CE - Sentencia 47001233300020150022201 de 2025

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020) Demandante: Elías Moisés Balcázar Carpintero Demandadas: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ─CASUR─

Tema: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Reintegro de los valores percibidos por concepto de asignación de retiro. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia proferida el dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Elías Moisés Balcázar Carpintero instauró demanda contra la NaciónMinisterio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ─CASUR─ , en ejercicio del medio de control de nulidad y

Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ─CASUR─ , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad:

1. De la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012, por medio de la cual el director general de CASUR revocó, en todas sus partes, la Resolución No. 5692 del 21 de octubre de 2004, que reconoció la asignación mensual de retiro al señor Elías Moisés Balcázar Carpintero.

1. De la Resolución No. 8 148 del 30 de septiembre de 2013, mediante la cual el director general de CASUR resolvió, en forma negativa, el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 2 iii) Del Oficio No. 26719 / GCC SDF del 22 de octubre de 2014, por medio del cual el director general de CASUR solicitó la devolución de los valores ordenados en la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012.

1. De la Resolución No. 1906 del 24 de marzo de 2015, mediante la cual el director general de CASUR reconoció y ordenó el pago de la asignación

ordenados en la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012.

1. De la Resolución No. 1906 del 24 de marzo de 2015, mediante la cual el director general de CASUR reconoció y ordenó el pago de la asignación mensual de retiro al señor Elías Moisés Balcázar Carpintero , a partir del 15 de marzo de 2015; y ordenó el descuento de los valores ordenados en la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012 , declarándolo deudor del tesoro.

1. De la Resolución No. 4224 del 11 de junio de 2015, por medio de la cual el director general de CASUR resolvió, en forma negativa, el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que no le descuenten ninguna suma de su asignación de retiro mediante acción coactiva ; sumas que recibió, por el mismo concepto, entre el 14 de octubre de 2004 y el 30 de julio de 2012 y que ascienden a un total de $192,826,164.06.

Que se reintegren las sumas de dinero descontadas en forma contraria a derecho, ordenando su indexación.

Que se can celen los daños morales causados por la retención de la asignación mensual de retiro y una suma mensual de descuento de esta, sin ningún acuerdo previo de pago y sin agotar la vía coactiva.

Que en caso de determinar que sí procede el descuento de sumas dinero, que se ordene a CASUR adelantar el proceso de jurisdicción persuasiva y coactiva , y que se aplique la prescripción del artículo 43 del Decreto 4433 de 2004.

Que en caso de determinar que sí procede el descuento de sumas dinero, que se ordene a CASUR adelantar el proceso de jurisdicción persuasiva y coactiva , y que se aplique la prescripción del artículo 43 del Decreto 4433 de 2004.

Que se llame en garantía a la Policía Nacional, con el fin que haga la reparación integral de los perjuicios que llegare a sufrir por la devolución de los dineros.

Que se ordene el pago de una indemnización equivalente a la totalidad de los haberes dejados de percibir (salarios, primas, subsidios y demás emolumentos), por el descuento que en forma contraria a derecho se ha realizado, y que se paguen los daños materiales en que ha incurrido por no percibir, de manera completa, la asignación de retiro.

Que las sumas de dinero que le sean reconocidas se indexen con base en el índice de precios al consumidor.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que mediante Resolución No. 01619 del 13 de julio de 2004, fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 3 Que, por tener el tiempo y los requisitos legales, CASUR reconoció a su favor la asignación mensual de retiro mediante la Resolución No. 5692 del 21 de octubre de 2004.

Que por considerar que le fueron violados sus derechos, demandó el acto de retiro

asignación mensual de retiro mediante la Resolución No. 5692 del 21 de octubre de 2004.

Que por considerar que le fueron violados sus derechos, demandó el acto de retiro del servicio, el cual se declaró nulo por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, mediante Resolución No. 00630 del 1° de marzo de 2012, fue reintegrado a la institución.

Que mediante la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012, el director general de CASUR revocó, en todas sus partes, la Resolución No. 5692 del 21 de octubre de 2004.

