mediante la escritura pública 1540 del 6 de abril de 2018.

13. La reforma del libelo «se entiende como una nueva demanda y no es posible realizar una adición a los hechos, pretensiones y pruebas […]». Con todo, no se puede

4 Ibidem.5

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024) Demandante: Sumas Construcciones S.A.S. perder de vista que se trata de situaciones fácticas sobrevinientes, ya que sucedieron

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024) Demandante: Sumas Construcciones S.A.S. perder de vista que se trata de situaciones fácticas sobrevinientes, ya que sucedieron después de la audiencia de conciliación , teniendo en cuenta la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, la protocolización del silencio administrativo positivo y la oportunidad que se le otorgó al Ministerio del Trabajo para que revocara el acto administrativo inicial, lo cual hizo que los hechos y las pretensiones no se incluyeran en la solicitud de conciliación.

1.4. Decisión del recurso de reposición5

14. El 15 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander decidió no reponer el auto del 3 de junio de 2021. Por lo tanto, concedió el recurso de apelación, en el efecto suspensivo.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

15. La Sección Segunda de esta corporación debe conocer los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se cuestiona la legalidad de actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo, en los cuales se impon en sanciones por el incumplimiento de normas laborales.

16. Además, la Sala es competente para resolver la alzada con fundamento en el artículo 125 (numeral 2, literal g) del CPACA, en concordancia con el artículo 243

(numeral 2) ibidem.

2.2. El problema jurídico

17. Se circunscribe a determinar si la demandante cumplió el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial respecto de las «pretensiones declarativas

(numeral 2) ibidem.

2.2. El problema jurídico

17. Se circunscribe a determinar si la demandante cumplió el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial respecto de las «pretensiones declarativas principales primeras», incluidas en la reforma de la demanda, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 3 de junio de 2021, proferido por el Tribunal.

5 Ibidem.6

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S. 2.3. Análisis de la Sala

18. Las circunstancias fácticas que rode an la controversia se concretan en las

siguientes:

19. El 30 de septiembre de 2016, la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 001478, por medio de la cual sancionó a la empresa Sumas Construcciones S.A.S., con multa de 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a $ 276.471.455 COP, «por vulneración de las normas de seguridad y salud en el trabajo […]», con ocasión a la muerte de un trabajador.6

20. El 14 de octubre de 2016, la Resolución 001478 del 30 de septiembre de 2016 fue notificada a la apoderada de la compañía Sumas Construcciones S.A.S.7

21. El 27 de octubre de 2016, la empresa accionante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, contra la mencionada resolución.8

22. El 17 de julio de 2017, la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del

reposición y, en subsidio, apelación, contra la mencionada resolución.8

22. El 17 de julio de 2017, la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo emitió la Resolución 000775, por la cual resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión inicial.9

23. Mediante oficio del 19 de julio de 2017, se comunicó la Resolución 000775 del 17 de julio de 2017 a la compañía Sumas Construcciones S.A.S.10

24. El 12 de octubre de 2017, la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 3997, a través de la cual resolvió el recurso de apelación y confirmó lo decidido.11

25. El 30 de octubre de 2017 , se notificó la Resolución 3997 del 12 de octubre de 2017 a la apoderada de la empresa Sumas Construcciones S.A.S.12

6 Índices 2 y 14 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem.7

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

26. El 4 de diciembre de 2017, la parte accionante radicó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 131 Judicial II para Asuntos Administrativos, en la cual

deprecó lo siguiente:

[…] PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES : PRIMERA: Que se declare NULA la

prejudicial ante la Procuraduría 131 Judicial II para Asuntos Administrativos, en la cual deprecó lo siguiente:

[…] PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES : PRIMERA: Que se declare NULA la

[R]esolución 1478 del 30 de septiembre de 2017 [sic] proferida por la Dirección Territorial de Santander en la cual se impone una sanción a la empresa SUMA CONSTRUCCIONES S.A.S. por valor de doscientos setenta y seis millones cuatrocientos setenta y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($276’471.455) equivalente a 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes del 2016. SEGUNDA: Que se declare NULA la [R]esolución 775 del 17 de julio de 2017 proferida por la Dirección Territorial de Santander con la cual se resolvió el recurso de reposición y se decidió confirmar en su totalidad la [R]esolución 1478 de 2016. TERCERA: Que se declare NULA la [R]esolución 3997 del 12 de octub re de 2017 proferida por la Dirección General de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo. CUARTA: Que se declare absuelta a SUMAS CONSTRUCCIONES S.A.S dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado por la Dirección Territorial de Santander de l Ministerio de Trabajo, al no haber cometido ninguna infracción del artículo 3 de la [R]esolución 2346 de 2007, ni de los numerales 5 y 17 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA CUARTA PRINCIPAL: PRIMERA: Que se modifi que la sanción impuesta o se imponga un

y 17 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA CUARTA PRINCIPAL: PRIMERA: Que se modifi que la sanción impuesta o se imponga un menor valor, o el mismo valor de la sanción impuesta a WILAN CONSTRUCCIONES SAS . PRETENSIONES DE ORDEN PRINCIPALES . PRIMERA: Que se ordene al Ministerio de Trabajo suspender cualquier proceso de cobro iniciado en con tra de SUMAS CONSTRUCCIONES S.A.S., con ocasión a los efectos retroactivos que tenga la sentencia que ponga fin al proceso judicial. SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores pretensiones se deje sin efecto el cobro de la sanción equivalente a 401 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2016, en cuantía total de doscientos setenta y seis millones cuatrocientos setenta y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($276’471.455)”.13

[Negritas y cursivas propias del original]

27. El 22 de enero de 2018, se celebró la audiencia de conciliación prejudicial , la cual se declaró fallida, por lo cual se expidió la constancia correspondiente, en igual fecha.14

28. El 2 de febrero de 2018, la empresa Sumas Construcciones S.A.S., presentó la demanda que dio origen al presente proceso , la cual fue admitida mediante auto del 12 de septiembre de 2018.15

29. El 18 de julio de 2019 ,16 la parte accionante reformó la demanda, acto que fue admitido mediante proveído del 17 de octubre de 2019.17

12 de septiembre de 2018.15

29. El 18 de julio de 2019 ,16 la parte accionante reformó la demanda, acto que fue admitido mediante proveído del 17 de octubre de 2019.17

13 Tomando del acta de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de enero de 2018. Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 La fecha de presentación de la reforma de la demanda fue tomada del índice 24 de la plataforma Samai del tribunal, ya que en el expediente escaneado no se observa. 17 Índices 2 y 14 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.8

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024)

Demandante: Sumas Construcciones S.A.S.

30. Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del asunto bajo estudio, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, por las

siguientes razones:

31. El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley.

32. La primera pretensión declarativa principal que se for muló en la reforma de la demanda va encaminada a que se declare la caducidad de la acción administrativa

apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley.

32. La primera pretensión declarativa principal que se for muló en la reforma de la demanda va encaminada a que se declare la caducidad de la acción administrativa sancionatoria (pérdida de competencia) , debido a que la entidad accionada habría resuelto los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 001478 del 30 de septiembre de 2016 por fuera del término de un (1) año que establece el artículo 52 del CPACA.

33. Sobre el particular, vale la pena destacar que, si los recursos de reposición y apelación se formularon el 27 de octubre de 2016, el término de un (1) año que invocó la accionante se habría cumplido el 28 de octubre de 2017, es decir, antes de que se presentara la solicitud de conciliación prejudicial (4 de diciembre de 2017) y se radicara la demanda (2 de febrero de 2018), de tal manera que la eventual ocurrencia de la caducidad no constituye un hecho sobreviniente a esas actuaciones.

34. La segunda pretensión declarativa principal apunta a que se declare que los recursos de reposición y apelación interpuestos el 27 de octubre de 2016, contra la Resolución 001478 del 30 de septiembre de 2016, fueron resueltos a favor de la parte actora; sin embargo, en la medida en que dicha pretensión se planteó como consecuencial de la primera, la Sala comprende que lo pedido no responde a l escenario fáctico ni a los argumentos expuestos en la solicitud de conciliación, sino a la aplicación de la caducidad, aspecto que, como ya se indicó, no es un hecho

consecuencial de la primera, la Sala comprende que lo pedido no responde a l escenario fáctico ni a los argumentos expuestos en la solicitud de conciliación, sino a la aplicación de la caducidad, aspecto que, como ya se indicó, no es un hecho sobreviniente ni fue propuesto en el trámite conciliatorio.

35. La tercera pretensión está dirigida a que se declaren los efectos del acto ficto derivado del silencio administrativo positivo que se habría producido a raíz del vencimiento del plazo de un (1) año que prevé el artículo 52 del CPACA. En ese9

Radicación: 68001 23 33 000 2018 00352 01 (0145-2024) Demandante: Sumas Construcciones S.A.S. contexto, tampoco se trata de un hecho posterior a la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial o a la interposición de la demanda, puesto que, como ya se explicó, tal plazo culminó el 28 de octubre de 2017. Además, el silencio administrativo positivo opera una vez se cumple el término señalado en la norma, y su protocolización solo constituye un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus efectos.18

36. Así las cosas, las pretensiones analizadas son realmente nuevos planteamientos de la empresa accionante, en el sentido de que son diferentes a los propuestos en la demanda inicial, los cuales pudieron haber sido incluidos en la solicitud de conciliación prejudicial, pero, como no ocurrió así, no se satisfizo el requisito de procedibilidad frente a ellos.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado

Resuelve

solicitud de conciliación prejudicial, pero, como no ocurrió así, no se satisfizo el requisito de procedibilidad frente a ellos.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado

Resuelve

Primero. Confirmar el auto del 3 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se declaró la terminación del proceso respecto de las «PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES PRIMERAS» planteadas en la reforma de la demanda.

Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, i) Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente 68001 23 33 000 2016 01355 01, M.P., Hernando Sánchez Sánchez; y ii) Sección Segunda,

Subsección A, sentencia del 7 de octubre de 2021, expediente 73001 23 33 000 2017 00508 01 (1279-2020), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas.