CE - Sentencia 11001031500020240666700 de 2025

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: PABLO ANTONIO TORRES POVEDA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCION TERCERA-SUBSECCION B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Pablo Antonio Torres Poveda contra el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B. ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 3 de diciembre de 2024, Pablo Antonio Torres Poveda, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad que considera vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B al haber proferido la sentencia del 11 de septiembre de 2024 que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa que interpuso contra el municipio de Yopal-Casanare. En virtud del amparo solicita: 1. Tutela: Que se declare la nulidad de la decisión proferida por el Consejo de Estado en la sentencia radicada bajo el número 85001-23-33-000-2013-00185-01 (53.099), por desconocimiento del precedente judicial. 2. Reparación Integral: Que se ordene al Consejo de Estado que revoque la decisión impugnada y se pronuncie nuevamente sobre las pretensiones del

número 85001-23-33-000-2013-00185-01 (53.099), por desconocimiento del precedente judicial. 2. Reparación Integral: Que se ordene al Consejo de Estado que revoque la decisión impugnada y se pronuncie nuevamente sobre las pretensiones del demandante, teniendo en cuenta los principios establecidos en la jurisprudencia.2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

2. Hechos relevantes Según la solicitud de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la petición de amparo en los hechos que se resumen, así: Entre los años 2009 y 2011 el accionante y el municipio de Yopal-Casanare suscribieron distintos contratos para la prestación del servicio de parqueadero de los vehículos inmovilizados por las autoridades de tránsito de la entidad territorial en un inmueble de propiedad del señor Torres Poveda. El último vínculo contractual, esto es, el contrato 412 de 2011, se liquidó el 23 de diciembre de 2011. A pesar de la liquidación del contrato 412 de 2011, se continuó con la prestación del servicio de parqueadero, debido a que varios de los automotores no fueron retirados y durante el año 2012 las autoridades municipales ingresaron otros nuevos. En consecuencia, al momento de la presentación de la demanda habían 397 vehículos estacionados en el inmueble de propiedad del accionante. Mediante escrito de 1° de agosto de 2012, el señor Torres Poveda solicitó a la entidad demandada el pago por concepto del servicio de parqueadero prestado a los vehículos en mención desde el 23 de diciembre de 2011, petición resuelta por el municipio de Yopal de manera desfavorable, bajo el argumento de que en el acta de liquidación de los contratos 308 de 2009, 544 de 2009, 422 de 2010 y 412 de 2011 las partes declararon estar a paz y salvo, y no se consignó ninguna salvedad al respecto. El accionante presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Yopal-Casanare

para reclamar los perjuicios derivados del enriquecimiento sin causa en la suma de $678.449.000, suma que no pagó el municipio y que corresponde al servicio prestado de servicio de parqueadero de 397 vehículos. Adujo que en este caso concreto la entidad demandada impuso al actor la prestación del servicio sin que mediara contrato por el hecho de no retirar los vehículos del inmueble de su propiedad. El asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Casanare que, mediante providencia de 6 de noviembre de 2014, negó las3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

pretensiones de la demanda al no existir ningún elemento de convicción de que los vehículos relacionados por la parte demandante hayan sido dejados en el inmueble de su propiedad por disposición o por cuenta de alguna autoridad de tránsito del municipio de Yopal y, además, porque si alguien realmente se hubiese beneficiado por la falta de pago del servicio de parqueadero sería el particular responsable que no compareció a sanear su situación ante las autoridades de tránsito correspondientes. Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación. La Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de septiembre de 2024 confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que respecto a los vehículos que ingresaron con posterioridad al plazo de ejecución del contrato, no hay prueba de que el municipio haya constreñido al demandante para la prestación del servicio de parqueadero. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante sostiene que se vulneraron sus derechos al debido proceso y a la igualdad, porque se interpretó de manera errónea la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, pues «contradice el principio del enriquecimiento sin causa como fuente autónoma de obligaciones, ya que no se consideró adecuadamente la excepcionalidad de su procedencia, lo que constituye un claro desconocimiento del precedente establecido». Aduce que, tal como lo señaló el magistrado Montaña Plata en la aclaración de voto, no existen causales taxativas para la procedencia del enriquecimiento sin causa, por ello, aunque no se haya probado uno de los tres supuestos que contempla la sentencia de unificación, esto no debe ser la razón exclusiva para negar las pretensiones de la demanda. Lo anterior, porque la falta de prueba de un supuesto no debe llevar a la negación del derecho, siempre que se demuestre que hay otros elementos que justifican la reclamación. En virtud de lo anterior, señaló que si el demandante puede demostrar que su

para negar las pretensiones de la demanda. Lo anterior, porque la falta de prueba de un supuesto no debe llevar a la negación del derecho, siempre que se demuestre que hay otros elementos que justifican la reclamación. En virtud de lo anterior, señaló que si el demandante puede demostrar que su derecho a obtener una reparación por enriquecimiento sin causa está siendo4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

vulnerado, esto es suficiente para establecer la relevancia constitucional y que la acción de tutela sea procedente. 4. Trámite procesal El 9 de diciembre de 2024, se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al municipio de Yopal como tercero Interesado en el resultado de esta acción. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B hizo un recuento de los argumentos planteados en la sentencia controvertida y advirtió que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el accionante pretende usar la tutela como una instancia adicional del proceso ordinario. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Casanare informó que el expediente ordinario no había regresado a esa Corporación. El municipio de Yopal-Casanare guardó silencio respecto a la solicitud de tutela, a pesar de haber sido notificado en debida forma. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el fallo de 11 de septiembre de 2024 proferido por el Consejo de Estado-Sección TerceraSubsección B, que negó las pretensiones del medio de control de reparación directa que el accionante interpuso contra el Municipio de Yopal-Casanare. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem.6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal. Caso concreto El Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, mediante sentencia de 11 de septiembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda de reparación directa. Sostuvo que según la sentencia de unificación del

Consejo de Estado del 19 de noviembre de 20123, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció que el medio de control de reparación directa es el adecuado para formular la pretensión de enriquecimiento sin justa causa: i) cuando se acredite que fue exclusivamente la entidad pública quien constriñó o impuso al particular la prestación de un servicio sin contrato estatal, ii) la administración requiere en forma urgente la adquisición de bienes o servicios en materia de salud y no es posible adelantar procesos contractuales o celebrar los respectivos contratos y, iii) cuando

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24.897), CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

la entidad pública omite la declaración de urgencia manifiesta y solicita la prestación de bienes y servicios sin contrato estatal. Al respecto señaló que: Por otra parte, tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como la del Consejo de Estado han determinado que para que se configure el enriquecimiento sin causa es necesaria la constatación de los siguientes elementos: i) un incremento patrimonial sin causa de una de las partes, ii) un correlativo empobrecimiento de la otra, iii) que ese desequilibrio se produzca sin causa jurídica que lo sustente, iv) que el afectado carezca de otro medio para reclamar y obtener compensación y, v) que no se busque desconocer un imperativo legal, criterios que no son incompatibles y que pueden armonizarse con los parámetros previstos en la antes referida sentencia de unificación , sumado igualmente al requisito de la buena fe. En virtud de lo anterior, la autoridad judicial accionada consideró que, respecto a los vehículos que supuestamente ingresaron después de vencido el plazo de ejecución del contrato, no se encuentra acreditado que el municipio de Yopal haya constreñido o impuesto al demandante la prestación del servicio de parqueadero para los vehículos inmovilizados; además, que no se demostró el cumplimiento de los requisitos necesarios para la configuración del enriquecimiento sin causa. El órgano colegiado señaló que los contratos números 308 de 2009, 544 de 2009, 422 de 2010 y 412 de 2011 suscritos entre las partes para la prestación del servicio de parqueadero para vehículos inmovilizados, se liquidaron bilateralmente y se indicó haber quedado a paz y salvo por todo concepto respecto de las obligaciones acordadas, sin que exista ninguna salvedad. Asimismo, indicó que si bien, el demandante presentó una solicitud de pago por el servicio de parqueadero de los vehículos que fueron inmovilizados y que no habían sido reclamados por los propietarios, para requerir la