Que interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución, el cual se resolvió desfavorablemente mediante la Resolución No. 8148 del 30 de septiembre de 2013.

Que mediante Oficio No. 26719 / GCC SDF del 22 de octubre de 2014, le fue solicitada la devolución de los valores ordenados en la Resolución No. 11188 del 17 de septiembre de 2012.

Que CASUR descontó, arbitrariamente, la suma de ciento noventa y dos millones ochocientos veintiséis mil ciento sesenta y cuatro pesos con seis centésimas ($192,826,164.06), cancelados por concepto de asignación mensual de retiro entre el 14 de octubre de 2004 y el 18 de agosto de 2012 , cuando dicha suma se correspondía con la indem nización de los perjuicios que le fueron causados con ocasión del retiro ilegal.

Que se retiró del servicio el 15 de diciembre de 2014, por lo que le fue reconocida la asignación mensual de retiro mediante la Resolución No. 1906 del 24 de marzo de 2015.

ocasión del retiro ilegal.

Que se retiró del servicio el 15 de diciembre de 2014, por lo que le fue reconocida la asignación mensual de retiro mediante la Resolución No. 1906 del 24 de marzo de 2015.

Que mediante Resolución No. 4224 del 11 de junio de 2015, se resolvió, en forma negativa, el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo.

Que solo percibe ingresos económicos de su vinculación con la Policía Nacional y que tiene a su cargo 3 hijos.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Se indicaron como normas violadas los artículos 2, 6,13, 29, 47, 53, 83, 216, 218, 220 y 228 de la Constitución Política; la Ley 4ª de 1992; los artículos 102 y 297 del Decreto 1333 de 1986.

En el concepto de violación se indicó que los actos demandados incurrieron en los vicios de desvío de poder y falta de requisitos legales en su formación. Que el dinero proveniente de la asignación mensual de retiro es el único sustento con el que cuenta para sostenerse y sostener a su familia.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 4 Que la demandada incurrió en una vía de hecho porque no podía hacer caso omiso a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia que declaró nulo el acto administrativo que lo retiró del servicio.

4 Que la demandada incurrió en una vía de hecho porque no podía hacer caso omiso a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia que declaró nulo el acto administrativo que lo retiró del servicio.

Que CASUR estaba en la obligación de cumplir el fallo que ordenó su reintegro , el cual, por principio de igualdad, no dio lugar a descuento de los valores percibidos por concepto de asignación de retiro.

Que la orden de reconocimiento de los dineros pagados por salarios dejados de percibir por parte de un servidor público desvinculado por un acto ilegal se hace a título de indemnización.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

El señor Elías Moisés Balcázar Carpintero presentó, en una primera oportunidad, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 11188 del 17 de septiembre de 2012 y 8148 del 30 de septiembre de 2013 y el Oficio No. 26719 / GCC SDF del 22 de octubre de 2014.

Dicha demanda se radicó, originalmente, ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Santa Marta ─a la cual se le asignó el Radicado No. 47001-23-33-0002015-00222-00─, quienes, por auto del 27 de marzo de 2015, la remitieron al Tribunal Administrativo del Magdalena por falta de competencia. Una vez remitida al Tribunal, se admitió en auto del 23 de julio de 20151.

Luego, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 1906 del 24 de marzo de 2015 y 4224 del 11 de junio

Luego, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 1906 del 24 de marzo de 2015 y 4224 del 11 de junio de 2015 ─a la cual se le asignó el Radicado No. 47001-23-33-002-2015-00440-00─, la cual se admitió en providencia del 11 de mayo de 20162.

Bajo este radicado, la Caja de Sueldos de Retiro de la Pol icía Nacional contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, tras indicar que lo solicitado por el accionante contraría lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política. Que, al haberse efectuado el reintegro, el demandante no tenía derecho a percibir suma alguna por concepto de asignación mensual de retiro , por lo que pretender que no reintegre dichos dineros, constituye una violación al precepto constitucional3.

La Policía Nacional también contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, para lo cual manifestó que había falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que fue CASUR quien expidió los actos cuya nulidad se solicita4.

En providencia del 11 de octubre de 2017, se decretó la acumulación de los procesos con Radicados No. 47001-23-33-000-2015-00222-00 y 47001-23-33-0022015-00440-005.

1 Véase a folio 115, del cuaderno principal. 2 Véase a folio 194, del cuaderno 2. 3 Véanse los folios 216-219, del cuaderno 2. 4 Véanse los folios 220-229, del cuaderno 2.

2 Véase a folio 194, del cuaderno 2. 3 Véanse los folios 216-219, del cuaderno 2. 4 Véanse los folios 220-229, del cuaderno 2. 5 Véanse los folios 116-118, del cuaderno principal.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 5 El 9 de octubre de 2018 se celebró audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas6. Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019), negó las pretensiones tras indicar que la Constitución Política, en su artículo 128, prohíbe la doble asignación por parte del Estado, lo cual se plasmó en la Ley 4ª de 1992 que dispuso las excepciones a esta norma.

Que el caso no encuadra en ninguna de esas excepciones, por lo que solicitar la nulidad de los actos demandados no resultaba procedente, por cuanto están revestidos de legalidad, lo cual no fue desvirtuado por el demandante.

Que, si bien la asignación de retiro es un reconocimiento por la labor desempeñada en la institución, ese derecho no es ilimitado, debido a que bajo ninguna circunstancia podía predicarse el derecho a recibir dos asignaciones en el mismo

Que, si bien la asignación de retiro es un reconocimiento por la labor desempeñada en la institución, ese derecho no es ilimitado, debido a que bajo ninguna circunstancia podía predicarse el derecho a recibir dos asignaciones en el mismo período por parte de las entidades del Estado.

Que, por lo anterior, no podía impedírsele a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que recupere los dineros que entregó al demandante, porque esos emolumentos, indistintamente de su naturaleza, provienen de una misma génesis financiera.

Que resultaba inviable que la entidad accionada exonerara al accionante del recobro por concepto de la asignación de retiro que le fue cancelada, cuando por sentencia judicial fue reintegrado a la institución, percibiendo el pago de salario y prestaciones sociales por el mismo tiempo en el que recibió la asignación.

Que no existe normativa que permita o stentar, al mismo tiempo, la calidad de uniformado y retirado de la Policía Nacional. Que, al haberse ordenado su reintegro, se restableció su condición inicial, esto es, la que ostentaba antes del acto de retiro, por lo que las sumas que recibió por concepto de restablecimiento del derecho y las que percibió por asignación de retiro, devienen en incompatibles7.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que no había que efectuar ningún descuento porque la Constitución, la ley y la jurisprudencia lo impiden.

Que no hay doble erogación por parte del Estado porque el pago que hizo la Policía fue en cumplimiento de una orden judicial, mientras que el que realizó CASUR fue en cumplimiento de una obligación legal.

jurisprudencia lo impiden.

Que no hay doble erogación por parte del Estado porque el pago que hizo la Policía fue en cumplimiento de una orden judicial, mientras que el que realizó CASUR fue en cumplimiento de una obligación legal.

Que solo tendría que descontarse lo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía

6 Véanse los folios 196-207, del cuaderno principal. 7 Véanse los folios 426-440, del cuaderno principal.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 6 Nacional canceló entre el 1° de marzo de 2012 y el 30 de julio de 2012, porque en ese período sí hubo doble eroga ción del tesoro, correspondiéndose a la suma de doce millones cuatrocientos dos mil setecientos setenta y ocho pesos ($12,402,778).

Que en el evento en que se confirme la presunción de legalidad de los actos acusados, solo pueden descontarse los dineros percibidos desde septiembre de 2009 y hasta septiembre de 2012, en aplicación de la prescripción trienal de la que trata el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004.

Que debe declararse la nulidad de los actos demandados, porque fueron expedidos de forma irregular8.

