CE - Sentencia 66001233300020190010901 de 2025

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

Demandante: Gabriel Ángel Vera Ríos Demandado: Municipio de Dosquebradas – Secretaría de Educación Temas: Relación laboral encubierta – Habitación en instituciones educativas – CONFIRMA SENTENCIA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el cuatro (04) de febrero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se niegan las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Gabriel Ángel Vera Ríos instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de l

El señor Gabriel Ángel Vera Ríos instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de l Municipio de Dosquebradas – Secretaría de Educación, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 608 del 30 de mayo de 2017 y No. 968 del 12 de octubre de 2017 por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de unas prestaciones dejadas de percibir y, que se declare que entre las partes existió un vínculo laboral.

Que se reconozcan y paguen las sumas debidamente indexadas por concepto de prestaciones sociales y derechos laborales que por ley le conciernen incluyendo horas extras, cesantías, caja de compensación familiar, dotación y vestido.

Que se reconozcan y paguen los aportes a seguridad social y ARL con su debido calculo actuarial y liquidados con base en los valores pactados en los respectivos contratos.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que prestó sus servicios al Municipio de Dosquebradas en la Escuela de la Vereda el Rodeo y la Escuela de la Vereda Filo Bonito desde principio del 2005 hasta el 10 de abril de 2017.

Que prestó sus servicios al Municipio de Dosquebradas en la Escuela de la Vereda el Rodeo y la Escuela de la Vereda Filo Bonito desde principio del 2005 hasta el 10 de abril de 2017.

Que, durante la ejecución de estos, se desempeñó como vigilante, casero y aseador de las instituciones educativas y no le fueron reconocidos salarios, prestaciones sociales y derechos laborales que por ley le concernían.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida mediante auto del 26 de marzo de 2019 y notificada a la entidad demandada, quien se opuso a las pretensiones argumentando que no existían antecedentes administrativos del demandante , pues no sostuvo ningún vínculo contractual con el mismo.

Propuso como excepciones la caducidad, ine xistencia de la relación laboral y reconocimiento de prestaciones sociales, inexistencia de la supremacía de la realidad, prescripción por la eventual declaratoria de derechos laborales derivados de la supremacía de la realidad y la genérica.

Se celebró audiencia inicial el 18 de noviembre de 2019, en la cual se fijó el litigio , se resolvieron las excepciones propuestas, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica. Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 4 de junio de 2021, negó las pretensiones considerando que no existe elemento probatorio del cual

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 4 de junio de 2021, negó las pretensiones considerando que no existe elemento probatorio del cual pueda colegirse relación contractual para el desarrollo de las tareas de vigilan cia y aseador desde el 2005.

Que, las actividades realizadas no se asemejaban a las que desempeñaban los funcionarios de planta, pues el cuidado de bienes de las escuelas rurales resultaba necesario para que el demandante habitara las mismas mediante contrato de comodato precario o gratuito que lo benefició , pues no cancelaba sumas de arrendamiento o servicios públicos.

Condenó en costas a la parte demandante.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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RECURSO DE APELACIÓN

La parte demanda nte interpuso recurso de apelación expresando que, sí se presentó una relación laboral ya que las actividades realizadas se hacían de manera permanente, personal y subordinada ; en las cuales se tenía establecido que actuaban como jefes inmediatos los rectores o directores de las instituciones educativas.

Que, el único fin perseguido por la entidad al utilizar el contrato de comodato fue el de esconder la verdadera relación laboral para ahorrarse el pago de las prestaciones sociales.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

Por auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) , se admiti ó el

prestaciones sociales.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

Por auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) , se admiti ó el recurso y de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011, se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión y, posteriormente se corrió el mismo término para el Ministerio Público.

El ministerio público emitió concepto solicitando que se confirme la sentencia apelada en atención a la total inexistencia de la acreditación de los elementos que conforman la relación laboral, pues la permanencia en las instituciones educativas fue a consecuenc ia de una liberalidad del ente territorial , siendo el derecho de habitación a título gratuito.

Las partes guardaron silencio.

Se decidirá la controversia, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala determinará si se acreditó la existencia de un vínculo entre las partes derivado de la prestación de servicios profesionales y, en caso afirmativo, si se encubrió una relación laboral y, como consecuencia, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa situación.

Finalmente, se decidirá lo concerniente a la condena en costas de segunda instancia.

Marco normativo y jurisprudencial

Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis del concepto de relación laboral, la cual comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración.

relación laboral, la cual comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración.

Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo deRadicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001 -23-33-000-2013-0114301(1317-16) CE-SUJ2-025-21, en los siguientes términos:

«2.3.3.2. Subordinación continuada

102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organiz ación y someterlo a su poder disciplinario. No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.

103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolidaha

disciplinario. No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.

103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolidaha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores . Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de

función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organiza tivo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, v igilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del

indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la personaRadicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.

