CE - 010315000202301567001SENTENCIA20230508160501

CONSEJO DE EST ADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRA TIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MART A NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., mayo ocho (08) de dos mil veintitrés (2023).

Radicación: 1 1001-03-15-000-2023-01567-00 Demandante: Diana Gómez Mendoza Demandada: T ribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) T emas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECT O FÁCTICO – El material probatorio se valoró con sujeción a la sana crítica y al principio de autonomía judicial. Las simples diferencias de apreciación no configuran el defecto alegado.

Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, frente a la demanda de tutela instaurada por la señora Diana Gómez Mendoza 1 , de acuerdo con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 27 de marzo de 2023, Diana Gómez Mendoza, a través de su apoderada, instauró demanda de tutela contra el T ribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia.

2. Hechos relevantes

Diana Gómez Mendoza era una servidora de carrera en el municipio de Puerto Berrío, Antioquia y trabajó como secretaria en la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria UMATA-UGAM(Secretaría de Salud y Desarrollo Social), hasta el 15 de abril de 2014, fecha en la que fue declarada insubsistente y retirada del servicio. 1

1 Q u e i n g r e s ó p a r a f a l l o e l 1 9 d e a b r i l d e 2 0 2 3 . 1Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Contra esta decisión, interpuso los recursos de reposición y apelación; además, recusó a su evaluador . T odas sus solicitudes fueron resueltas de manera desfavorable. Inconforme, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral) contra el aludido Municipio, alegando que sufría persecución laboral y que los Decretos 0049 y 0068 de 2014 habían incurrido en falsa motivación, por lo que debían ser anulados para ser reintegrada a su cargo, con todas las consecuencias económicas. El conocimiento, en primera instancia, correspondió al Juzgado 18 Administrativo de Medellín, que, mediante fallo del 25 de mayo de 2017, accedió a las pretensiones, pues consideró que, a pesar de los intentos de recurrir las decisiones tomadas con base en las evaluaciones consignadas en sendos formularios EDL-FT07, estos no describían las causas de los resultados alcanzados ni las dificultades enfrentadas por la parte actora para lograr los objetivos trazados, de acuerdo con los parámetros del artículo 125 de la Constitución, la Ley 909 de 2004 y del Acuerdo No. 137 de 2010 de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Por tanto, adujo que las calificaciones de la señora Gómez eran de calidad deficiente, en vista de que carecían, predominantemente, de una motivación susceptible de ser controvertida, lo que constituía una vulneración a su debido proceso. Adicionalmente, encontró que la actora no registraba ningún llamado de atención y , por lo demás, se había probado que no se le suministraban los elementos de trabajo para desempeñar sus funciones. Con base en estas consideraciones, el Juzgado 18 Administrativo de Medellín concluyó que la calificación insatisfactoria de la demandante fue de naturaleza política y no por mal rendimiento laboral. El Municipio demandado apeló la decisión y el T ribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia del 7 de octubre de 2022 - aquícuestionada-, revocó la decisión de primera instancia, pues consideró que, además del rendimiento poco satisfactorio en las evaluaciones de desempeño laboral, no 2Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) existió evidencia contundente de que la entonces servidora intentó cumplir con los compromisos adquiridos, a pesar de las dificultades alegadas. Señaló que la señora Gómez Mendoza conocía de antemano los resultados que debía tratar de conseguir entre el 1 de febrero de 2013 y el 31 de enero de 2014, pues estos habían sido pactados 6 meses antes, en la que obtuvo un rendimiento del 33%, en contraste con el del 29% para enero de 2014. En el mismo sentido, sus compañeros de trabajo, a pesar de haber enfrentado similares problemas, cumplieron con sus objetivos.

3. Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que el T ribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un error fáctico al valorar , inapropiadamente: i) El resultado de la evaluación de desempeño entre el 1 de julio de 2012 y el 31 de enero de 2012: consideró que hubo un error de apreciación frente a su valoración, dado que ese resultado fue fruto de una presunción jurídica, en lugar de un examen efectivo de su desempeño. Dice la demandante que el formato Informacióngeneraly fijaciónde compromisoslaboralespara el período en cuestión no fue diligenciado, por lo que debía calificarse a la empleada con el porcentaje mínimamente satisfactorio para dicho periodo, según el parágrafo 3 del artículo 10 del Acuerdo No. 137 de 2010. ii) La carencia de condiciones apropiadas de trabajo: a juicio de la demandante, sin buenas condiciones de trabajo, no podía exigirse el cumplimiento de los objetivos, especialmente, si no se proporcionaban las herramientas necesarias y , al mismo tiempo, señaló el informe de actividades del 19 de julio de 2013 y los diferentes memorandos y testimonios que, según ella, dan cuenta de la falta de dotación de insumos por parte de la administración y trató matizar las razones por las que sus compañeros de despacho no enfrentaron las mismas consecuencias. iii) El acta de la comisión de personal y los memorandos 1780 del 29 de agosto de 2013, 0063 del 20 de enero 2014: considera que, en vista de la mutua enemistad que tenía con el presidente de la comisión de personal, las actas no podían ser consideradas una fuente confiable de lo ocurrido.

3Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Al mismo tiempo, señaló que el memorando0063le informaba a su superior sobre las dificultades para el cumplimiento de los objetivos pactados, así como su inconformidad frente al resultado consignado en la evaluación de desempeño entre el 15 de febrero y el 31 de julio de 2013 y su justificación acerca del porqué no se cumplieron las metas propuestas, sin recibir respuesta. iv) El acoso laboral y la recusación solicitada en el proceso de evaluación laboral: frente a lo cual adujo que, a pesar de que el tribunal reconoció que esto podría tener incidencia en la calificación obtenida por la actora, lo cierto es que no encontró evidencia de algún tipo de denuncia o investigación contra su evaluador en el proceso, como tampoco se aportaron documentos relativos a la recusación presentada en contra del evaluador . La demandante consideró que el T ribunal erró en la valoración de la prueba, pues, con base en el precedente del Consejo de Estado (radicado 25000-23-25-000-1998-00908-01), la animadversión en su contra era evidente, luego de analizar todo el material probatorio en su conjunto, como lo hizo el Juzgado 18 Administrativo de Medellín en primera instancia.

En cuanto al escrito de recusación, justifica su presentación explicando cada uno de los motivos sobre los que se soportó esta solicitud y su respuesta extemporánea, pues se dio luego de la calificación de desempeño. v) La presunción de legalidad de los actos administrativos demandados: la parte actora estima que sí son ilegales, entre otros motivos, porque la entidad territorial demandada no aportó la dotación de trabajo necesaria para el cumplimiento natural de las funciones asignadas y se remite a las consideraciones que, al respecto, hizo el Juzgado 18 Administrativo de Medellín. En idéntico sentido, arremete, una vez más, contra la calificación meramente numérica. Luego de presentar lo que considera que son los yerros cometidos por el T ribunal Administrativo de Antioquia y por qué los considera de esa manera, señala que ellos vulneraron los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, por lo que solicita que se revoque la sentencia 210 del 7 de octubre de 2022 y se 4Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) confirme la sentencia 223 del 25 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín.

4. La admisión y el trámite de la demanda

4.1. Mediante auto del 29 de marzo de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del T ribunal Administrativo de Antioquia y se vinculó al municipio de Puerto Berrío como tercero interesado. 4.2. Luego de hacer un recuento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral), el T ribunal Administrativo de Antioquia expresó su oposición a la acción de tutela promovida, afirmando que, con su decisión, no se vulneraron derechos fundamentales, pues se dictó conforme con las garantías constitucionales. Al respecto, señaló que, con el fin de tener una mejor perspectiva de lo ocurrido en el caso, ofició al municipio para que aportara documentación adicional sobre Diana Gómez Mendoza y tener un mejor insumo para resolver el problema jurídico planteado. Dicho esto, recapitula el análisis hecho y reafirma las conclusiones a las que llegó para dejar en firme los actos administrativos demandados; advierte que los argumentos planteados en la presente acción de tutela fueron resueltos por las autoridades judiciales naturales. 4.3. El municipio de Puerto Berrío no se pronunció, a pesar de estar debidamente notificado 2 .

II. C O N S I D E R A C I O N E S Esta Subsección estima que el T ribunal accionado no incurrió en un defecto fáctico y considera que, más allá de los señalamientos puntuales que se hacen sobre el análisis probatorio plasmado en la sentencia atacada, la presente demanda, esencialmente, pretende extender las discusiones dadas en las sedes naturales.

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2 V e r e l c o r r e o d e l 3 1 d e m a r z o d e 2 0 2 3 , e n v i a d o p o r l a S e c r e t a r í a G e n e r a l d e l C o n s e j o d e E s t a d o a l o s s i g u i e n t e s c o r r e o s e l e c t r ó n i c o s : notificacionesjudiciales@puertoberrio-antioquia.gov.co;alcaldia@puertoberrio-antioquia.gov.co 5Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Dicho esto, en vista de que la actual acción de tutela reúne los requisitos necesarios para hacer un estudio del caso, se procederá a hacer un análisis de fondo. La parte actora considera que la sentencia del T ribunal Administrativo de Antioquia adolece de un defecto fáctico y aludió a cinco puntos en los que el razonamiento allí expuesto, según su criterio, se aparta de lo que el escrito de tutela denomina realidadprobatoria. Sin perjuicio de la jurisprudencia de esta Corporación en materia de acoso laboral, de antemano, es necesario advertir que el cargo referido a este asunto debe ser descartado, pues, aunque la demandante expresó aquí los argumentos de la aludida recusación presentada contra su evaluador de desempeño laboral, en ningún momento afirmó que tal documento fuera aportado en el proceso original e ignorado en el fallo atacado.

Al respecto, la sentencia expresó (transcripción de forma literal): Ahora, si bien es cierto en la demanda se hace referencia a un supuestoacoso laboral por parte del jefe inmediato de la demandante y quien fue sucalificador y también se hace referencia a una recusación por parte de laactora…peroenel expedientenoobrandocumentosdequeel evaluador delaactorahayasidoobjetodeinvestigaciónporestoshechos.Tambiénsehacemención en algunos documentos de la recusación presentada por la señoraDIANA GÓMEZ MENDOZA frente a su evaluador sujefeinmediato, peronohay prueba de ello, por lo cual la Sala no puede efectuar algúnpronunciamiento frente a los argumentos de dicha recusación ( c u r s i v a y s u b r a y a p o r f u e r a d e l o r i g i n a l ) . En el mismo sentido, tampoco intentó controvertir la afirmación hecha por el T ribunal acerca de la ausencia de pruebas frente a la existencia de investigaciones contra quien calificó su servicio o dicha recusación. Por tanto, si, ante la ausencia de material probatorio que respaldara sus afirmaciones, en criterio de la demandante, esta conducta debía comprobarse a través del análisis conjunto de las pruebas, debe recordarse que, al no haber aportado elementos de prueba, este tipo de inferencias, cuya certeza es contenciosa, deben ceñirse a los criterios de la sana crítica, según lo señalan los principios de autonomía e independencia judicial.

6Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Adicionalmente, contrario a lo afirmado por la accionante, debe resaltarse que el T ribunal, en forma alguna, está sujeto a reproducir las valoraciones hechas por instancias previas, pues dicha potestad permite a unos y a otros interpretar , razonablemente, las evidencias de acuerdo con sus propias facultades. Dicho esto, quedan por estudiar los cargos sobre el resultado de desempeño obtenido, las precarias condiciones de trabajo, el acta de la comisión de personal y la legalidad de los actos administrativos demandados. Al respecto, se advierte que existe una relación de dependencia entre cada uno de estos cargos, por lo que podrán ser estudiados de manera conjunta, a partir del juicio que hizo la autoridad accionada de la conducta de la señora Gómez Mendoza.

Sobre estos asuntos, el T ribunal Administrativo de Antioquia señaló, de manera literal, lo siguiente: A folios 238-240, obra formato de evaluación del desempeño laboral de laseñoraDIANAGÓMEZMENDOZA, del período1defebrerode2013al 31deenero de 2014, en la cual se evaluó el cumplimiento de los compromisoslaborales y metas, así como el cumplimiento de los compromisoscomportamentales, enel cual seevidenciaunrendimientoinferior, cuandoesclaro que la demandante tenía pleno conocimiento de dichos compromisosqueyahabíansidocalificados6mesesatrás, momentoenel queobtuvounacalificación baja de 33%(folio 334), lo que debió ser razón suficiente paradesplegar las acciones pertinentes, en procura de la mejoría de sudesempeño laboral, el cual por el contrario como ya se advirtió, decayó,obteniendofinalmenteunpuntajedeDesempeñode29%.

En este punto es preciso hacer referencia a que en la evaluación dedesempeño entre lasevidenciasnohayclaridadrespectoaloscompromisosatendidos por la señora DIANA GÓMEZ MENDOZA, no logra determinarseque efectivamente la empleada llevaba a cabo ycumplíaconsusfunciones,dado que era su deber ante una calificación deficiente defendersepresentandolasevidenciasdel cumplimientodesuslabores,yencasodequeindefectiblemente cierta actividad no fuera posible de llevar a cabo por ladeficiencia de insumos o equipos, deberíaexplicarlosclaramente. Nosonderecibo los argumentos de la parte actora respecto a la justificación en eldeclive de sus funciones el hecho de que no contaba con papelería ni conequipo de cómputo, porque ante la falta de materiales, debía buscar losmediosparallevar acabosusfunciones, tal comolohacíanotrosempleadosdel enteterritorial yquequedóplasmadoenel testimoniodel señorHÉCTORFABIOOSORIORODRIGUEZ, el cual indicóquecuandoletocabapresentarinformesibaaotradependenciaobuscabauncaféinternet, peroquellevabaacabosulabor… …[S]e advierte que la demandante hizo relación a varias dificultadespresentadas para el desarrollo y cabal cumplimiento de los compromisoslaborales; sin embargo, no demostró mediante documentación idónea, queactividadeshabíallevadoacabo, debíapormenorizar ytenerrelacióndetodolo realizado por ella y en cualesactividadespresentabadificultad, porqueno

7Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) contaba conlosmediosparaello; lademandantesi debíademostrar el cabalcumplimiento de sus funciones e indicar en forma clara, en cuales de esasactividadesseimposibilitabasudesarrollo,pornotenerlosmediosparaello. …Del contenidodelosmemorandos, seconcluyequelademandantesolicitaelementos para sus funciones secretariales, esto es, todolorelacionadoconpapelería, archivadores, arreglo de los equipos de cómputo, papel, tinta,además de solicitar implementos de aseo, arreglo del aire acondicionado;aunado a lo anterior, solicita información y documentos a su jefe inmediatopara no ver afectada la prestación del servicio y además requiere laimplementación del sistema de gestión ambiental, con el fin de garantizar eldesarrollodesuscompromisoslaborales;peroseadviertequelademandantese limitó apresentar memorandos, peronodemostróqueactividadesllevabaacabo, paradeterminar quesi cumplíacomopodíaconsuslabores,sinoqueseaprecianunaseriedequejasyreclamosalaentidad,peronoseevidenciade lo que hacía la demandante y del cumplimientototal deloscompromisospactados por la actora con la entidad y esto es de vital importancia enestecaso, dado que ella es quien debía desvirtuar la presunción delegalidaddelosactosdemandados. Ahora, respecto a la falta de los elementos requeridos, si bienescierto, porpartedelaentidadterritorial habíafalenciasenesteaspecto, tal comopuedeleerse de los testimonios, otros empleados si cumplíanconsuslaboresydealgunaformabuscabanlasoluciónparasuproblemática…