respecto de las obligaciones acordadas, sin que exista ninguna salvedad. Asimismo, indicó que si bien, el demandante presentó una solicitud de pago por el servicio de parqueadero de los vehículos que fueron inmovilizados y que no habían sido reclamados por los propietarios, para requerir la cartera y dar por terminado el vínculo contractual, la entidad dio respuesta y manifestó su imposibilidad de pago en la medida que el servicio prestado en cumplimiento de los contratos suscritos se encontraban debidamente liquidados y a paz y salvo. Así las cosas, conforme al material probatorio allegado, la autoridad accionada concluyó que: Examinado el testimonio rendido a petición de la entidad demandada por el señor Yesid Jhon Bider Pulido Chacón, quien fungió como inspector de tránsito y transporte del municipio de Yopal (Casanare) durante el año 2011, no se advierte la existencia8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

del supuesto constreñimiento referido por la parte actora, pues, su declaración se encaminó a i) explicar de forma general el procedimiento establecido para el ingreso y retiro de los vehículos inmovilizados por la administración municipal a los parqueaderos autorizados por la administración municipal, ii) exponer de manera detallada que los propietarios de los automotores eran los encargados del pago del servicio de parqueadero cuando estos son inmovilizados y, iii) dar a conocer las razones por las cuales no se realizó un inventario de los vehículos retirados del parqueadero el día 31 de enero de 2014 (mins. 54:02 a 1:45:19 de la primera parte de la audiencia de pruebas). En relación con los testimonios rendidos a petición del municipio de Yopal (Casanare) por los señores Diana Angélica Robledo Montero, Rófer Roncancio Sanabria, Carlos Alirio Tarazona Lora, Javier Hernando Cala Vásquez y Álex Fernando Mendivelso Jiménez, la Sala advierte que no se formuló ninguna pregunta tendiente a establecer la existencia de la coerción que la parte actora enrostra a la entidad demandada ni tampoco se efectuó alguna manifestación al respecto (mins. 2:03 a 1:47:30 de la segunda parte de la audiencia de pruebas14). En ese contexto, no existe prueba de que el demandado haya sido constreñido por el municipio de Yopal (Casanare) para prestar el servicio de parqueadero a distintos vehículos automotores inmovilizados por las autoridades de tránsito de este último; por el contrario, es evidente que lo pretendido por la parte actora es desconocer un imperativo legal que es la solemnidad de los contratos estatales (artículo 41 de la Ley 80 de 1993); en ese orden, este argumento de apelación tampoco tiene vocación de prosperidad. Para la Sala los argumentos presentados por el accionante se encaminan a volver sobre una controversia ya decidida por el juez de conocimiento

los contratos estatales (artículo 41 de la Ley 80 de 1993); en ese orden, este argumento de apelación tampoco tiene vocación de prosperidad. Para la Sala los argumentos presentados por el accionante se encaminan a volver sobre una controversia ya decidida por el juez de conocimiento y reflejan una mera inconformidad del solicitante con las resultas del proceso, esto es la negativa de aplicar la figura de enriquecimiento sin causa. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal aplicable al caso. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06667-00 Accionante: Pablo Antonio Torres Poveda Tutela Primera Instancia

Además de lo expuesto, el accionante pide que se deje sin efectos la sentencia proferida por la Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda bajo el entendido que existió un enriquecimiento sin causa por parte del Municipio de Yopal. Esta pretensión netamente legal, escapa a la órbita constitucional del juez de tutela que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»4. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por Pablo Antonio Torres Poveda contra el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B. SEGUNDO: En caso de no ser impugnada ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES 4 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.