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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2017-01332-01 (2782-2018) Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve Demandada: Departamento de Santander y Asamblea Departamental de Santander Temas: Apelación auto rechaza demanda caducidad. Confirma. Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandante contra el auto del 2 de abril de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la demanda por caducidad del medio de control. I. ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Santander y la Asamblea Departamental de Santander, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. Pretensiones Ø Resolución 93 de 2015 expedida por la Asamblea Departamental de Santander «por medio de la cual se da cumplimiento al fallo judicial de fecha 30 de abril de 2015, proferido por el TribunalRadicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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Administrativo de Santander de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga»(sic). Ø Resolución 06 de 2016 proferida por la Asamblea Departamental de Santander que confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición que presentó. Ø Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial». Ø Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017, a través del cual el departamento de Santander resolvió petición en el sentido de indicar que contra la resolución anterior no procedía recurso alguno. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al departamento de Santander y la Asamblea Departamental de Santander a reconocer y pagar la indemnización por retiro del cargo conforme a lo previsto en el artículo 64 del C.S.T, por remisión expresa de los incisos 7 y 8 del artículo 189 del CPACA, por un valor igual o superior a $78.625.976.30, con la respectiva actualización y los intereses según lo dispuesto en el artículo 195 del CPACA. 1.2. Fundamentos fácticos a) La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve laboró al servicio de la Asamblea Departamental de Santander desde el 19 de enero de 1998 hasta el 1 de junio de 2001, fecha en la cual se le notificó de la Resolución 029 del 31 de mayo de 2001 que suprimió su cargo. b) Con ocasión de lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Santander y la Asamblea Departamental, que terminó el 30 de abril de 2015 con sentencia favorable a sus pretensiones, proferida por el TribunalRadicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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Administrativo de Santander de Descongestión, que declaró la nulidad parcial de la Resolución 029 del 31 de mayo de 2001, ordenó su reintegro al cargo de auxiliar administrativo nivel administrativo código 550 grado 45, sin solución de continuidad y condenó al pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar. c) En cumplimiento del fallo aludido, la Asamblea Departamental de Santander a través de Resolución 93 de 2015 declaró la imposibilidad del reintegro por falta de asignación presupuestal y ordenó, a quien correspondiera, realizar la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, primas, bonificaciones y demás emolumentos que la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve dejó de percibir durante su desvinculación del empleo que ocupaba. d) Contra el acto administrativo anterior, la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve interpuso recurso de reposición, sin embargo, la Asamblea Departamental de Santander mediante Resolución 06 de 2016 la confirmó. e) Por medio de comunicación n.º SPAS-001 del 15 de enero de 2016 la Asamblea Departamental de Santander remitió a la Gobernación de Santander el asunto, en consecuencia, mediante Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 el departamento de Santander le reconoció a la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve la suma de $943.667.114 por concepto de la sentencia judicial del Tribunal Administrativo de Santander, esto es, por los sueldos y prestaciones dejados de devengar debidamente indexados e intereses. f) La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve presentó recurso de reposición contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016, para que se pagara la indemnización que no fue incluida. g) No obstante lo anterior, el 3 de agosto de 2017 a través de Oficio n.º 20170117130, el departamento

recurso de reposición contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016, para que se pagara la indemnización que no fue incluida. g) No obstante lo anterior, el 3 de agosto de 2017 a través de Oficio n.º 20170117130, el departamento de Santander le contestó que contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 noRadicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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procedía ningún recurso. 1.3. La inadmisión y corrección de la demanda Mediante auto del 30 de noviembre de 20171, el Tribunal Administrativo de Santander inadmitió la demanda presentada por la señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve, por cuanto no allegó la constancia de notificación de las Resoluciones 93 de 2015 y 06 de 2016, expedidas por la Asamblea Departamental de Santander. La parte demandante a través de escrito del 6 de diciembre de 2017 subsanó la demanda, para lo cual, manifestó lo siguiente: «[…]me permito indicar bajo la gravedad de juramento que cuando el Presidente de la Asamblea Departamental hizo entrega física de dichos actos administrativos al demandante, lo realizó de la siguiente manera: Resolución Nos. 093 de 2015: no se tiene certeza de cómo fue notificada a esta parte, por cuanto como se indicó en la demanda la demanda(sic) no ha realizado las notificaciones de los actos administrativos como lo estipula el CPACA. Resolución Nro. 06 de 2016: se recibió el 24/02/16 en sobre sellado en la oficina de la suscrita, tal como se puede observar en las pruebas aportadas con la demanda. Por ello reitero la necesidad de revisar detenidamente lo indicado en los hechos de la demanda específicamente los hechos 3, 9, 10, 11 y 12, donde se explica de manera clara el motivo por el cual no se tienen las respectivas constancias de notificación de los actos administrativos demandados, así como los trámites que se realizaron (derechos de petición) para la obtención de dichas constancias, sin que a la fecha el demandado las allegue. Dejo de esta manera descorrido el traslado, no sin antes solicitarse(sic) la admisión de la demanda, para lo cual invoco el artículo 42 numeral 4 del C.G.P., con base en el cual el juez puede requerir al

constancias, sin que a la fecha el demandado las allegue. Dejo de esta manera descorrido el traslado, no sin antes solicitarse(sic) la admisión de la demanda, para lo cual invoco el artículo 42 numeral 4 del C.G.P., con base en el cual el juez puede requerir al demandado, previo a admitir, que se allegue la constancia de notificación y ejecutoria de las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 de la Asamblea Departamental de Santander»2. 1.4. El rechazo de la demanda por caducidad 1 Fol. 76 a 77 del expediente. 2 Fol. 79 del expediente.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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El Tribunal Administrativo de Santander a través de auto del 2 de abril de 20183resolvió: «PRIMERO: RECHÁZASE DE PLANO la demanda de la referencia, interpuesta por NANCY FABIOLA ZÚÑIGA MONSALVE en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, por haber operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. […]». Como fundamento de la decisión el Tribunal expresó lo siguiente: a) El Oficio n.º 20170117130 del 3 de agosto de 2017 no es un acto administrativo demandable por cuanto no creó, modificó o extinguió ninguna situación jurídica de la demandante en el entendido que solo se limitó a indicar que contra la Resolución n.º 14167 del 2 de septiembre de 2016 «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial», no procedía recurso alguno, lo cual ya se le había señalado en dicho acto administrativo. b) La Resolución 06 de 2016 expedida por la Asamblea Departamental de Santander que confirmó la Resolución 93 de 2015 «por medio de la cual se da cumplimiento al fallo judicial de fecha 30 de abril de 2015» , fue notificado el 24 de febrero de 2016 (fols. 39 y 79), el trámite de conciliación se inició el 11 de septiembre de 2017, finalizó el 24 de octubre de 2017 y la demanda se interpuso el 25 de octubre de 2017, cuando ya había operado la caducidad del medio de control, el 25 de junio de 2016. c) La Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial» se notificó el 13 de septiembre de 2016, el trámite de conciliación se

de 2016. c) La Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander «por la cual se reconoce el pago del cumplimiento de una orden judicial» se notificó el 13 de septiembre de 2016, el trámite de conciliación se inició el 11 de septiembre

3 Fols. 81 a 83 del expediente.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6

de 2017, finalizó el 24 de octubre de 2017 y la demanda se interpuso el 25 de octubre de 2017, cuando ya había operado la caducidad, el 14 de enero de 2017. 2. El recurso de apelación La señora Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve, por intermedio de su apoderada, presentó recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, con sustento en las siguientes razones: a) La providencia inobservó lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA, por lo siguiente: «Del incumplimiento del artículo 189 CPACA: En primer lugar, nos referimos a la omisión constitucional de acatar la Ley, que es de obligatorio cumplimiento, bajo el entendido que si el legislador en el artículo 189 del CPACA dispuso que en el evento en que fuera imposible cumplir la orden de reintegro ordenada judicialmente debía reconocerse una indemnización, aún bajo el supuesto que los actos no son demandables, a voces de lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA el Juez debía darle el trámite adecuado a la demanda, valga decir, correr traslado de la liquidación como se señala en el artículo 189 CPACA. Recuérdese que el Juez con el nuevo cambio normativo tiene dentro de sus facultades la de adecuar el procedimiento cuando ello fuere necesario. Al no hacerlo, violó lo dispuesto en el artículo 11 del CGP, en el sentido que dejó de darle prevalencia al derecho sustancial (el reconocimiento de la indemnización) sobre el procesal (el medio de control de nulidad y restablecimiento invocado frente al establecido en el artículo 189 del CPACA»

b) En aplicación del artículo 138 del CPACA el término de caducidad no debió contarse para cada acto administrativo demandado individualmente sino a partir de la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 proferida por el departamento de Santander que dio cumplimiento a la sentencia y realizó la liquidación ordenada en las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 expedidas por la Asamblea Departamental de Santander. En ese sentido, manifestó que las Resoluciones citadas constituyen un acto complejo, toda vez que uno era el pronunciamiento de la entidad nominadora y el otro elRadicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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que cumplió la providencia judicial. b) El auto recurrido fue incongruente porque consideró que las Resoluciones 093 del 2015 y 06 del 2016 de la Asamblea Departamental de Santander definieron su situación jurídica, mientras que la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 era un acto de ejecución o cumplimiento no demandable según el artículo 75 del CPACA, pero después le dio el carácter de definitivo. c) Si bien la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 es un acto de ejecución, pues solo cumplió la orden de pago de salarios y prestaciones, como no reconoció la indemnización reclamada ante la Asamblea Departamental y que fue exigida mediante comunicación SPAS-001 del 15 de enero de 2016, ese acto administrativo deja de ser de simple ejecución y se convierte en un nuevo acto administrativo enjuiciable, lo cual significa que la caducidad solo podía contarse hasta que se resolvieran los recursos interpuestos contra esta, por consiguiente el término de 4 meses no podía contarse a partir del 13 de septiembre de 2016. d) El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander es un acto demandable puesto que cerró la etapa administrativa al expresar que no iba a discutir más en esa sede el derecho a la indemnización solicitado. e) Al resolver este asunto el Tribunal desconoció el caso similar radicado núm. 68680012333000-2014-00248-00 en el que indicó que, aunque los actos administrativos que dan cumplimiento a providencias judiciales no son susceptibles de control jurisdiccional por cuanto son actos de ejecución, lo cierto es que cuando crean o modifican una nueva situación particular y concreta del administrado, obliga necesariamente a discutir su legalidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. f) El Tribunal no tuvo en cuenta que en los procesos radicadosRadicado:

lo cierto es que cuando crean o modifican una nueva situación particular y concreta del administrado, obliga necesariamente a discutir su legalidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. f) El Tribunal no tuvo en cuenta que en los procesos radicadosRadicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 68001233300020170032800 y 68001233300020170045700 sí se admitió la demanda por el no pago de la indemnización y contra el acto de ejecución emitido por el departamento de Santander que fue objeto de recurso, como en el presente caso, en consecuencia, no existe justificación para que casos iguales se resuelvan diferente. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 2 de abril de 2018 expedido por el Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso. De otra parte, comoquiera que la decisión que se adoptará en este proveído está dentro de los eventos que contempla el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, el auto será dictado por la Sala de la Sección Segunda, Subsección «A» en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 ibídem. 2. Problemas jurídicos De acuerdo con los reparos formulados por la demandante en su recurso de apelación, le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: • ¿Al rechazar la demanda el Tribunal Administrativo de Santander no aplicó lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA en relación con la imposibilidad de cumplir la orden de reintegro? • ¿La Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 es un acto administrativo de ejecución no susceptible de control jurisdiccional?Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 • ¿El Oficio 20170117130 del 3 de agosto de 2017 expedido por el departamento de Santander es un acto administrativo no susceptible de control judicial? • ¿Se configuró la caducidad del medio de control respecto de los actos administrativos demandados? • ¿Las Resoluciones 093 de 2015 y 06 de 2016 proferidas por la Asamblea Departamental de Santander y la Resolución 14167 del 2 de septiembre de 2016 expedida por el departamento de Santander conforman un acto administrativo complejo? • ¿Al analizar el caso, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció que en procesos similares adoptó una decisión diferente? Ahora bien, con el fin de resolver los cuestionamientos formulados la Sala de Decisión se referirá a (i) la caducidad del medio de control, (ii) actos administrativos complejos, (iii) actos susceptibles de control, (iv) caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto 3.1. De la caducidad Entendida como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier tiempo; pues la caducidad produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Al respecto la Corte Constitucional4 se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado». En materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda, en la siguiente forma: «Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. «[…]

2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».

Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida 4 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11

en los artículos 215 de la Ley 640 de 2001 y 36 del Decreto 1716 de 2009. Ahora bien, no se encuentran sometidos al término previsto de caducidad los asuntos que versen sobre prestaciones periódicas, en vista de que el legislador estableció en el numeral 17, literal c) del aludido artículo 164 del CPACA, que la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo cuando se controviertan aquellos actos que las reconozcan o nieguen parcial o totalmente. 3.2. Actos administrativos complejos La Sala Plena de esta Corporación8 ha precisado que los actos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de varias voluntades que no tienen una existencia jurídica independiente, que provienen de la concurrencia de diversas voluntades de autoridades diferentes y que generan una unidad de contenido y de finalidad, de tal manera que forman un acto único. En ese sentido, sobre su naturaleza, precisó: 5 Ley 640 de 2001. Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 6 Decreto

1716 de 2009. Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. 7 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015;

9 de julio de 1991. Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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« Ahora bien, reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente. El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues esta es parte integrante de ese acto administrativo complejo. La ordenanza y su sanción forman un solo acto. […]» 9. Congruente con lo anterior, más adelante, agregó: «La existencia del acto complejo no surge de la voluntad de los entes administrativos, sino del mandato de la Ley o de la necesidad de la concurrencia de dos o más personas u órganos administrativos en la formación de la voluntad administrativa, como sucede, entre otros, en los casos de los actos que conforman el procedimiento administrativo consagrado en el Decreto Ley 2733 de 1959, o en aquellos eventos en que la Ley exige la aprobación de un superior a lo resuelto por el inferior (—casos de actos administrativos

sobre extinción del dominio de predios privados, adquisición directa de predios rurales, expropiaciones, etc. —); más aceptar que un ente administrativo puede convertir un acto simple en complejo cuando a bien lo tenga, sería consagrar una burla a la jurisdicción contencioso-administrativa y una permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas»10 En consonancia con esta posición, en providencia del 14 de febrero de 201211 la Sala Plena destacó: « En relación con estas afirmaciones y una vez verificado el 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de octubre de 1964. CP Alejandro Domínguez Molina. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de octubre de 1972. Exp: 023. CP Carlos Portocarrero M. 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de febrero de 2012. Exp: 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ)Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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contenido material de cada una de las manifestaciones presuntamente integradas bajo el concepto de acto complejo, la Sala se ve en la imperiosa necesidad de apartarse de estas consideraciones del demandante, pues, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación sobre el tema, los actos administrativos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único12. […]» Destacado fuera del texto. Bajo ese contexto, esta Sección13 recientemente señaló: «Un acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad, emitida por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares también en desarrollo de estas, el cual produce efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Si bien es común que este sea proferido y esté compuesto por la voluntad de una sola autoridad, también existen casos en los que, se compone por una confluencia de voluntades, como sucede en un acto administrativo complejo, en el cual la decisión contenida en este, es producto de la integración y concurrencia de voluntades de distintas autoridades administrativas, voluntades integradas de manera tal que no tienen existencia jurídica separada, al corresponder a un todo que no puede ser analizado de forma independiente. El concepto de acto administrativo complejo ha sido abordado en varias oportunidades por el Consejo de Estado en sus diferentes Secciones, para señalar que la concurrencia de declaraciones de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes conforman la voluntad de la administración y se fusionan en una unidad de contenido y de fines que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e individualmente. […]» En ese sentido, a efectos de determinar

pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes conforman la voluntad de la administración y se fusionan en una unidad de contenido y de fines que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e individualmente. […]» En ese sentido, a efectos de determinar si se está ante un acto administrativo complejo se deberá verificar el cumplimiento de las 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Rad. Núm.: 19001233300020170010401.Radicado: 68001-23-33-000-2017-01332-01 Número Interno: 2782-2018 Demandante: Nancy Fabiola Zúñiga Monsalve

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características citadas, de acuerdo con las cuales, entre otras, es necesaria la concurrencia