CE - 0012331000201101650011SENTENCIA20220927184756

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C. quinc e (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019)

Demandante: JAIME MONTAÑA ACOSTA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - E.S.E . ANTONIO NARIÑO EN

LIQUIDACIÓN.

Temas: Relación laboral encubierta o subyacente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

I. ASUNTO

La Sala de Subs ección A dec ide el recurs o de apelación interpuesto por la parte accionada en contra de la s entencia de 22 de may o de 2019, proferida por el Tribunal Administrativ o del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las s úplicas de la demanda instaurada por el señor Jaime Montaña Acosta, en contra del Ministerio de Salud y de la Prote cción Soc ial y la E.S.E. Antonio Nariño En Liquidación.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda 1. 2.1.1. Pretensiones.

Salud y de la Prote cción Soc ial y la E.S.E. Antonio Nariño En Liquidación.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda 1. 2.1.1. Pretensiones.

El señor J aime Montaña Acosta , por intermedio de apoderado judicial y en ejerc icio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA , s olic itó declarar la nulidad del ac to administrativo ficto negativo con oc asión del no pronunciamiento de la petición del 20 de mayo de 2011 por medio del cual negó una relación laboral, a sí c omo también el reconocimiento y pago de prestaciones s ociales.

Como c ons ecuencia de la anterior declarac ión y a título de restablecimiento del derecho, pidió se reconozca una relación

1 Folios 128 a 143.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 laboral, se le pague salario del mes de septiembre de 2008 y 4 días del mes de octubre de la misma anualidad; asimismo las prestaciones s ociales desde el 27 de junio de 2003 hasta el 15 de noviembre de 2008 teniendo en cuenta el último salario devengado; además, requirió se condene a la entidad accionada a la sanc ión

prestaciones s ociales desde el 27 de junio de 2003 hasta el 15 de noviembre de 2008 teniendo en cuenta el último salario devengado; además, requirió se condene a la entidad accionada a la sanc ión mora toria por la no consignación en tiempo del aux ilio de las cesantías; los aportes a la seguridad soc ial y los del fondo de solidaridad ahorro y legalización; indemniz ación por falta de pago de la totalidad de los emolumentos; sumas debidamente indexadas y p or último, condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.

2.1.2 . Hechos.

Señaló c omo fundamentos fáctic os relevantes los siguientes:

1. El s eñor Jaime Montaña Acosta laboró al ISS en el c argo de Médic o General en la Clínic a Rafael Uribe Uribe desde el 23 de junio de 1995 hasta el 26 de junio de 2003; sin embargo con la escisión de dicha entidad empezó a laborar en la E.S.E.

Antonio Nariño en Liquidación en c alidad de empleado público hasta el 30 de noviembre de 2003 c uando las directivas le informaron que para continuar prestando sus serv icios debía afiliarse a una cooperativ a la cual s e enc argaría de contratarlo en el c argo que v enía desempeñando.

2. Por lo anterior, el 1º de diciembre de 2003 s uscribió un convenio de trabajo as ociado, cuya finalidad era la de continuar prestando sus s ervicios como Médic o General de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación, vínculo que fenec ió el 15 de noviembre de 2008.

convenio de trabajo as ociado, cuya finalidad era la de continuar prestando sus s ervicios como Médic o General de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación, vínculo que fenec ió el 15 de noviembre de 2008.

3. Indicó, que la labor desempeñada la realizó en atenc ión a las órdenes impartidas por los directiv os y del reglamento interno de la entidad en cumplimiento de un horario de 8 horas que le fue impuesto por el Director de la E.S.E., con turnos estrictos de horas extras.

4. De otra parte, que a pesar de haber laborado en el mes de septiembre de 2008 y los 4 primeros días del mes de octubre de la misma anualidad ni la cooperativa 2 ni tampoco la entidad accionada le retribuyeron el s ervicio prestado.

5. De ahí que, el 20 de mayo de 2011 solicitó a la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación el reconocimiento de una relación

2 No indicó el nombre de la cooperativa de trabaj o asociado.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 laboral y el pago de las prestaciones sociales, sin embargo pese haber respondido, a través de Oficio No. D 1775 RTA R2461 - PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del

3 laboral y el pago de las prestaciones sociales, sin embargo pese haber respondido, a través de Oficio No. D 1775 RTA R2461 - PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del 25 de may o de 2011 no resolvió de fondo la petición, por ende entendía que no era un acto administrativ o ex pres o, sino que constituía uno ficto.

2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

Como normas vulneradas citó los artículos 13, 29, 53 y 228 de la Constitución Política; 1º, 2º, 3º, 4º, y SS de la Ley 79 de 1988; 32 de la Ley 80 de 1993; 6º, 7º, 22, 23 y 26 del Decreto Ley 254 de 2000; 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003; 16 del decreto 4588 de 2006; 5º y 6º del Decreto 3870 de 2008 y 17 de la Ley 1233 de 2008; y el Decreto 468 de 1990.

En el concepto de violación indicó que le as iste el derecho a que se le cancelen todas las prestaciones s ocia les originadas de la relación laboral que mantuv o con la entidad accionada en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.

Sostuvo, que las labores por él desarrolladas quebrantaron la finalidad que debe tener una cooperativ a de trabajo as ociado, que si bien puede prestar un serv icio a una o varias empres as, el mis mo debe ser especializado y específico y no se puede hacer de manera permanente para s uplir personal de planta y mucho menos

finalidad que debe tener una cooperativ a de trabajo as ociado, que si bien puede prestar un serv icio a una o varias empres as, el mis mo debe ser especializado y específico y no se puede hacer de manera permanente para s uplir personal de planta y mucho menos pretender eliminar cargos de la entidad par a reemplazarlos por pers onal vinc ulado de esa manera, pues en efecto no resultaba dable que las c ooperativas actuaran como meras intermediarias.

2.2. Contestación de la demanda.

La Nación, Ministerio de Salud y Protección Social 3 por intermedio de apoderado judicial, s e opuso a todas y cada una de las s úplic as de la demanda, al estimar que no podía ser vinculada al proc eso como parte pas iva, por cuanto no fue quien expidió el acto objeto de censura, por lo tanto no era posible imponerl e respons abilidad alguna, ni tampoco inferir solidaridad, pues la ESE tenía personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente que le permitía asumir la condena.

Por lo tanto, no podía predic arse un nexo caus al entre el actuar del ministerio y las situaciones de hecho en que se fundamentan las súplicas de la demanda.

3 Folios 155 a 179 .Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 4

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 2.3. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativ o del Valle del Cauc a mediante sentenc ia 22 de mayo de 2019 4 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, po r lo que nulitó el acto ficto presunto negativ o con ocasión del no pronunciamiento por parte de la administración respecto de la petición del 20 de may o de 2011; declaró la existencia de una relación laboral desde el 1º de octubre de 2004 hasta el 15 nov ie mbre de 2008 y a título del restablecimiento del derecho; ordenó pagar el salario del mes de septiembre de 2008 y 4 días del mes de octubre de la mis ma anualidad, así como también las prestaciones sociales reconocidas al cargo de médico del servicios de ur gencia de planta de la ESE Antonio Nariño; realizar los res pectivos aportes a pensión en el porc entaje c orrespondiente del empleados; s umas debidamente index adas; negó las demás súplicas de la demanda y por último s e abstuvo de condenar en costas a la part e vencida dentro de la litis.

Al respecto, en un acápite de cuestión previa indicó que el acto administrativo c ontenido en el Oficio No. D 1775 RTA R -2461PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del 25 de mayo de 2011 no podía ser objeto de control de legalidad ante la

administrativo c ontenido en el Oficio No. D 1775 RTA R -2461PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del 25 de mayo de 2011 no podía ser objeto de control de legalidad ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativ o, toda vez que no resolvía de fondo la solicitud pres entada por el accionante, sino que se limitaba a explicar el p roces o de liquidación por el que atravesaba la entidad.

En esa medida, en atención al precedente juris prudencial del Cons ejo de Estado c ontenido en s entencia del 15 de octubre de 2015 5 explic ó que al no resolv erse de fondo la dec isión, ello, corres pondí a a un acto ficto deriv ado de la no respuesta por parte de la entidad accionada.

De otra parte, sostuvo que el ordenamiento jurídic o contemplaba tres tipos de vinculación al servicio públic o, esto es, una legal y reglamentaria; otra laboral y de prestació n de serv icios; s iendo esta última regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual se desvirtuaba c uando se demostraba los elementos de una relación laboral, es decir, la prestac ión personal del servicio, la subordinación y una remuneración. De a hí que, quien alegaba un contrato realidad encontrándose asociado a una cooperativa de

4 Folios 248 a 256. 5 Consej o De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda

Subsección A Consej ero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero Bogotá, D.C.,

quince (15) de octubre de dos mil quince (2015). Radicación Número: 76001Subsección A Consej ero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil quince (2015). Radicación Número: 7600123 -31 -000 -2010 -01683 -01(422814) .Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 trabajo tenía la c arga de probar que dentro del des arrollo de la labor encomendada se dieron dichos elementos.

Ahora bien, c on relación al c aso c ontrato, sostuvo que de l material probatorio aportado se podía colegir según el c ertific ado expedido por Consentir Cooperativ a de Servicios Integrados que el actor laboró en el cargo de Médic o de Urgencias des de el 1º de octubre de 2004 hasta el 15 de noviembre de 2008, asimis mo en atención a los testimonios rendidos indic ó que fueron claros, precisos y coherentes en afirmar que des empeñó s us actividades bajo el cumplimiento de un horario y que percibía contraprestación por los servicios s in el pago de prestaciones soc iales.

Por tal raz ón, en sentir del a quo en virtud de dichas pruebas y de conformidad con el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades se desvirtuaba la existencia del convenio de trabajo asociado.

En ese orden, a título de restablecimiento del derec ho declaró la

conformidad con el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades se desvirtuaba la existencia del convenio de trabajo asociado.

En ese orden, a título de restablecimiento del derec ho declaró la relación laboral entre la ESE Antonio Nariño y el s eñor J aime Montaña Acosta des de el 1º de octubre de 2004 hasta el 15 de noviembre de 2008; ordenó que se le pagaran las prestaciones sociales dejadas de percibir durante dic ho interregno , así como también los aportes en el porcentaje que le corres pondía pagar a la entidad; además del salario del mes de s eptiembre de 2008 y los 4 días de octubre del mis mo año, sumas debidamente actualizadas.

En cuanto a la prescripc ión no la declaró proba da, dado que no había transcurrido más de tres años desde el momento en que s e terminó su vinculación (15 de nov iembre de 2008), cuando pres entó la solicitud (20 de may o de 2011) y finalmente presentó la demanda (10 de nov iembre de 2011).

En ese sentido, a la entidad que le correspondía el c umplimiento de la condena era el Ministerio de Salud y Protección Social por cuanto era el v ocero y administrador del patrimonio autónomo de los remanentes de la E.S.E Antonio Nariño y por último, se abstuv o de condenar en costas de conformidad c on lo preceptuado en el artíc ulo 55 de la Ley 446 de 1998.

2.5 Recurso de apelación.

El Ministerio de Salud y Protección Social 6, a través de apoderado judicial interpuso recurso de apelación al considerar que

artíc ulo 55 de la Ley 446 de 1998.

2.5 Recurso de apelación.

El Ministerio de Salud y Protección Social 6, a través de apoderado judicial interpuso recurso de apelación al considerar que

6 Folio 140 a 154.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 el acto administrativ o objeto de c ens ura no era un acto fic to susceptible de ser demandado en c ualquier tiempo, sino que por el contrario era uno partic ular y concreto por medi o del cual la administración negó la reclamación administrativa.

Insistió en que no s e enc ontraban probados los elementos esenc iales de una relación laboral, dado que en s entir de la entidad apelante la parte actora no acreditó que hubiere des empeñado las actividades consagradas en el manual específico de func iones, así como tampoco existían los soportes de la programac ión de los turnos que le fueron impuestos, ni demostró el cumplimiento de un horario, en c uanto al elemento de s ubordinación, indic ó que es te no se demostraba solamente por el desarrollo de una actividad igual a la desplegada por un empleado de planta.

Con relación a la remuneración insistió en que no reposaba dentro del ex pediente documento alguno que permitiera inferir que el demandante p ercibió un pago como contraprestación por sus

la desplegada por un empleado de planta.

Con relación a la remuneración insistió en que no reposaba dentro del ex pediente documento alguno que permitiera inferir que el demandante p ercibió un pago como contraprestación por sus servicios pres tados, aspecto que no fue analizado por el a quo en ningún aparte de la sentencia recurrida.

Por otra parte, ac laró que no era la entidad encargada de cancelar la condena impuesta, toda v ez que s olo ejerció representación judicial de la extinta E.SE. Antonio Nariño sin que ello implique asumir el cumplimiento de la mis ma, pues en efecto se había constituido fidec omiso denominado “Patrimonio autónomo de remanentes de la E.SE. Antonio Nariño ” para e l pago de pasiv os y contingencias de la entidad liquidada.

Por último, afirmó que de manera oficiosa el juez debía declarar la prescripción extintiv a cuando a ello hubiere lugar, en aras de salvaguardar el interés general que subyac e de la protección del patrimonio públic o, pues en efec to en s entir de la entidad apelante el a quo no hizo ningún análisis sobre el mismo.

2.6. Trámite en segunda instancia.

Por autos de 5 de noviembre de 2019 7 y 28 de enero de 2020 8, se admitió el recurs o de apelación interpuesto por la parte accionada y ordenó c orrer tras lado a las partes para alegar de conclusión y al agente del ministerio públic o para c onc eptuar en segunda instancia, respectivamente.

7 Folio 275. 8 Folio 277.Nulidad y restablecimiento del derecho

agente del ministerio públic o para c onc eptuar en segunda instancia, respectivamente.

7 Folio 275. 8 Folio 277.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 El accionante, la parte acci onada y el ministerio público 9 guardaron silencio.

Como no se obs erva causal que inv alide lo actuado, la Sala de Subs ección procede a dec idir prev ias las s iguientes,

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de c onformidad c on lo dis puesto en el artículo 150 10 de la Ley 1437 de 2011.

3.2. Marco de análisis de la segunda instancia.

De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proc eso, la competencia del juez de s egunda instancia está c ircunscrita a los argumentos ex puestos por la apelante. No obstante, en c aso de que ambas partes hay an apelado la s entencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el asunto objeto de estudio Ministerio de Salud y Protección So cial es apelante únic o, por lo que la competencia de la Sala de Subs ección s e enc uentra limitada a lo ex puesto en el recurso de apelación.

3.3. Problema Jurídico.

So cial es apelante únic o, por lo que la competencia de la Sala de Subs ección s e enc uentra limitada a lo ex puesto en el recurso de apelación.

3.3. Problema Jurídico.

Corresponde a la Sala de Subsección abordar lo siguiente:

1. ¿Si el Ofic io D-1775 -RTA2461 proferido por la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, mediante el cual la entidad negó la petición del 20 de mayo de 2011, constituy e un acto administrativo pasible de control judicial, o si en efecto, se configuró el silenc io administrativ o negativo por el no pronunciamiento por parte de la administrac ión respecto de dicha petición?

2. ¿Si en el asunto bajo estudio se configuraron los elementos constitutivos de una relac ión laboral surgida entre el s eñor

9 Folio 279. 10 « El Consej o de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativ os y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de quej a cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los ext raordinarios de revisión o de unificación de j urisprudencia. […]».Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o

Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 Jaime M ontaña Acosta y la E.S.E. Antonio Nariño , derivada de los c ontratos de c onv enio asociativ o , o si el a quo inc urrió en alguna imprecisión?

3. De ser afirmativo el anterior interrogante ¿si operó el fenómeno de prescripc ión extintiva?

4. Finalmente, en el presente asunto ¿cuál es la en tidad encargada del pago de la condena?

3.4. M arco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.

3.4.1 Del silencio administrativo negativo .

Con relación al primer problema jurídico enunciado previamente se tiene que en el curs o de la apelación la entidad apelante manifestó inc onformidad al considerar que el acto administrativo objeto de censura no era un acto ficto susceptible de ser demandado en cualquier tiempo, sino que por el co ntrario era uno particular y concreto por medio del cual la administrac ión negó la reclamación administrativa, a treves del Ofic io No. D 1775 RTA R2461 - PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del 25 de mayo de 2011 .

Ahora bien, es de advertir que una vez analizado el Oficio de la referencia se tiene que dentro del mis mo, la entidad accionada no

2461 - PAGO DE ACREENCIAS JAIME MONTAÑA ACOSTA del 25 de mayo de 2011 .

Ahora bien, es de advertir que una vez analizado el Oficio de la referencia se tiene que dentro del mis mo, la entidad accionada no resolvió de fondo la petic ión pres entada por el actor relacionada con el reconoc imiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones s ociales que de ella s e deriva, sino que simplemente hizo alusión al proceso de liquidación por el que atravesaba la entidad.

En efecto, el Código Contencios o Administrativo en su artículo 40 prev é el s ilencio administrativ o negativ o en l os siguientes términos:

«ARTICULO 40. SILENC IO NEGATIVO . Tra nscurrido un plazo de tres meses contad os a part ir de la present ación de u na p etic ión s in que se haya notif icado dec isión q ue la resue lva, se ente nderá qu e ésta es negat iva.

La ocurrenc ia de l silenc io admin istrativo ne gat ivo n o eximirá de responsabilidad a las aut orid ades ni las excusará del de ber de de cidir sobre la pet ició n in icia l, salvo qu e el interesad o haya hech o uso de los recursos de la vía g uberna tiva co n fu nda ment o e n é l, con t ra el acto presunto .»

Sobre el particular la Sección Segunda 11 en un asunto similar dispuso:

11 Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado 76001 -23 -31 -000 -2011acto presunto .»

Sobre el particular la Sección Segunda 11 en un asunto similar dispuso:

11 Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado 76001 -23 -31 -000 -201100824 -01(1192 -16), con ponencia del Consejero Dra. Sandra Lizeth Ibarra Vélez .Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 «2.3 Configurac ión del silencio administrativo negativo

Continuan do con e l examen d e los prob lemas jurídicos de limita dos a part ir de los motivos d e inconformid ad p lan tead os por la p arte recurrente, se procede a ve rifica r l a configura ción del si len cio administrativo negativo que se aleg a constituido por la ausen cia de resolución de la petic ión formulada el 11 de octubre de 2 010 por parte de la demandante, ante la E. S.E. Antonio Nariño en liquidación .

El artícu lo 4 0 de l Cód ig o Cont encioso Admin istrativo 12, vigent e pa ra la época de los h echos, creó la f ig ura del silencio admin istrativo negat ivo con el f in de ev itar q ue los ad min istrados se vie ran impos ibilitados para h acer valer sus derechos ante la jurisd icción

la época de los h echos, creó la f ig ura del silencio admin istrativo negat ivo con el f in de ev itar q ue los ad min istrados se vie ran impos ibilitados para h acer valer sus derechos ante la jurisd icción contenciosa, da da la neg lig encia de la ad min istración en dar respuesta a u na p etic ión.

El pr ecepto no rmat ivo d ispuso: […] Por su part e el artículo 13 5 estab leció:

“ARTÍCULO 1 35. Mo dif icado por e l art . 2 2, D ecreto Nacio nal 2 304 de 19 89.

La de mand a para que se declare la nu lidad de u n acto particu lar, que pong a tér min o a un proceso admin istrativo, y se restab lezca e l derecho de l actor, deb e ago tar previa men te la vía g uberna tiva mediante acto expreso o presunt o por s ile ncio n egat ivo.

El silencio n egat ivo, en relación con la primera petic ión ta mb ién agota la vía gub ernat iva.

Sin e mba rgo , si las autor idad es administrat ivas no hub ieran d ado oportun ida d de inter poner los recursos procedentes, los in teresa dos podrán demand ar direct amen te los correspon die ntes act os.” (Resalta la Sala)

Así las cosas, se t ien e q ue una vez transcurridos tres (3) mese s a partir d e la pr esentación d e la pet ición sin que se haya obt en ido

(Resalta la Sala)

Así las cosas, se t ien e q ue una vez transcurridos tres (3) mese s a partir d e la pr esentación d e la pet ición sin que se haya obt en ido respuesta por la ent idad , se presume el s ile ncio de la administrac ión negat ivo y se ent ie nde a gota da la vía gubern ativa 13.

En e l caso en concreto , se o bserva que la Se ñora Ana Lucía Aco sta Quiroz, med iante a pod erado judic ial, elevó recla mación a la E. S.E. Anton io Nar iño e l 11 de octu bre de 20 10 14, por tanto los tres (3) meses de qu e tra ta el artículo 40 del Có dig o C onte ncioso Administrat ivo, con los qu e contaba la ent ida d dema ndad a p ara resolver las p etic iones de la actora, so pen a de ten erse por configura do e l silencio admin istrativo n egat ivo, se vencían e l 11 de enero d e 201 1; no obstante, de la revisión efectuada al ace rvo probatorio, no se advierte que s e hubiese d ado solución a los requerimi entos hechos.

12 Decreto 01 de 1984. 13 Establecida en el CCA vigente para la época de los hechos, como el requisito previo para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para demandar la nulidad de los actos administrativos controvertidos. 14 Ver folios 44 a 51 del expediente.Nulidad y restablecimiento del derecho

previo para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para demandar la nulidad de los actos administrativos controvertidos. 14 Ver folios 44 a 51 del expediente.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 De ese modo, se verifi ca la configurac ión del silen cio administrativo negati vo, debido a que l a E. S.E. no respon dió dentro de la oportunidad legal la petición del 11 de octubre de 2010, cuestión que habilita a l a pa rte demandante a impetra r el medio de control d e nulidad y restablec imiento del de re cho directamente, al t eners e por agotada la ví a gubernati va, conforme lo prev é el artículo 135 d el CCA. »

En es a medida, le asiste la razón al a quo cuando señaló que al no resolverse de fondo la solicitud, ello, obedec ía a un ac to ficto o pres unto negativo de la no respuesta por parte de la administración.

3.4.2 Del contrato realidad

Ahora bien, respecto del segundo problema jurídico planteado , esto es, sí en el as unto bajo estudio se configuraron los elementos constitutivos de una relación laboral surgida entre el señor Jaime Montaña Acosta y la E.S.E. Antonio Nariño , con ocasión de l os contratos celebrados c on una Cooperativa de Trabajo As ociado se

constitutivos de una relación laboral surgida entre el señor Jaime Montaña Acosta y la E.S.E. Antonio Nariño , con ocasión de l os contratos celebrados c on una Cooperativa de Trabajo As ociado se tiene lo siguiente:

En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional cons agra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados c on la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la c antidad y calidad de trab ajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más fav orable al trabajador en caso de duda en la aplic ación e interpretac ión de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades es tablecidas por las partes.

Asimismo, el artíc ulo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales s obre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislac ión interna (bloque de constitucionalidad la boral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «s alario igual por un trabajo de igual valor», des arrollado por el artíc ulo 2 del Conv enio 111 de la OIT, 15 constituye, junto c on otros principios convencionales, 16 un axioma laboral de aplicación direc ta en el ordenamiento jurídic o interno.

15 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 16 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ame ricana sobre Derechos Humanos en

16 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ame ricana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabaj o como «(...) la oportunidad de obtener los medios pa ra llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 -23 -31 -000 -2011 -01650 -01 (5943 -2019 )

Demandante: Jaime Montaña Acosta

w w w . c o n s e j o d e e s t a d o . g o v . c o Calle 12 No. 7 -65 - Tel: (601) 350 -6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al c ontrato estatal de prestación de serv icios (uno de los instrumentos de gestión pública y d e ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus neces idades y as egurar el c umplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artíc ulo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge co