CE - Sentencia 11001031500020240525901 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A. E.S.P

Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN PRIMERA

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas y legales.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo proferido el 25 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Tercera Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela

El 30 de septiembre de 2024 , DISTASA S.A ESP, a través de apoderado judicial formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus dere chos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección PrimeraSubsección A y el Consejo de Estado-Sección Primera al haber proferido las providencias del 31 de agosto de 2023 y 14 de marzo de 2024, respectivamente, que

alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección PrimeraSubsección A y el Consejo de Estado-Sección Primera al haber proferido las providencias del 31 de agosto de 2023 y 14 de marzo de 2024, respectivamente, que rechazaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que Distada S.A. interpuso en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

1 Identificado con el rad. n°. 25000-23-41-000-2022-00283-00/012 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

En virtud del amparo, la parte actora solicitó que:

PRIMERA.- Se ordene la protección judicial del derecho fundamental al debido proceso y demás derechos fundamentales que le fueron vulnerados al accionante DISTASA S.A. E.S.P. por parte de las autoridades judiciales accionadas.

SEGUNDA.- Como consecuencia de lo anterior, se deje sin valor y efecto el auto que rechazó la demanda proferido el 14 de marzo de 2024 por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA y se le ordene proferir un nuevo auto en donde no se apliquen preceptos inaplicables, ni donde se aparte de la jurisprudencia aplicable al caso concreto”.

2. Hechos relevantes

La Empresa de Servicio Públicos Domiciliarios DISTASA S.A ESP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad

2. Hechos relevantes

La Empresa de Servicio Públicos Domiciliarios DISTASA S.A ESP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los actos proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que le impusieron una sanción pecuniaria al considerar que DISTASA usó medidas de otros activos para determinar las medidas de tensión de las barras de la Subestación Tasajero 230 kv, desconociendo de esta forma su deber de suministrar información fiel y oportuna al Centro Nacional de Despacho. Asimismo, pidió la suspensión provisional de las resoluciones.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, para que la parte actora: i) aportara copia de la Resolución núm. SSPD 20212400413275 de 20 de agosto de 2021 con la constancia de notificación, publicación, comunicación o ejecución; ii) aportara copia de la constancia de notificación de los actos administrativos demandados, o manifestar que la misma no fue entregada o ha sido negada; iii) acreditara que, previamente a presentar la demanda, agotó el requisito de conciliación extrajudicial; y iv) acreditara el envío de la demanda y anexos al demandado al presentar memorial de subsanación.

Respecto al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, sostuvo que si bien el artículo 161 del CPACA establecía que ese era facultativo en los procesos que se pedían medidas cautelares de carácter patrimonial, en el caso de la suspensión solicitada no cumplía con esa condición, pues si se decretan, dichos actos perderían ejecutoriedad y no se produciría una consecuencia económica en

que se pedían medidas cautelares de carácter patrimonial, en el caso de la suspensión solicitada no cumplía con esa condición, pues si se decretan, dichos actos perderían ejecutoriedad y no se produciría una consecuencia económica en cabeza de la demandada.3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

La parte accionante interpuso recurso de reposición respecto a la orden de acreditar el agotamiento de la conciliación extrajudicial al considerar que «[…] pidió la suspensión provisional de los actos acusados es porque la demandante quiere que todos sus efectos, tanto la pérdida de ejecutoriedad como la parte económica, se pierdan y por, ende, mientras dura el proceso y hasta que se resuelvan las pretensiones, los dineros ya cancelados sean restituidos, de donde se sigue que estamos en presencia de una medida cautelar de carácter económico […]».

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A mediante auto del 26 de junio de 2023, resolvió no reponer la anterior decisión pues estimó que los actos acusados no tenían carácter patrimonial según la norma. El 31 de agosto siguiente el tribunal rechazó la demanda pues la parte demandante no subsanó lo relacionado con la conciliación como requisito de procedibilidad.

Inconforme con la decisión, la sociedad accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante auto de 10 de noviembre de 2023 el Tribunal rechazó el recurso de reposición y concedió el de apelación. El Consejo de EstadoInconforme con la decisión, la sociedad accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante auto de 10 de noviembre de 2023 el Tribunal rechazó el recurso de reposición y concedió el de apelación. El Consejo de EstadoSección Primera mediante auto de 14 de marzo de 2024, confirmó la decisión del a quo de rechazar la demanda por cuanto el carácter patrimonial debe ser dado por la medida cautelar que se solicita y no por los efectos patrimoniales o económicos que se pueden desprender de ella.

3. Fundamentos de la solicitud

La parte actora manifestó que las providencias reprochadas le vulneraron los derechos fundamentales invocados pues incurrieron en defecto sustantivo al haber rechazado de manera injustificada la demanda , debido a que interpretaron equivocadamente la naturaleza de la medida cautelar que se solicitó.

Sostuvo que existe una vulneración directa a la Constitución y al derecho al debido proceso por cuanto el artículo 161 del CPACA y el artículo 613 del Código General del Proceso, disponen que el requisito de procedibilidad no debe agotarse en aquellos procesos en que los que el demandante solicite el decreto y práctica de medidas cautelares de carácter patrimonial.4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

Adujo que si en caso de que los jueces de instancia hubieran concedido la medida provisional, esta tendría un efecto o consecuencia de carácter económico inmediato, pues nacería en cabeza de la SSPD la obligación de reembolsar el dinero pagado

Adujo que si en caso de que los jueces de instancia hubieran concedido la medida provisional, esta tendría un efecto o consecuencia de carácter económico inmediato, pues nacería en cabeza de la SSPD la obligación de reembolsar el dinero pagado por DISTASA en virtud del principio del enriquecimiento sin justa causa, porque la entidad no podría mantener en su patrimonio los dineros cancelados, toda vez que no existiría causa jurídica para ello.

Concluyó que estaba demostrado que DISTASA realizó el pago de la multa pecuniaria y al solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo que la impuso con la finalidad de que el dinero sea devuelto, la medida provisional tiene una implicación patrimonial, ya que, si esta se concede, la entidad deberá hacer una erogación de su patrimonio y reintegrar de forma inmediata el dinero pagado por DISTASA, lo que le generaría así un detrimento patrimonial.

4. Trámite de primera instancia

El 1 de octubre de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales, así como a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como tercera interesada en el resultado de esta acción.

En el escrito de contestación el Consejo de Estado-Sección Primera al oponerse al amparo, adujo que la tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que se pretende usar como una instancia adicional. Asimismo, indicó que según el criterio jurisprudencial de la Sección Primera de la Corporación la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados no constituye una medida cautelar de carácter patrimonial, en la medida

adicional. Asimismo, indicó que según el criterio jurisprudencial de la Sección Primera de la Corporación la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados no constituye una medida cautelar de carácter patrimonial, en la medida que su propósito no es afectar el patrimonio jurídico de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, de manera temporal, a un acto administrativo que es considerado contrario a la ley, por ello, no incurrió en el defecto sustantivo alegado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A, sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la solicitante , dado que lo que pretendía era utilizar la tutela como un instrumento para debatir argumentos ya resueltos en el trámite del proceso ordinario de nulidad y5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

restablecimiento del derecho, por lo que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas debían conservar todos sus efectos legales.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la vulneración de derechos fundamentales no se le estaba endilgando a esa entidad.

Mediante sentencia de 25 de octubre de 2024 el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la solicitud no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues la accionante pretende usar el amparo como una instancia adicional del proceso ordinario.

Tercera-Subsección A declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la solicitud no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues la accionante pretende usar el amparo como una instancia adicional del proceso ordinario.

La solicitante impugnó, señaló su desacuerdo con el fallo de primera instancia y reiteró los argumentos de la tutela . El 25 de noviembre de 2024 se concedió la impugnación.

CONSIDERACIONES

5. Cuestión previa

Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Consejo de EstadoSección Primera y el Tribunal Administrativo del Cundinamarca-Sección PrimeraSubsección A, esta Sala solo analizará el auto del 14 de marzo de 2024 proferida por el Consejo de Estado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario.

6. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 25 de octubre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.

7. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de

Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación.

La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que

2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la prote cción y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto

La parte actora sostuvo que no debe agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, porque la medida de suspensión provisional no tenía como finalidad exclusiva la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo hasta que el Despacho profiera sentencia que ponga fin al proceso, sino que con ella se persigue el reembolso o devolución de las sumas canceladas, que si no son devueltas

exclusiva la suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo hasta que el Despacho profiera sentencia que ponga fin al proceso, sino que con ella se persigue el reembolso o devolución de las sumas canceladas, que si no son devueltas configuran un evidente caso de enriquecimiento sin justa causa, ya que no sería legal que la entidad atesore un dinero cuyo pago fue realizado en virtud de un acto administrativo que no tiene efectos.

Insistió que no le era exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial pues la medida cautelar tenía efectos patrimoniales ya que en el evento de decretarse la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tendría que devolver las sumas de dinero que pagaron por concepto de la sanción impuesta mediante los actos acusados.8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01 Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

El Consejo de Estado-Sección Primera mediante auto del 14 de marzo de 2024 confirmó la decisión de primera instancia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que DISTASA S.A. ESP interpuso contra unos actos sancionatorios de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al considerar que debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debido a que la medida cautelar que solicitó no tenía el carácter de patrimonial. La providencia reprochada indicó que, en auto del 6 de octubre de 20175 la Sección Primera del Consejo de Estado rectificó la tesis respecto a las medidas cautelares de carácter patrimonial y señaló que una cosa es que el acto que se demanda tenga un carácter patrimonial porque imponen una sanción pecuniaria como es una multa, situación que no implica que la medida cautelar tenga esa misma característica, pues al momento de analizar los efectos de decretarla no se evidencia una consecuencia económica inmediata para el demandante, ya que al proferir sentencia, es el juez quien determina si se debía o no pagar la suma de la sanción o si los dineros pagados deben ser reintegrados. En virtud de lo anterior, indicaron que el carácter patrimonial debe ser dado por la medida cautelar que se solicita y no por los efectos patrimoniales o económicos que se pueden desprender de ella, en consecuencia, como la parte demandante solicitó que se decrete la suspensión provisional de la Resolución No. SSPD 20202400034405 del 27 de agosto de 2020 y de la Resolución No. SSPD 20212400413275 del 20 de agosto de 2021, por medio de los cuales se les impuso una sanción a la sociedad accionante, por ello, consideran que le asistía razón al a quo al rechazar la demanda por carecer del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. La Sala

del 20 de agosto de 2021, por medio de los cuales se les impuso una sanción a la sociedad accionante, por ello, consideran que le asistía razón al a quo al rechazar la demanda por carecer del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto de la necesidad o no del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando la medida cautelar tenga un 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación núm. 25000-23-41-000-201500554-01. Auto de 6 de octubre de 2017. Actor: Sociedad Movilgas Ltda.9

Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-05259-01

Accionante: DISTASA S.A ESP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

carácter patrimonial. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judicia les. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.

Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 25 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado -Sección Tercera Subsección A , que declaró improcedente la acción de tutela, por los motivos antes expuestos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 5 de octubre de 202 4 por el Consejo de Estado-Sección Tercera Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de DISTASA S.A ESP contra el Consejo de Estado-Sección Primera

Consejo de Estado-Sección Tercera Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de DISTASA S.A ESP contra el Consejo de Estado-Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A.

SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