CE - Sentencia 11001031500020240285001 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 14 de febrero de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Subsidiariedad Síntesis del caso: La parte actora reclamó la protección de sus derechos fundamentales de cara a la demora en el cumplimiento de una orden judicial proferida dentro de una acción popular. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la Sentencia de 24 de octubre de 2024, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 5 de junio de 2024, Esperanza Herrera Gómez presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, “a la mora judicial en las decisiones judiciales, por carencia de acciones para lograr el cumplimiento de las sentencias judiciales”, con ocasión del incumplimiento de los fallos de 28 de junio de 2017 y de 6 de junio de 2019, proferidos en la acción popular No. 68001-23-33-000-2015-00847-01. 2. A

de las sentencias judiciales”, con ocasión del incumplimiento de los fallos de 28 de junio de 2017 y de 6 de junio de 2019, proferidos en la acción popular No. 68001-23-33-000-2015-00847-01. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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“PRIMERA: Solicitó tutelar mis derechos fundamentales a la violación al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la mora judicial en las decisiones judiciales, por carencia de acciones para lograr el cumplimiento de las sentencias judiciales, por vía directa, en contra de la señora MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700 y, corno consecuencia; SEGUNDA: ORDENAR A LA MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700, para que un periodo inferior a 48 horas hábiles, proceda a realizar las acciones pertinentes para garantizar las Sentencias de la Acción popular, haciendo uso de manera inmediata de la Ley 472 de 1998 e imponiendo las SANCIONES POR DESACATO AL DIRECTOR GENERAL DE INVIAS, con arresto y multas sucesivas. TERCERA: ORDENAR A LA MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700, para que un periodo inferior a 48 horas hábiles, proceda a decidir sobre las peticiones de los intervinientes en la audiencia de verificación del 22 de mayo de 2024, es decir: Visita presencial al corredor vial, visita a cada uno de los puntos críticos, la modulación del fallo solicitada por el actor popular y las peticiones reiteradas de cada uno sobre el incumplimiento del fallo y sus sanciones a INVIAS Y FONDO DE ADAPTACIÓN. CUARTA: ORDENAR A LA MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700,

y sus sanciones a INVIAS Y FONDO DE ADAPTACIÓN. CUARTA: ORDENAR A LA MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700, para que un periodo inferior a 48 horas hábiles, proceda a decidir sobre las peticiones de los intervinientes en la audiencia de verificación del 22 de mayo de 2024, es decir: Visita presencial al corredor vial, visita a cada uno de los puntos críticos, la modulación del fallo solicitada por el actor popular y las peticiones reiteradas de cada uno de los intervinientes, en especial la procuradora, sobre el incumplimiento del fallo y sus sanciones a INVIAS Y FONDO DE ADAPTACIÓN. QUINTA: ORDENAR A LA MAGISTRADA LUISA FLOREZ REYES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, DENTRO DEL RADICADO No. 68001233300020150084700, para que un periodo inferior a 48 horas hábiles, proceda a resolver de fondo, el problema de la queja y denuncia aportada por el actor popular, de acuerdo con lo obrante en el expediente.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Danil Román Velandia Rojas instauró una acción popular en contra del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Gobernación de Santander y el Fondo de Adaptación2, por la violación de varios derechos colectivos, con ocasión del mal estado y la falta de pavimentación de la vía Los Curos – Málaga, Santander. 5. 2) El 28 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que amparó los derechos colectivos a la seguridad pública, la previsión de desastres previsibles técnicamente y la defensa

Málaga, Santander. 5. 2) El 28 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que amparó los derechos colectivos a la seguridad pública, la previsión de desastres previsibles técnicamente y la defensa del patrimonio público amenazados en la vía Los Curos – Málaga y, en consecuencia, dispuso (se trascribe): 2 Radicado No. 68001-23-33-000-2015-00847-00.Radicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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“Tercero. Ordenar al INVIAS que, dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, formule un proyecto para la gestión del riesgo que actualmente muestra la vía denominada Los Curos-Málaga, se determine el cronograma de ejecución y fecha de culminación de su pavimentación total. En la formulación del proyecto el INVIAS deberá incluir, de acuerdo con su marco funcional de competencias, la solución a los puntos críticos actualmente existentes y los diferentes protocolos para evitar que las diversas contingencias se materialicen con la afectación a derechos fundamentales de quienes por allí transitan. Cuarto. Ordenar al INVIAS que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia construya un paso peatonal seguro en el puente vehicular existente en el kilómetro 94+940, ubicado en jurisdicción del Municipio de Santa Bárbara. Quinto. Exhortar al INVIAS para que, si aún no lo ha hecho, persiga el cobro de las acreencias surgidas a su favor en las Resoluciones 03461 del 25 de mayo de 2016 y 05611 del 19 de agosto de 2016, referidas en la parte considerativa de esta sentencia, debiendo estructurar un expediente que muestre dichas gestiones y resultados, así como el destino dado a los dineros recuperados, el cual deberá presentar a este proceso, en el evento del trámite incidental de desacato. Sexto. Exhortar al Fondo de Adaptación para que continúe tomando las decisiones necesarias para la construcción de los puentes Hisgaura, La Judía y Sitio Critico 43 (…).” 6. 3) Las partes apelaron la anterior decisión y,

el 6 de junio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado la modificó, en el sentido que también amparó los derechos al goce del espacio púbico y la utilización y defensa de los bienes de uso público y adicionó la decisión en los siguientes términos (se trascribe): “SEGUNDO: ADICIONAR el ordinar CUARTO de la sentencia de 28 de junio de 2017, de la siguiente forma: ‘CUARTO: En vista que las obras en mención no se pueden terminar en forma inmediata, como mecanismo transitorio y para efectos de conjurar la amenaza y/o riesgo, mientras se precisan y establece la planeación las mismas, el INVIAS deberá adoptar las medidas pertinentes para efectos de garantizar el cruce de peatones en el kilómetro 94+940, ubicado en jurisdicción del municipio de Santa Bárbara – Santander’. TERCERO: ADICIONAR el ordinal SEXTO de la sentencia de 28 de junio de 2017, de la siguiente manera: ‘SEXTO: Ordenarle al INVIAS que, en lo que a sus competencias se refiere, continúe tomando les decisiones necesarias y realizando las gestiones pertinentes al interior del contrato de obra No. 285 de 2013, para efectos de la construcción, edificación y entrega de los tres (3) puentes denominados La Judía, Hisgaura y Sitio Critico (SC) 43-Pangote; una vez sea resuelta de fondo la controversia contractual sometida al Tribunal de Arbitramento en Cámara de Comercio de Bogotá". CUARTO: ADICIONAR la sentencia apelada, así: ‘DECIMOPRIMERO: ORDENAR al INVIAS y al Fondo

de Adaptación, que efectúen las actividades correspondientes para dar cumplimiento a los contratos objeto de la presente y que se encuentran en ejecución, como lo son el contrato de obra No. 1639 de 2015, contrato de interventoría No. 1756 de 2015 y el convenio interadministrativo marco No. 014 del 31 de mayo de 2012; y, en caso de ya haber iniciado las acciones pertinentes, se dé el impulso respectivo a tales actuaciones para lograr cabal cumplimiento de las obligaciones contractualesRadicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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adquiridas por los contratistas, así como la terminación de las obras contratadas y, a su vez, que comiencen las obras faltantes y demás que sean necesarias.’ QUINTO: ADICIONAR la sentencia apelada, así: ‘DECIMOSEGUNDO: Conformar un comité para la verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Santander a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá; por el señor Danil Román Velandia Rojas, en su calidad de actor popular, por el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas, en su calidad de coadyuvante de la parte actora, por las Alcaldías Municipales de Málaga, Molagavita, San Andrés, Guaca y Santa Bárbara, por el Instituto Nacional de Vías INVIAS, por el Fondo de Adaptación, y por el Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten. SEXTO: Confirmar en todo lo demás el fallo impugnado, por las razones consignadas en la presente providencia.”. 7. 4) El 22 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander llevó a cabo audiencia de verificación de cumplimiento de fallo, en la que intervino la señora Herrera Gómez en calidad de veedora ciudadana, al igual que otros veedores, alcaldes de la región y el actor popular, con el fin de poner en conocimiento de la magistrada ponente los múltiples incumplimientos del fallo por parte del INVIAS. La accionante aseguró que la magistrada ponente guardó silencio frente a esas intervenciones y se abstuvo de imponer las sanciones a que había lugar. 8. Para la actora, el fundamento de la vulneración radicó en la omisión del tribunal de no adelantar gestiones tendientes a lograr

que la magistrada ponente guardó silencio frente a esas intervenciones y se abstuvo de imponer las sanciones a que había lugar. 8. Para la actora, el fundamento de la vulneración radicó en la omisión del tribunal de no adelantar gestiones tendientes a lograr el cumplimiento de las sentencias proferidas dentro de la acción popular referida, pese a los incumplimientos en que ha incurrido el INVIAS y que tanto ella, como la comunidad y el actor popular le advirtieron en la audiencia de 22 de mayo de 2024. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 9. En Sentencia de 24 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, tras considerar que la señora Herrera Gómez no estaba legitimada en la causa para presentar la acción de tutela, debido a que no era parte dentro de la acción popular No. 2015-00847-00/01 ni integrante del comité de verificación pese a que ha intervenido en las audiencias públicas para la verificación del cumplimiento de las sentencias de acción popular. 10. La parte actora impugnó la providencia y alegó que sí se encontraba legitimada en la causa habida cuenta de que había participado activamente en los comités de verificación, en los cuales ha solicitado abrir incidentes de desacato, realización de audiencias, entre otras peticiones que han sido resueltas por la magistrada ponente. Señaló que sí era un sujetoRadicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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procesal dentro de la aludida acción popular, debido a que en ese tipo de acciones (se trascribe) “no existe una litis sino una protección constitucional que puede ser amparada en los escenarios propios de la realidad jurídica”. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Legitimación activa en la causa. 2.2. Procedencia de la acción de tutela. 2.3. Conclusión. 2.1. Legitimación activa en la causa 11. Contrario a lo resuelto por el juez de primer grado, la Sala advierte que Esperanza Herrera Gómez tiene legitimación activa en la causa para invocar la defensa de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por hacer parte del comité de verificación para el cumplimiento del fallo de segunda instancia, proferido en la acción popular No. 2015-00847-00/01. Si bien en primera instancia se indicó que, de conformidad con lo dispuesto en el fallo cuestionado, la señora Herrera González no era parte dentro de la acción popular ni integrante del comité de verificación, está acreditado que ella ha participado activamente en las audiencias de verificación de cumplimiento en su calidad de veedora ciudadana. Además, debido a que una de sus pretensiones es que se acceda a las solicitudes que tanto ella como otros intervinientes hicieron en la audiencia de verificación de 22 de mayo de 2024, se concluye que sí tiene legitimación activa en la causa para reclamar la protección de sus derechos fundamentales en este caso. 12. Por lo anterior, existen razones suficientes para modificar la decisión de primera instancia y, en consecuencia, se procede a estudiar la procedencia de la acción de tutela. 2.2. Procedencia de la acción de tutela 13. La Sala declarará confirmará la improcedencia de la presente solicitud de amparo, pero por incumplimiento del requisito de subsidiariedad3, en la medida que 1) existe un mecanismo de

procedencia de la acción de tutela. 2.2. Procedencia de la acción de tutela 13. La Sala declarará confirmará la improcedencia de la presente solicitud de amparo, pero por incumplimiento del requisito de subsidiariedad3, en la medida que 1) existe un mecanismo de defensa judicial idóneo y 2) no se invocó ni, mucho menos, acreditó un perjuicio irremediable. 14. 1) Sobre la existencia de un mecanismo de defensa judicial idóneo, la Sala advierte que lo pretendido por la parte actora se traduce en el

3 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.Radicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7

cumplimiento de la Sentencia de 6 de junio de 20194, lo cual se puede invocar en un incidente de desacato respecto de la acción popular No. 68001-23-33-000-2015-00847-00/01. 15. Como el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 prevé el trámite incidental, de consulta y la sanción que se puede derivar del incumplimiento de una orden judicial en una acción popular5, la Sala, al consultar la acción popular No. 68001-23-33-000-2015-00847-01 en la página web de la Rama Judicial, constató que para la fecha en que se presentó la acción de tutela se encontraba en curso un incidente de desacato en el que intervino la accionante y, mediante Auto de 10 de octubre de 2024, se dio apertura formal a un nuevo incidente de desacato, el cual terminó con imposición de sanción al director general del INVIAS6. 16. En esa medida, la acción de tutela no puede ser utilizada como una acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, es decir, en el presente caso, no se puede acudir al juez constitucional con el ánimo de invocar un aspecto propio de la discusión en el trámite incidental de la acción popular aludida. 17. 2) La Sala constata que, en el presente caso, la acción de tutela no procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque la accionante no invocó ni acreditó uno, es más, de las pruebas allegadas tampoco se advirtió la existencia de alguno. 18. No sobra anotar que si llegara

a entenderse que lo que reclamó la parte actora es una presunta mora judicial en el trámite de sus solicitudes en el marco del incidente de desacato, tal como se mencionó previamente, el objeto de la acción de tutela carecería de actualidad, pues mediante Autos de 10 de octubre y 27 de enero de 2025 se abrió y terminó el incidente contra el director general del INVIAS por el incumplimiento de las ordenes derivadas de la Sentencia de 6 de junio de 2019 del proceso de acción popular. 4 Artículo 34 de la Ley 472 de 1998: “(…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. (…)”. 5 “Articulo 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6)

meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.” La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. 6 Mediante Auto de 27 de enero de 2025 que obra en el índice 1110 de SAMAI.Radicación: 11001-03-15-000-2024-02850-01 Demandante: Esperanza Herrera Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

7 de 7 2.3. Conclusión 19. La Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela declarada en primera instancia, pero no por falta de legitimación activa en la causa sino por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por esa razón, se abstendrá de estudiar los demás requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7. TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co.