108. A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades

o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales a ctividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad. En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin pe rjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.

un alto grado de autonomía, sin pe rjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.

Ahora, en materia laboral ordinaria, la carga de la prueba recae sobre el empleador, quien debe demostrar que la prestación del servicio se llevó a cabo de una forma deliberada y sin ningún tipo de sujeción más allá de una prestación de servicios que no genera obligaciones prestacionales; por el contrario, cuando se presentan relaciones que involucran servidores públ icos o particulares con el Estado, estos son los que deberán asumir la carga de demostrar la relación laboral encubierta dentro de una prestación de servicios1 y que se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación.

Si bien lo más utilizado por el Estado para desarrollar los objetos de las diferentes entidades, es suscribir contratos de prestación de servicios con los particulares, es necesario aclarar que para establecer el posible encubrimiento de una relación laboral no es estrictamente necesario haberse realizado un contrato de manera escrita o con algún tipo de formalidad, porque lo que debe procurarse es la demostración de los elementos de la relación de trabajo ya indicados.

El denominado “contrato realidad” aplica cuando se demuestra la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos bajo sujeción de órdenes y condiciones que desbordan las necesidades de coordinación respecto de los verdaderos contratistas.2

La jurisprudencia Constitucional ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al

que desbordan las necesidades de coordinación respecto de los verdaderos contratistas.2

La jurisprudencia Constitucional ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado3.

Debe precisarse que, tal y como lo indicó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello

1 Sentencia del 28 de octubre 2021. Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). 2 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 3 Corte Constitucional. Sentencia T-723 de 2016. M.P. Aquiles Arrieta Gómez.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto

Dentro del material probatorio, se observa que en el acto demandado 4, la entidad precisa que el municipio ha dado espacios en comodato a diferentes personas en las instituciones educativas a fin de que tengan un lugar para vivir, como es el caso del demandante.

Por otro lado, la Resolución No.9685 del 12 de octubre de 2017 que decide el recurso de apelación del acto demando, reitera que no existió contrato en el que el municipio le asignara funciones de vigilante, casero o aseador en las escuelas de las veredas El Rodeo y Filo Bonito de Dosquebradas.

En el oficio DOS2019EE0018376 del 26 de abril de 2019 expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Dosquebradas se manifiesta que el demandante nunca suscribió contrato de prestación de servicios con la misma y que por ende no existen antecedentes administrativos del mismo.

Las respuestas SEM – 252 – 14147 y SEM – 252-13998 expedidas por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas Risaralda indicó que no le era posible determinar quién cubrió el servicio de vigilancia y de aseo en las escuelas, e informó que del 2005 al 2017 sí se suscribieron contratos para el desarrollo del objeto contractual de aseo y vigilancia con personas jurídicas de manera general y que

determinar quién cubrió el servicio de vigilancia y de aseo en las escuelas, e informó que del 2005 al 2017 sí se suscribieron contratos para el desarrollo del objeto contractual de aseo y vigilancia con personas jurídicas de manera general y que dentro de la planta de personal no existen los cargos de vigilancia, servicios generales y aseo para las instituciones educativas referidas.

Es importante tener en cuenta que, dentro del proceso, no se realizó practica de testimonios. Es por lo que , de las pruebas documentales, es posible establecer que el demandante habitaba un espacio de propiedad del municipio, pero no se encuentra probada ninguna forma de vinculación contractual o laboral con el Estado; pues no se demostró el cumplimiento de los supuestos servicios que afirma haber prestado ni que estos se desprendían de alguna orden o instrucción dada por la entidad o que se exigiera el cumplimiento de algún horario. Por el contrario, se podría concluir que su presencia en este sitio era precisamente por su habitación y, q ue las actividades realizadas se derivaban del comodato suscrito entre las partes , pero, se reitera, no se encuentra demostrada ninguna

4 Resolución No.068 del 30 de mayo de 2017; Página 19; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02. 5 Página 39; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02. 6 Página 163; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02. 7 Página 221; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02.

6 Página 163; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02. 7 Página 221; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02. 8 Página 227; Cuaderno1; ED_08ENVIOEXPEDIENTECE(.PDF); SAMAI Índice 02.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

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forma de vinculación con el municipio que indique la presencia de la allegada subordinación. No se prueba que el actor recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía desarrollar alguna actividad ni mucho menos que estas eran relativas a las funciones de celador o aseador y tampoco se precisa una remuneración como retribución a su supuesta prestación, tal como se afirmó en la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, la Sala no encuentra en el expediente medios de prueba con la suficiente entidad que permitan establecer, en primer lugar y como elemento más importante, la prestación personal del servicio; como segundo elemento, la subordinación y como tercer elemento, la remuneración.

Por lo tanto, se confirmará la misma.

De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 9 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte

introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 9 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. Confirmar la sentencia proferida cuatro (04) de febrero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual negó las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».

9 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicación: 66001-23-33-000-2019-00109-01 (3594-2021)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente