CE - 002342000201400996011SENTENCIA20221121103617

Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: HILDA BEATRIZ LEAL AVENDAÑO

Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE

LA PROTECCIÓN SOCIAL1.

Tema: Reconocimiento pensión gracia.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011

ASUNTO

La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de ma rzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de C undinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112 formuló, en síntesis, las siguientes

Pretensiones

La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112 formuló, en síntesis, las siguientes

Pretensiones

1. Declarar la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 004292 del 7 de febrero de 2014, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia en favor de la demandante y; ii) RDP 006563 del 25 de febrero de 2014 y RDP 007164 del 28 de febrero de 2014, que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra el primer acto , respectivamente y lo confirmaron en todas sus partes.

2. A título de restablecimiento del derecho , solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar en favor de la demandante la pensión gracia de jubilación, a partir del día que cumplió el estatus pensional, en cuantía del 75% de su salario, con la totalidad de los factores salarial es devengados durante el último año de servicio ; ii) pagar el valor de la mesadas

1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de adquisición del estatus de pensionada; iii) que las sumas reconocidas sean actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo

pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de adquisición del estatus de pensionada; iii) que las sumas reconocidas sean actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; iv) reconocer y pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y los causados a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, sobre las sumas adeudadas a mi mandante, conforme el artículo 192 del CPACA; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 ibidem y v i) condenar en costas a la demandada.

Fundamentos fácticos relevantes

1. La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño nació el 7 de diciembre de 1957, por lo que cumplió los 50 años en el año 2007. Así mismo, laboró para el magisterio, como docente nacionalizada así: i) c omo docente del departamento de Boyacá, con vinculación departamental, a partir del 4 de marzo de 1976 y hasta el 1.° de enero de 1978, mediante Decreto 156 del 10 de marzo de 1976 y ii) c omo docente del distrito capital de Bogotá, a partir del 30 de mayo de 1990 y hasta el 7 de agosto de 2012.

2. El 31 de enero de 2014, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de

1933. Por Resolución RDP 004292 del 7 de febrero de 2014, el entonces Cajanal EICE, negó el reconocimiento pensional.

gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de

1933. Por Resolución RDP 004292 del 7 de febrero de 2014, el entonces Cajanal EICE, negó el reconocimiento pensional.

3. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación. A través de las Resoluciones RDP 006563 del 25 de febrero de 2014 y RDP 007164 del 28 de febrero de 2014, se resolvieron respectivamente los recursos de reposición y apelación contra el primer acto y lo confirmaron en todas sus partes.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL

En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.3

En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:

Excepciones previas (art. 180-6 CPACA)

En el acta de la audiencia inicial se consignó lo siguiente respecto de las excepciones propuestas:

«[…] No se presentaron excepciones previas y no se observó alguna para resolver en este momento procesal.»

3 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

3 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

Se notificó la decisión en estrados y no se propusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)

El litigio se fijó en los siguientes términos:

«[…] Problemas jurídicos. Principal: El problema jurídico a resolver se contrae a establecer: si la demandante reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, específicamente, tiempodesempeñado (sic) con honradez y consagración y si debe acreditar los requisitos con documentos autenticados. Asociado: en caso afirmativo si ha operado prescripción de mesadas pensionales. […] Acto seguido el Ministerio Público, solicitó se incluya en el problema jurídico, si existió causal e mala conducta de la demandante y la vinculación territorial. El Magistrado director aceptó la solicitud.»

La decisión fue notificada en estrados y frente a esta no se interpusieron recursos.

SENTENCIA APELADA4

El a quo profirió sentencia el 22 de marzo de 20 17, en la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y la prescripción de las mesadas anteriores al 31 de enero de 2011 . A título de restableci miento del derecho ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la pens ión de jubilación gracia a la

administrativos demandados y la prescripción de las mesadas anteriores al 31 de enero de 2011 . A título de restableci miento del derecho ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la pens ión de jubilación gracia a la señora Leal Avendaño causada desde el 31 de enero desde 2013, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo que devengó durante el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional y efectuar los reajustes dispuestos por la ley.