Además, realizó una solicitud probatoria en el sentido de oficiar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para que certifique, de la suma adeudada, la siguiente información: bajo cuál norma legal no se incluyeron los valores aportados

Además, realizó una solicitud probatoria en el sentido de oficiar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para que certifique, de la suma adeudada, la siguiente información: bajo cuál norma legal no se incluyeron los valores aportados por la entidad a sanidad de la Policía Nacional; a qué se refiere con que el monto adeudado se encuentra en conciliación con sanidad; por qué en la liquidación no se incluyó el valor descontado por concepto de sanidad, que se corresponde con la suma de seis millones seiscientos cuarenta y nueve mil veintidós pesos ($6,649,022). También solicitó la revisión del certificado del mes de agosto de 2012, dado que las sumas, arrojaron valores diferentes a los consignados en esa certificación; y que se ofici e a la demandada para que remita constancia de notificación y ejecutoria de la Resolución No. 1906 del 24 de marzo de 2015.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

Mediante auto del 3 de diciembre de 2020 se admitió el recurso de apelación9, en el que no se hizo pronunciamiento alguno sobre la solicitud probatoria en segunda instancia. En providencia del 12 de abril de 2021, se corrió traslado para alegar de conclusión10, sin que la parte demandante se pronunciara sobre las pruebas solicitadas, motivo por el cual, la actuación quedó saneada.

La parte demandante alegó de conclusión, reiterando, en general, los argumentos expuestos en el recurso de apelación11.

Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

expuestos en el recurso de apelación11.

Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si los actos administrativos demandados, por medio de los cuales se ordenó la devolución de unos dineros pagados al señor Elías Moisés Balcázar Carpintero por concepto de asignación de

8 Véanse los folios 466-484, del cuaderno principal. 9 Véase a índice 3 de SAMAI. 10 Véase a índice 9 de SAMAI. 11 Véase a índice 13 de SAMAI.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 7 retiro en el período comprendido entre el 14 de octubre de 2004 y el 30 de julio de 2012, están viciados de nulidad.

De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada

La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que mientras este no haya sido anulado e n sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho , que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga

proferido conforme a derecho , que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega, pues como presunción legal admite prueba en contrario.

En esta figura hay una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una “jurisdicción rogada ” en lo que tiene que ver con esta particular materia.

En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el co ntexto constitucional en el que se enmarca y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la Sentencia C197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4, del artículo 137 d el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique n en la demanda las normas violadas y el concepto de violación.

En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le correspo nde analizar de forma oficiosa preceptos o

simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le correspo nde analizar de forma oficiosa preceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente. Es decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada con el fin de dar protección al ordenamiento superior12.

De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso

Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y, sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que al “[…] encargado de administrar justi cia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petend i, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de

12 Sobre la justicia rogada , se puede revisar : CONSEJO DE ESTADO . Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia del 21 de abril de 2018 . Rad. 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CESUJ2-010-18.Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 8 quien procura una tutela efectiva de sus derechos […]”13.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 8 quien procura una tutela efectiva de sus derechos […]”13.

En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el a lcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales14.

Así entonces, considera la Subsección que, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, es dable acudir al deber interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de co mpetencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición.

Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 Superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.

una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.

Sin que ello implique trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en que el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que el demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales.

El debido proceso administrativo

En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establ ecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados.

En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que en las actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos la protección de sus derechos de contradicción y defensa.

Sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición.

13 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 12 de marzo de 2019. Exp. SL 960-2019. 14 Al respecto, se puede consultar: CONSEJO DE ESTADO . Sección Tercera . Subsección A .

13 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 12 de marzo de 2019. Exp. SL 960-2019. 14 Al respecto, se puede consultar: CONSEJO DE ESTADO . Sección Tercera . Subsección A . Sentencia del 13 de agosto de 2021. Rad. 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078).Radicado: 47001-23-33-000-2015-00222-01 (3401-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 9

La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos

Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.

La competencia administrativa se dete rmina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se pued e delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación

De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos15.

Como puede observar se, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárq uico16, el material17, el territorial18 y en algunos casos el temporal19.

En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico. Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado20.

15 Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-014 de 1993 precisó que “[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los

ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [...]”. 16 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ost enta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 17 Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. “Es el qué de la competencia”: Ibidem, p. 125. 18 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 19 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125127. 20 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: “Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación d