CE - Sentencia 08001233300020170134501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022)

Demandante: Alberto Emilio Escolar Batista

Demandada: UGPP

Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión. Ámbito de la autotutela administrativa.

Principio de legalidad. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demanda nte contra la sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Alberto Emilio Escolar Batista , instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que

Protección Social, UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES1

Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 002445 del 26 de enero de 2017 y RDP 011228 de fecha marzo 21 de 2017, por medio de las cuales la UGPP ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $494.960.464 «por concepto de mayores valores recibidos por mesadas pensionales», que se suman a otros $8.949.843 que ya habían sido retenidos unilateralmente en las mesadas pensionales de los meses de noviembre y diciembre de 2016

También pretende se declare «que los oficios números (1420 de diciembre 27, 1420

1 Expediente digital índice 2 de SAMAI.2

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) de 2016, 1420 de 17 marzo de 2017 y 04025417658367854)2, no producirán efectos lesivos a los derechos patrimoniales de éste, porque fueron adquiridos con arreglo a las leyes existentes al momento de su concreción y dentro del marco constitucional y administrativo competente para declara rlos».

A título de restablecimiento del derecho : i) se ordene a la UGPP que reliquide la

a las leyes existentes al momento de su concreción y dentro del marco constitucional y administrativo competente para declara rlos».

A título de restablecimiento del derecho : i) se ordene a la UGPP que reliquide la pensión del actor conforme a la ley y la sentencia de fecha 30 de noviembre de 2005 del Tribunal Administrativo del Atlántico que está ejecutoriada y es de obligatorio cumplimiento, ii) se le ordene a la demandada devolver al actor las sumas de $5.322.609, $3.164.399, $462.895, $4.120.720, $4.121.000 para un total de $17.191.563 más los intereses y cargos de ley hasta el momento de su efectiva devolución, más las cantidades que lleguen a descontarle de su pensión en razón de la Resolución 002445 del 26 enero de 2017 y 011228 del 21 de marzo de 2017 emitidas por la UGPP.

Como pre tensión subsidiaria, se declare que el monto respectivo para afiliado y empleador de los aportes por factores salariales no cotizados para pensión que la demandada pretende situar como justificante para ordenar reintegros al Estado a cargo del actor, no pueden pretenderse ni ejecutarse por cuanto : i) dichos dineros fueron recibidos a título de indemnización en cumplimiento de la sentencia del 30 de noviembre de 2005 y fueron efectivamente pagados por la Procuraduría General de la Nación en el mes de febrero del año 2008, es de cir (8) años más tarde , ii) el actor no estaba obligado a efectuar aportes al sistema de acuerdo a lo establecido por el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 y, iii) los dineros recibidos en el año 2005

actor no estaba obligado a efectuar aportes al sistema de acuerdo a lo establecido por el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 y, iii) los dineros recibidos en el año 2005 por concepto de bonificación por compensación le corresp ondió lo atinente a los años 19992000, porque a partir del 4 de agosto de 2000 ya estaba separado del servicio activo, para el año 2005 ya era pensionado y por esta razón , no estaba obligado a cotizar al sistema, porque además la prima en cuestión no con stituyó factor salarial.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que el señor Alberto Emilio Escolar Batista se desempeñó como procurador judicial II durante más de 15 años, siendo declarado insubsistente mediante Decreto 0380 del 18 de julio de 2000 y en consecuencia retirado del servicio a partir de esa fecha.

Que procedió a demandar el Decreto 0380 del 18 de julio de 2000 en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que f ue fallado favorablemente por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 30 de noviembre de 2005 donde se condenó a la Procuraduría General de la Nación a pagar a título de restablecimiento del derecho la indemnización correspondiente.

2 Emitidos por funcionarios de la UGPP como interpretación errada de los ordenamientos contenidos en la Resolución RDP 033173 de 8 septiembre de 2016 que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del suscrito reclamante.3

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suscrito reclamante.3

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) Que el pago de dicha indemnización fue ordenada por la Procuraduría General de la Nación mediante Resolución 3492 del 31 de diciembre de 2007 y se materializó en el mes de febrero de 2008, previa deducción de los aportes de pensión, salud y parafiscales.

Que cuando fue declarada la insubsistencia tenía el tiempo legalmente requerido de servicio y la edad de 60 años, por lo que solicitó a la extinta C ajanal el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación , la cual fue reconocida mediante Resolución 29088 del 8 de octubre de 2002 efectiva a partir del 1º de agosto de 2000.

Que la UGPP expidió la Resolución RDP 002445 del 26 de enero de 2017, por medio de la cual se determinan unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales, con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contra la cual interpuso recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución 011228 del 21 de marzo de 2017 .

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulnerados los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 46, 53, 58 y 128 de la Constitución Política.

Sostuvo que la UGPP desconoció la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado

Citó como vulnerados los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 46, 53, 58 y 128 de la Constitución Política.

Sostuvo que la UGPP desconoció la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado que ha declarado que la pensión, indemnización y salarios son conceptos de contenido y alcance jurídico diferentes.

Que la pensión sí puede ser compatible con la indemnización porque l a primera es un derecho adquirido con arreglo a la ley, la segunda es el resarcimiento monetario que le corresponde a quien recibe un perjuicio.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla el 7 de julio de 2017 y por auto del 31 de octubre de 2017 se ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico, quien avocó conocimiento y notificó a la demandada.

Al contestar la demandada señaló que se encontraba acreditado que el demandante laboró hasta el 17 de junio de 2005 y que se hicieron pagos de $494.960.464 por concepto de mesada pensional desde el 1° de agosto de 2000 en atención a las Resoluciones 29088 de 2002 y 6939 de 2003.

Que el demandante estaba imposibilitado para percibir mesada pensional de vejez y salario en calidad de funcionario público, toda vez que la normativa no lo excluye de la prohibición del artículo 128 constitucional, ya que se estaría afectando el4

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) erario, contraviniendo la prohibición respecto de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.

Se realizó audiencia inicial el 12 de diciembre de 2018 y por auto del 15 de marzo de 2021 dispuso correr traslado para alegar.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo del Atlántico, negó las pretensiones indicando que ante la incompatibilidad respecto de lo pagado en virtud de una condena judicial, por concepto de salarios y prestaciones dejados de recibir por el retiro ilegal del servicio, con lo recibido durante el lapso de la desvinculación por alguna causa laboral de carácter públ ico, debía acogerse lo expresado por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de mayo de 2020 .3

Que resulta razonable la actuación de la entidad demandada al ordenar el descuento de lo que se le sufragó al accionante por mesadas pensionales , de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 128 superior, toda vez que aquella condena procede a título de restablecimiento del derecho, por lo que se crea una ficción jurídica consistente en que el trabajador nunca fue ret irado del servicio por causa ilegal y, en ese orden, tampoco le es dable recibir más de una asignación que provenga del erario.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso recurso de apelación en la que reiteró que lo

causa ilegal y, en ese orden, tampoco le es dable recibir más de una asignación que provenga del erario.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso recurso de apelación en la que reiteró que lo percibido fue a título de indemnización y no de salarios, además bajo el principio de buena fe recibió lo que creyó justo y legal.

Que en cuanto al cambio de jurisprudencia en lo que atañe a pensión e indemnización es muy visible el cambio acogido en la sentencia apelada puesto que es de reciente expedición en el año 2020; siendo que los derechos adquiridos por el demandante fueron en los años (2002-2003) pensión y (2005) indemnización que le fue pagada (8) años después de su insubsistencia, en (2008); vale decir, que se aplicó a este caso una jurisprudencia muy ulterior, en forma retroactiva, para valorar y justificar los derechos adquiridos muy anteriormente con arreglo a las leyes vigentes al tiempo de su concreción.

Que en reiteradas sentencias unificadoras expedidas por la Corte Constitucional se actualizan los conceptos de precedencia fáctica, derechos adquiridos y la inaplicabilidad de normas que afecten derechos adquiridos y concretados bajo el imperio de normas vigentes al tiempo de su aplicación. Porque un cambio no tiene

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, expediente 08001-23-33-000-2014-00328-01 (2445-2017), demandante: Orlando Fidel Osorio Argote contra la UGPP, CP. Carmelo Perdomo Cuéter5

08001-23-33-000-2014-00328-01 (2445-2017), demandante: Orlando Fidel Osorio Argote contra la UGPP, CP. Carmelo Perdomo Cuéter5

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) efecto retroactivo.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 31 de mayo de 2022 se admitió el recurso .4 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El problema que debe resolver la Subsección es determinar si los actos administrativos demandados que determinaron que el señor Alberto Emilio Escolar Batista adeudaba la suma de $494.960.464 a favor del Sistema General del Pensiones por concepto de mayore s valores de mesadas pensionales recibidas, están viciados de nulidad.

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada, ii) la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso, iii) el debido proceso administrativo, iv) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, v) el principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.

De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada

La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que,

principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.

De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada

La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura, con sagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega,5 pues como presunción legal admite prueba en contrario.

En esta figura hay una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de e sa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia.

En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que s e enmarca y, por ello, deben ser

4 Índice 4 de SAMAI. 5 Providencia citada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado:11001-03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019).6

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrati vo (Decreto 01 de 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación.

En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le corresponde analizar de forma oficiosa pre ceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente. Es decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada6 con el fin de dar protección al ordenamiento superior.

De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso

Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia 7 ha señalado que «[…] [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas,

«[…] [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos. […]».

En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación, 8 al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autori dades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intenció n real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales.

Así entonces, considera la S ubsección que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental es dable acudir al deber interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de competencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición.

6 Sobre la justicia rogada se puede revisar Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia

de unificación SUJ -010-S2 del 21 de abril de 2018, radicado: 81001 -23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CESUJ2-010-18. 7 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 9602019. 8 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado: 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078).7

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022)

Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador par a garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.

Sin que ello implique trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en q ue el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales.

El debido proceso administrativo

derecho de defensa de la demandada, en la medida en q ue el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales.

El debido proceso administrativo

En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, e n el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados.

En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que sus actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos, la protección de sus derechos de contradicción y defensa, sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición.

La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos

Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de

acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, r esponsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado de senvolverse a una autoridad administrativa.8

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos .9

Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico ,10 el material,11 el territorial12 y en algunos casos el temporal.13

En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará

en algunos casos el temporal.13

En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico. Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado .14

El principio de autotutela administrativa

En virtud de dicho principio, se le concede a la adm inistración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales. Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que motu proprio tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públ icos.

9 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad

con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [...]». 10 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 11Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asign ada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 12 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 13 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 14 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782).9

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particu lares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante.

Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado. De esta manera, la primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc.

Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público

positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc.

Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo neces ario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «[l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]».

Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como la vía gubernativa, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas deben tener una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse. 15

Resolución del caso concreto

La UGPP mediante Resolución RDP 002445 del 26 de enero de 2017, determinó unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales y ordenó a l actor la devolución de $ 494.960.464 a favor del Sistema General de Pensiones, suma que debía pagarse a la Dirección del Tesoro Nacional, acorde con lo que se evidencia en el expediente.

Dicho acto administrativo fue objeto de recurso de reposición, que se desató de

15 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le

25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica».10

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Radicado: 08001-23-33-000-2017-01345-01 (2275-2022) forma negativa mediante Resolución RDP 011228 del 21 de marzo de 2017 al confirmar el acto administrativo recurrido.

Tras revisar el caso expuesto, se concluye inicialmente que, al emitir los actos administrativos objeto de controversia, la UGPP actuó de manera autónoma en defensa de sus intereses legales. Por consiguiente, resulta fundamental determinar si la UGPP contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión. 16

El marco normativo