Como argumento de su decisión sostuvo que la demandante cumplió los 50 años en el año 2007, puesto que nació el 7 de diciembre de 1957; así mismo, que fue vinculada en propiedad por el departamento de Boyacá, desde el 10 de marzo de 1976 y hasta el 31 de enero de 1978 , mediante Decreto 156 de 1976, esto es, antes del 31 de diciembre de 1980 y por el distrito especial de Bogotá desde el 30 de mayo de 1989 y el 30 de noviembre de 1990, el 21 de enero y el 30 de noviembre de 1991 y desde el 20 de enero y el 30 de noviembre de 1992, por lo que ajustó los 20 años de servicio el 8 de febrero de 2009.

Adicionalmente, resaltó que los actos administrativos acusados negaron la prestación pensional, con el argumento central de que existe una causal de mala conducta, al haber sido declarada insubsistente por abandono del cargo y por no haber allegado copia auténtica u original de la certificación de todos los factores salariales.

Al respecto, precisó que, si bien es cierto que la demandante fue declarada

y por no haber allegado copia auténtica u original de la certificación de todos los factores salariales.

Al respecto, precisó que, si bien es cierto que la demandante fue declarada insubsistente por abandono del cargo en el año 1978, también lo es que en el año 1989 fue nuevamente vinculada como docente y permaneció en dicho cargo hasta el 7 de agosto de 2012, sin que obre prueba de que a partir de su nueva vinculación no se desempeñ ó con honradez y consagración ; además se cuenta con certificado de ant ecedentes disciplinarios expedido el 24 de

4 Folios 291 a 299.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

junio de 2015, en el cual se señala que la libelista no registra sanciones, ni inhabilidades.

Resaltó lo dispuesto en los artículos 46 y 47 del Decreto 2277 de 1979 y lo expuesto por la jurisprudencia respecto a la mala conducta, para concluir que pese a que el abandono del cargo constituye causal de mala conducta, el Consejo de Estado5 ponderó dicha causal para considerar que en tratándose de un hecho aislado, no constituye un obstáculo para acceder a la pensió n gracia, dado que no denota, per se , una mala conducta de la gravedad suficiente que desencadene inexorablemente en la extinción del derecho pensional.

De otro lado, indicó que no es de recibo la exigencia de aportar copia auténtica u original de la certificación con todos los factores dado que dicho documento

suficiente que desencadene inexorablemente en la extinción del derecho pensional.

De otro lado, indicó que no es de recibo la exigencia de aportar copia auténtica u original de la certificación con todos los factores dado que dicho documento no fue tachado de falso, por lo que se presume legitimo según lo dispuesto por el artículo 25 del Decreto 019 de 2012 y , en ese sentido , no requiere su autenticación en sede administrativa o notarial.

Igualmente precisó que la pensión de invalidez de la que es beneficiaria la señora Leal Avendaño es compatible con la pensión gracia y como sustento de ello, transcribió aparte de la sentencia T-653/04 de la Corte Constitucional.

Finalmente, adujo que la pensión debía reconocerse a partir del 31 de enero de 2011, por efectos de prescripción trienal, si se tiene en cuenta que el derecho se hizo exigible el 8 de febrero de 2009 y solo fue reclamado el 31 de enero de 2014.

RECURSO DE APELACIÓN6

La UGPP peticionó la revocatoria de la decisión al considerar erradas las conclusiones a la s que llegó el tribunal dado que los actos acusados no incurrieron en ninguna violación de orden jurídico que implique acceder a su nulidad. En virtud de lo anterior, sostuvo la demandante no cumple con los presupuestos señalados por la ley para acceder a la prestación pensional deprecada al no cumplir con los 20 años de servicio, una vinculación nacionalizada o territorial con anterio ridad al 31 de diciembre de 1980 y no observar buena conducta en sus funciones por haber abandonado su cargo y,

deprecada al no cumplir con los 20 años de servicio, una vinculación nacionalizada o territorial con anterio ridad al 31 de diciembre de 1980 y no observar buena conducta en sus funciones por haber abandonado su cargo y, en consecuencia, declarada insubsistente.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante7 peticionó ratificar la sentencia de primera instancia por cuanto la entidad demandada erró al negar la prestación al manifestar que no puede ser reconocida a un docente nacional sin percatarse que, de acuerdo a los decretos de nombramiento , se evidencia que su vinculación es como docente nacionalizada al ser nombrada por el gobernador del departamento de Boyacá, evento que se adecua a los supuestos fácticos previstos en el inciso tercero del artículo 1.° de la Ley 91 de 1989.

