CE - 002342000201705491011SENTENCIA20220527142313

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-05491-01 (1669-2021) Demandante: ORLANDO SOLANO GUATIBONZA Demandada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES1 Tema: Reliquidación pensión jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Orlando Solano Guatibonza, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones2 1. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 006424 del 20 de febrero de 2009, expedida por el Instituto de Seguros Sociales3, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación por aportes a favor del señor Orlando Solano Guatibonza.

2. Declarar la nulidad total de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 42133 del 10 de septiembre de 2009, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición; (ii) Resolución 6915 del 15 de diciembre de 2009, a través de la que se resolvió un recurso de reposición y en subsidio de apelación; (iii) Resolución GNR 288206 del 27 de septiembre de 2016, a través de la cual se negó la reliquidación de una pensión; (iv) Resolución GNR 333078 del 10 de noviembre de 2016 y (v) Resolución VPB 46370 del 30 de diciembre de 2016, en las que se pronunciaron sobre los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la anterior decisión; (vi) Resolución SUB 29498 del 3 de abril de 2017, por medio de la cual se negó nuevamente la reliquidación pensional; (vii) 1 En adelante Colpensiones. 2 Folios 115 a 117, C1. 3 En adelante ISS.2

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Resolución SUB 95367 del 12 de junio de 2017 y (vii) Resolución DIR 10259 del 10 de julio de 2017, que resolvieron los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra el anterior acto administrativo. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación por aportes del señor Orlando Solano Guatibonza, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación todos los factores salariales. 4. Condenar a la demandada a reconocer y pagar el retroactivo pensional generado con la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes del demandante, incluidas las primas y reajustes legales; al reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, liquidados a la tasa más alta certificada por la Superintendencia Financiera, sobre el valor retroactivo que se llegare a originar con ocasión de la reliquidación de la pensión, con el promedio de todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años; al pago de costas y agencias en derecho, así como a dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Subsidiarias En caso de no acceder a la reliquidación de todos los factores salariales de los últimos 10 años solicitó acceder a las siguientes: 1. Condenar a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación por aportes del señor Orlando Solano Guatibonza, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación los factores salariales devengados durante el último

año; a reconocer y pagar el retroactivo pensional generado con la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes con el promedio de salarios del último año, incluidas primas y reajustes legales de IPC; y al reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, liquidados a la tasa más alta certificada por la Superintendencia Financiera, sobre el valor retroactivo que se llegare a originar con ocasión de la reliquidación de la pensión, con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año. Supuestos fácticos relevantes4 1. El señor Orlando Solano Guatibonza nació el 25 de julio de 1947 y acreditó 60 años de edad el 25 de julio de 2007. 2. El demandante prestó sus servicios así: • Superintendencia de Industria y comercio, desde el 15 de abril de 1971 hasta el 15 de febrero de 1972. • IPSE, desde el 22 de febrero de 1972 hasta el 30 de noviembre de 1978. • Empresa de Energía de Bogotá, desde el 28 de febrero de 1979 hasta el 16 de abril de 1989. 3. Para el 1.º de septiembre de 2008, el convocante ya acreditaba los requisitos de edad y tiempo dispuestos por la Ley 71 de 1988. 4 Folios 117 a 119, C1.3

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. El señor Solano Guatibonza estuvo afiliado y cotizó al ISS, hoy Colpensiones; laboró al servicio del Estado más de 17 de los 20 años requeridos para acceder a su pensión; y el régimen pensional aplicable es la Ley 71 de 1988. 5. Por medio de la Resolución 006424 del 20 de febrero de 2009, la entidad demandada reconoció una pensión de jubilación por aportes, a favor del interesado, a partir del 1.º de septiembre de 2008, y sin tener en cuenta el promedio de todos los salarios devengados durante los últimos 10 años, de acuerdo a la Ley 71 de 1988. 6. Al demandante le es más favorable la liquidación de su mesada con el promedio de todos los salarios devengados durante los últimos 10 años. 7. La liquidación de la mesada con el promedio de salarios del último año es superior a la mesada reconocida por Colpensiones. 8. La Empresa de Energía de Bogotá no cotizó sobre la totalidad del salario devengado por el señor Orlando Solano Guatibonza. 9. El 19 de julio de 2016, el interesado solicitó a la demandada la reliquidación de su pensión de jubilación, con el promedio de todos los salarios devengados durante los últimos 10 años. Dicha solicitud fue negada por Colpensiones, por medio de la Resolución GNR 288206 del 27 de septiembre de 2016. 10. Contra la anterior decisión, el demandante presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación, que fueron resueltos de manera negativa, mediante las Resoluciones GNR 333078 del 10 de noviembre de 2016 y VPB 46370 del 30 de diciembre de 2016, respectivamente, en las que se confirmó el pronunciamiento recurrido. 11. A través de petición del 16 de marzo de 2017, el señor Solano Guatibonza solicitó

del 10 de noviembre de 2016 y VPB 46370 del 30 de diciembre de 2016, respectivamente, en las que se confirmó el pronunciamiento recurrido. 11. A través de petición del 16 de marzo de 2017, el señor Solano Guatibonza solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión de jubilación por aportes, pero esta vez, con el promedio de salarios del último año. 12. Colpensiones, por medio de la Resolución SUB 29489 del 3 de abril de 2017, negó la petición de reliquidación en los términos solicitados. 13. Contra dicha decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, mismo que fueron resueltos con las Resoluciones SUB 95367 del 12 de junio de 2017 y DIR 10259 del 10 de julio de 2017, respectivamente, en las que se confirmó la decisión cuestionada. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»5, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al 5 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015).4

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones6: «[…] Se deja constancia que la apoderada de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, en su escrito de contestación de demanda visible en los folios 151 a 161 del expediente, propuso como excepciones previas la de prescripción y como excepciones de mérito las denominadas “cobro de lo no debido”, “buena fe”, “inexistencia del derecho reclamado” y genérica. […]. Teniendo en cuenta lo anterior, debe el despacho pronunciarse sobre las excepciones propuestas, en los siguientes términos: Respecto de la excepción de prescripción, se precisa que tal fenómeno no impide realizar el examen de fondo de la demanda para establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación que reclama, pues una cosa es el derecho a la pensión, el cual no prescribe y otro el pago de las diferencias de las mesadas reajustadas que se reclaman, que si están sujetas a dicho fenómeno. Las excepciones de mérito serán resueltas en el fondo de la controversia, al emitirse sentencia que ponga fin a esta instancia judicial. Frente a la excepción genérica no encuentra el despacho alguna otra que deba declararse probada. […]». (Mayúsculas y negrilla del texto) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos7: «[…]

a la excepción genérica no encuentra el despacho alguna otra que deba declararse probada. […]». (Mayúsculas y negrilla del texto) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos7: «[…] el litigio se contrae a determinar, si el accionante tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio o subsidiariamente con el último año de servicio, por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.» SENTENCIA APELADA8 El tribunal de primera instancia dictó sentencia escrita el 4 de diciembre de 2020, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: 6 Folios 182 y 183, C1. 7 Folios 183 a 185, C1. 8 Folios 216 a 223, C1.5

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

En a quo hizo referencia al marco normativo de la Ley 71 de 1988, el régimen de transición y la forma de calcular el IBL. Dado que en el presente caso se discute el cálculo del IBL con todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio, el tribunal trajo a consideración la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, en la cual se fijó el criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el fin de superar los distintos juicios interpretativos que se generaron con relación a la aplicación del inciso 3.º de dicha norma. Al respecto, concluyó que la lectura que debe darse al artículo 36 en mención es aquel según la cual, solo hacen parte del régimen de transición la edad, el tiempo de servicio y el monto; y que, los factores salariales que deben observarse son aquellos sobre los cuales se efectuaron cotizaciones de conformidad con el Decreto 1158 de 1994. Al abordar el caso concreto, el juez de conocimiento precisó que, si bien en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, esta Corporación había sostenido que la lista de factores salariales no era taxativa, también lo es que dicha postura había variado con la referida sentencia del 28 de agosto de 2018, y con fundamento en ello, consideró que no le asiste derecho al demandante a solicitar la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de los factores percibidos en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento como tampoco conforme a lo devengado en el último año de servicio. Resaltó

como sustento adicional que, durante los 10 años anteriores al reconocimiento del derecho, el demandante cotizó como independiente, por lo que no devengó factor salarial distinto al de la asignación básica; así, dado que la parte interesada no aportó prueba que permita inferir que la liquidación elaborada por Colpensiones esté errada, se tiene que la misma se encuentra conforme a derecho. En conclusión, negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante9 presentó recurso de apelación contra la sentencia arriba referenciada, con fundamento en lo siguiente: La providencia recurrida, al dar aplicación a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró los principios de buena fe, confianza legítima, favorabilidad, seguridad jurídica e igualdad del demandante, por cuanto dejó de lado una posición garante a la parte débil de una relación contractual. Adujo que el señor Orlando Solano Guatibonza prestó sus servicios durante más de 17 años a entidades públicas, tiempo durante el cual alcanzó un estatus de vida que era solventado por los ingresos realmente devengados en los años de servicio al Estado, y que equivale al derecho fundamental al mínimo vital. Así, los factores salariales que deben tenerse en cuenta para calcular la base de liquidación de la pensión de jubilación, son todos aquellos que constituyen salario, es decir, aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de sus servicios. 9 Memorial anexo al expediente digital, visible a índice 2 del aplicativo SAMAI, Archivo 10.6

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Para sustentar lo anterior, hizo alusión a la Ley 65 de 1946, según la cual el salario o sueldo no solo es la asignación básica, sino las sumas habituales percibidas por el trabajador. Reiteró entonces que, la regla jurisprudencial emanada por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es una regla desproporcionada e injusta; y que, frente a la elusión que se llegaré a presentar por parte de la entidad empleadora sobre la cotización, la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, había indicado lo siguiente: «la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional». En ese sentido, argumentó que para el caso concreto, al demandante le es más favorable la liquidación de la mesada pensional teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años y en caso tal de que sus empleadores omitieran factores salariales en el reporte del IBC, Colpensiones tiene la obligación de tenerlos en cuenta para la liquidación de la prestación de vejez y porteriormente realizar el corresponidente cobro coactivo al empleador, de tal manera que el pensionado no se vea afectado. De esta manera, la mesada pensional a que tendría derecho el interesado a la fecha de causación de la pensión de jubilación (1 de septiembre de 2008) corresponde a un monto superior que al que actualmente percibe, por lo que solicitó nuevamente reliquidar la prestación, con el promedio de todos los factores de los últimos 10 años.

De otro lado, y de forma subsidiaria, el demandante solicitó que se le aplique lo establecido en la Ley 71 de 1988, norma que establece liquidar y pagar la pensión con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el ultimo año de servicio, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, el cual reglamentó dicho régimen pensional. Puntualizó entonces que, el demandante tiene derecho a que se le aplique en su integridad el régimen consagrado en la disposición legal anterior, primero por encontrarse dentro del régimen de transición y segundo por haber adquirido su estatus pensional el 25 de julio de 2007. Respecto de la sentencia de unificacion del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el recurrente trajó a colación lo establecido en el articulo 102 de la Ley 1437 de 2011, que indica que la aplicación del precedente jurisprudencial de una sentencia de unificación procede cuando quienes lo soliciten acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En el presente caso las situaciones fácticas y juridicas, tanto de las sentencias de unificacion de la Corte Constitucional como la de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, no son similares a las del demandante, puesto que la pensión analizada en el precedente citado, se dio en un contexto de abuso del derecho, produciendo una objetiva desproporción y falta de razonabilidad. Por último, peticionó revocar la condena en costas y agencias impuetas en la sentencia de primera instancia, en tanto en el presente proceso no se encuentra probada la causación de costas, pues la parte demandante no desplegó ninguna maniobra dilatoria, ni acto temerario o de mala fe, por el7

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

contrario la acción impetrada por el interesado en el caso que se discute, se hizo con fundamento en la posición jurisprudencial emanada por el Consejo de Estado que se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada y en el libelo introductorio. La parte demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 230 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Consideración previa Tal y como se desprende del libelo introductorio, de la audiencia inicial en donde se hizo una exposición de la situación fáctica sobre la que se edifican las solicitudes de la demanda, y de la sentencia de primera instancia, la pretensión del demandante se encuentra encaminada a obtener la reliquidación de su mesada pensional bajo el amparo del Ingreso Base de Liquidación del régimen contemplado en la Ley 71 de 1985, pero con observancia de alguno de los siguientes supuestos: 1. Con inclusión de todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años, anteriores al retiro del servicio, en aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 2. Con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación integral del régimen de la Ley 71 de 1988, por ser beneficiario del régimen de transición. El análisis efectuado por el tribunal de conocimiento concluyó en que, de

2. Con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación integral del régimen de la Ley 71 de 1988, por ser beneficiario del régimen de transición. El análisis efectuado por el tribunal de conocimiento concluyó en que, de conformidad con las disposiciones de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado, al señor Solano Guatibonza no le asiste el derecho a la reliquidación de su prestación en ninguno de los términos solicitados, por cuanto el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo salvaguardó para efectos pensionales, la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto o tasa de reemplazo y, para la determinación del IBL, deben tenerse en cuenta los factores salariales de que trata el Decreto 1158 de 1994. 10 Escrito visible en el aplicativo SAMAI, índice 15.8

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Así, en aplicación de los anteriores lineamientos, el a quo encontró ajustado a derecho los actos administrativos demandados y procedió a negar las pretensiones del libelo. Del recurso de alzada se desprende entonces que, la controversia planteada no se encuentra encaminada a dirimir cuál es el régimen pensional del demandante o si el aplicado era el que realmente amparaba su derecho pensional, esto es, la Ley 71 de 1988, sino que el debate se circunscribe a la reliquidación de la pensión ya reconocida, en alguno de los términos previamente referenciados; así como a la validación del precedente jurisprudencial que se siguió con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por parte del Consejo de Estado. De otro lado, no se evidencia cuestionamiento alguno sobre el hecho de que el interesado se encuentre cobijado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese orden de ideas, y recordando que la competencia de este cuerpo colegiado se encuentra restringida a los planteamientos que se efectúen en el recurso de apelación, la providencia que se sigue limitará su pronunciamiento a los aspectos específicos que conforman el ingreso base de liquidación de la mesada pensional del señor Orlando Solano Guatibonza, esto es, el periodo sobre el cual se efectúa el cálculo y los factores salariales que lo determinan. Problemas jurídicos De acuerdo con los razonamientos derivados de la sentencia impugnada y del recurso de apelación elevado por la parte demandante, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a:

1. ¿Es la línea interpretativa de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado la que debe observarse en los casos en los que se revise el régimen pensional de los beneficiarios de la transición contemplada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en lo que atañe a la determinación del Ingreso Base de Liquidación? 2. ¿Le asiste el derecho al señor Orlando Solano Guatibonza a la reliquidación de su pensión de jubilación con el ingreso base de liquidación calculado con el promedio de todos los factores salariales devengados durante los últimos 10 años, anteriores al retiro del servicio, en aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993; o con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación integral del régimen de la Ley 71 de 1988, por ser beneficiario del régimen de transición? 3. ¿Se encuentra probado en el presente proceso la causación objetiva y valorativa de las costas procesales de primera instancia? Primer problema jurídico ¿Es la línea interpretativa de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado la que debe observarse en los casos en los que se revise el régimen pensional de los9

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

beneficiarios de la transición contemplada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en lo que atañe a la determinación del Ingreso Base de Liquidación? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: la aplicación de la postura jurisprudencial contemplada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y por medio de la cual se fijan las reglas y subreglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no comprende discusión alguna, en tanto dicho lineamiento detalló de manera clara las condiciones que deben observarse para la determinación del Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición, el cual debe ceñirse a los parámetros del artículo 21 y del inciso 3.º del artículo 36, así como a los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, conforme pasa a explicarse. Sobre la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado Al amparo de los artículos 111.3 y 271 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 150 ibídem, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para proferir la sentencia de unificación que se cuestiona en el recurso de alzada; en esa medida, no es ésta ni la oportunidad procesal ni la instancia definida normativamente, para validar el cambio de postura jurisprudencial asumido por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, tal y como a continuación se expone. El artículo 111

del CPACA previó, entre otras funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, la de «[…] 3. Dictar auto o sentencia de unificación en los asuntos indicados en el artículo 271 de este código. […]». Por su parte, el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, contempló los criterios que determinan los asuntos objeto de pronunciamiento unificado por esta Corporación, así: «ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. […]» (Subraya y resalta la Sala) Se tiene entonces que, varios son los supuestos que permiten adelantar el trámite de unificación por parte del Consejo de Estado y que, no solo revisten componentes jurídicos, económicos o sociales, sino que abarcan la necesidad de definir parámetros interpretativos y de alcance de las normas o situaciones amparadas por el ordenamiento. Bajo tales escenarios es que el conocimiento de los mismos puede darse «[…] de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de10

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. […]»11 La sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Adminitrativo, tuvo como origen la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, específicamente en lo que atañe al problema interpretativo que se deriva del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como su aplicación integral a los regímenes pensionales previos al señalado por la Ley 100 y, en particular, las reglas de la transición sobre las condiciones del IBL aplicables a todos los beneficiarios del régimen general de la Ley 33 de 1985. En ese sentido, la providencia que sustenta los argumentos de disenso, expuestos en el escrito de alzada, esto es, la multicitada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se encuentra plena y legalmente proferida bajo las normas que regulan dicho procedimiento, pues no solo tiene esta Corporación la competencia para adelantarlo, sino que, la controversia puesta a consideración y que dio origen a la misma, requería definir el alcance interpretativo y de aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y su planteamiento específico frente al IBL y el régimen general de la Ley 33 de 1985. La necesidad así identificada, se superó con la expedición del mencionado pronunciamiento en el que se fijaron las reglas cuestionadas en el recurso de apelación. Sobre el efecto retrospectivo de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Resulta claro que la referida sentencia de unificación implicó un cambio de postura frente al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en la sentencia de unificación del 4

retrospectivo de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Resulta claro que la referida sentencia de unificación implicó un cambio de postura frente al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. Al respecto, la Sala considera importante hacer alusión al Concepto del 16 de febrero de 2012 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado quien, al analizar los alcances de la providencia del 4 de agosto de 2010, precisó la naturaleza que entrañan los desarrollos y variaciones jurisprudenciales y que, para el efecto, se atribuye también a los cambios interpretativos asumidos en el marco de unificación: «[…] Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada. De lo con