5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de junio de 2013, radicado 73001 -23-31-00000361-01 (1395-12) 6 Folio 306 a 308 7 Folios 335 y 336 vto.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

Al respecto, adujo que el carácter de territorial o nacional de los nombramientos docentes no los determina la ubicación del plantel sino el ente gubernativo que profirió el acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenece y de dónde procede el presupuesto para los pagos laborales.

Finalmente, resalt ó que cumple con todos los requisitos de ley para ser beneficiaria de la prestación que reconoce la Nación a los docentes

la que pertenece y de dónde procede el presupuesto para los pagos laborales.

Finalmente, resalt ó que cumple con todos los requisitos de ley para ser beneficiaria de la prestación que reconoce la Nación a los docentes nacionalizados, departamentales, distritales y municipales

La UGPP8 solicitó revocar la sentencia de primer grado y sustentó su petición bajo los argumentos ya expuestos en el recurso de apelación

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa , de conformidad con lo dispuesto en la constancia secretarial visible a folio 339.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico

En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas:

¿La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño incurrió en causal de mala conducta, dado que su nombramiento en propiedad, en calidad de docente del Colegio departamental José Santos Gutiérrez del municipio de Cocuy, Boyacá, fue declarado insubsistente por abandono del cargo?

En caso de que no sea así ¿La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño acreditó los demás requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación?

Marco legal y jurisprudencial para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Síntesis.

los demás requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación?

Marco legal y jurisprudencial para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Síntesis.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. El derecho a la prestación se extendió a través de las Leyes 116 de 1928 (a empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública) y 37 de 1993 (a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria), pero siempre bajo el entendido de que se debe

8Folios 337 y 338.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

cumplir con los demás requisitos regulados por el artículo 4 de la Ley 114 citada.

Luego, la Ley 91 de 1989, en el numeral 2 de su artículo 15, limitó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de que, a partir de esta solo serían beneficiarios aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, de modo que todo aquel que haya ingresado al servicio docente oficial con posterioridad a d icha fecha carece de legitimidad para reclamar la prestación.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión

diciembre de 1980, de modo que todo aquel que haya ingresado al servicio docente oficial con posterioridad a d icha fecha carece de legitimidad para reclamar la prestación.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.° de enero de 1981.

Ahora, de las diferentes normas enunciadas la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cump la con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del C onsejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló:

«[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»

que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»

Para ayudar a determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales:

«i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.

1. Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones , por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.

1. La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades

9Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Proceso identificado con radicación 25000 -23-42-000-2013-04683-01 (3805 -2014), de Gladys

de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Proceso identificado con radicación 25000 -23-42-000-2013-04683-01 (3805 -2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988).

1. Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

1. Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Ed ucación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional , así, este último,

interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Ed ucación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional , así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.

1. Prueba de calidad de docente territorial . Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra s ometido el docente oficial es de carácter territorial.

1. Origen de los recursos de la entidad nominadora . Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter t erritorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o d e las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales ; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal , hoy sistema general de participaciones .»

(Resaltado del texto original)

fondos educativos regionales ; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal , hoy sistema general de participaciones .» (Resaltado del texto original)

Por último, y no menos importante, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 11 la Sección Segunda también incorporó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

11 Proceso identificado con radicación 15001 -23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligator ia aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la

aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en un o y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

Primer problema jurídico

¿La señora Hilda Beatriz Leal Avendaño incurrió en causal de mala conducta, dado que su nombramiento en propiedad, en calidad de d ocente del Colegio departamental José Santos Gutiérrez del municipio de Cocuy, Boyacá, fue declarado insubsistente por abandono del cargo?

Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: no se probó una causal de mala conducta de tal naturaleza que pueda hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia, como se explica a continuación:

Mala conducta como causal para la pérdida del derecho de la pensión gracia.

Como se señaló en precedencia, l a Ley 114 de 1913, en su artículo 4 .° consagró, como uno de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, el desempeño de las labores en el área de la docencia con buena conducta, concepto analizado por la Corte Constitucional12, que sobre su alcance y aplicación ha sido clara al establecer, que cuando una actuación es

gracia, el desempeño de las labores en el área de la docencia con buena conducta, concepto analizado por la Corte Constitucional12, que sobre su alcance y aplicación ha sido clara al establecer, que cuando una actuación es objeto de censu ra y utilizada como funda mento para limitar los derechos, la calificación de la misma no puede dejarse al arbitrio o apreciación del juzgador, sino atender a valoraciones objetivas.

En vista de lo anterior, es necesario referirnos al artículo 41 del Decreto 0128 de 197713, norma vigente para la época de los hechos , que determinó lo que se entiende por mala conducta:

«Artículo 41. […]

Se entiende por mala conducta.

a) La comisión de contravenciones graves o delitos. b) La conducta moral relajada o escandalosa, como embriaguez frecuente, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 4º de 1913, o de consuetudinario uso del licor, el vicio del juego, amancebamiento público;

12 Sentencia C-371/02. 13 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación»Radicación: 25000-23-42-000-2014-00996-01 (3928-2017)

Demandante: Hilda Beatriz Leal Avendaño

c) Notorio incumplimiento de las obligaciones familiares o públicos , desorganización en la vida privada, económica o social; d) Intervención militante en política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra para candidatos de elección popular, propaganda periodísticas o participación en Juntas políticas;

desorganización en la vida privada, económica o social; d) Intervención militante en política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra para candidatos de elección popular, propaganda periodísticas o participación en Juntas políticas; e) Mal manejo o descuido de bienes materiales del establecimiento que se le hubiere confiado ; carácter irascible e incontrolable, en forma que cree frecuentes conflictos en el respectivo establecimiento; f) La participación en huelgas o paros de carácter general, cuya ilegalidad sea declarada por autoridad competente.»

Por su parte, las sanciones previstas en l os artículos 42 y 43 del referido ordenamiento (Decreto 0128 de 1977), por las causales de mala conducta descritas previamente son las siguientes:

«Artículo 42. En caso de incurrir en cualquiera de las causales de incompetencia o mala conducta, se podrán aplicar por la entidad, nominadora, oído el concepto de la Junta de Escalafón correspondiente las siguientes sanciones según la gravedad de la falta:

1. suspensión de la promoción en el escalafón sanción que consiste en no promover al peticionario al cumplirse el tiempo necesario para el respectivo ascenso. Quien reciba esta sanción deberá esperar un periodo más, es decir, el doble del tiempo necesario para la promoción normal.

2. Exclusión temporal del escalafón, sanción que conlleva, en el supuesto de que el maestro o profesor continúe en el cargo, las siguientes consecuencias: a) Sueldo como aspirante (sin escalafón), durante el tiempo que dure la sanción;

de que el maestro o profesor continúe en el cargo, las siguientes consecuencias: a) Sueldo como aspirante (sin escalafón), durante el tiempo que dure la sanción; b) El tiempo no cuenta, por consiguiente para la aprobación; c) Perdida del acceso a los cursos de capacitación o perfeccionamiento; d) Inestabilidad en el cargo, si continúa desempeñándolo como aspirante, durante el tiempo de la sanción;

3. Exclusión definitiva del escalafón. Esta sanción conlleva la separación y pérdida del empleo.

4. la entidad nominadora, oído el concepto de la correspondiente Junta de Escalafón, podrá aplicar además, por faltas graves, o por acumulación de faltas leves, la suspensión en el cargo sin pérdida de la clasificación en el escalafón, caso en el cual el maestro o profesor no tendrá derecho a devengar el sueldo correspondiente mientras esté suspendido. La suspensión temporal no podrá exceder un término de treinta (30) días.

Parágrafo. Cuando durante el tiempo de exclusión temporal del escalafón cambien las normas de inscripción o promoción, el docente sancionado estará sometido en todo caso a las normas vigentes en el momento de su ingreso.

Artículo 43. En caso de faltas graves el Ministerio de Educación Nacional podrá decretar la suspensión inmediata en el cargo al maestro o profesor inculpado, y dará aviso a la Junta Seccional respectiva para que perfeccione la investigación y dé su concepto, a fin que la entidad nominadora determine la