Se requería un mayor compromiso por parte de la demandanteasabiendasque ya contaba con unos compromisos pactados, para obtener una buenacalificacióndedesempeñolaboral. Comopuedeapreciarseenlacalificacióndelademandante,nohayevidenciadelaslaboresdesempeñadasdemaneraefectivaporlaactora,esmás,bastala explicación respecto a los requerimientos a la entidad territorial, pero lademandante debía no estar tan pendientedememorandosyrequerimientos,sino de tratar en la medida de sus posibilidades, cumplir con sus tareas almargen de las deficiencias de materiales que ya eran conocidas por laentidad, si bien era desatendidas, ya eran de público conocimiento, luego,mientras se desgastaba en memorandos innecesarios, debía demostrar elcumplimientodesusfunciones… Es preciso indicar que la administración no omitió al proferir el acto demandadohechos que sí estaban demostrados, porque como se ha expuesto en estaprovidencia, la demandante no probódeformaclaracuales actividades realizabaenformaeficienteparaalegar queladeficientecalificaciónnoteníafundamentoalguno,solo se respaldó en una serie de memorandos, en los cuales solicitaba material,insumos e información, sin embargo, ello no es suficiente para desatender losrequerimientoslaborales. …Obra en la documentación aportada por la entidad, Acta de Reunión del 21 defebrero de 2014, el objetivo de dicha reunión era esclarecer los motivos de lacalificación de servicios impartida por el Jefe Inmediato a la señora Diana GómezMendoza,enlacual seindicó(…).

P/DoctorGermanRivera,dígameusteddesdequefechaseencuentraejerciendoelcargodeSecretariodeSalud. R/Ingreséel7demarzode2013. P/QueperíodoshatenidolaoportunidaddeimpartircalificacióndeldesempeñodelaseñoraDIANAGÓMEZ. 8Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) R/Elprimerysegundocortedelaño2013-2014. P/LaseñoraDIANAGÓMEZ,firmóelformularioaceptandoloscompromisossobreloscualesseriacalificada. R/ Aclaro,me correspondiócalificarsobreloscompromisospactados,loscualesfueronformalizadosanteelSecretariodeSaludyDesarrolloSocial,antecesorLuísEvelioGranada,alcualreemplaceapartirdel7demarzode2013. P/LaseñoraDIANAGÓMEZ,presentóoficiosduranteelperíodoevaluado,solicitandoinsumosdeoficina,conloscualesgarantizabaelnormalejerciciodesusfunciones. R/Sí,enlosarchivosreposaunaseriedeoficiosdesuparte,endondesolicitabainsumosparaUMATA. P/Ustedcomojefeinmediatoycalificadordiorespuestaresultandolosoficios. R/No,norespondíningunodesusoficios.Perosiselellegoaentregarparcialmenteinsumosdepapely tinta,conlosquepodíaejerceractividadespropias.Comopruebadeesto,seencuentranlosoficiosqueconstantementeemitíaalosdiferentesdespachosycomités,yaseaparaatendersusfuncionesoextendersusreclamaciones.

P/Enquesefundamentóparaimpartirlacalificaciónfinaldeceroenelsegundoperíodoconcorteaenero31de2014. R/Mefundamentéespecíficamentea lafaltadeentregadeevidencias,pueslacalificadanopresentóningunaalavezexpresodiciendo“hagaloquequiera,colóquemecero”.Aquítengolossoportes(cursiva y subraya por fuera del original). Como bien se puede apreciar , cada uno de los argumentos controvertidos por la acción de tutela fue atendido y debidamente justificado, sin que sean de recibo los cargos de la tutela, pues, más que denunciar el actuar arbitrario o caprichoso de la autoridad judicial, la presente demanda busca reabrir , en su integridad, el debate probatorio hecho en la sede natural del proceso, en la medida en que lo que se propone es que el tribunal adquemdebía valorar las pruebas de la forma como lo consideraba la parte demandante, lo cual desconoce el propósito de este mecanismo constitucional. Por lo demás, a pesar de las naturales diferencias de apreciación que podrían tenerse sobre el material probatorio, esta Sala no advierte que se haya dejado de estudiar alguna de las pruebas del expediente ni encuentra que la valoración hecha por el T ribunal accionado se haya basado en un estudio caprichoso o arbitrario. Así las cosas, la Sala estima que la decisión del T ribunal Administrativo de Antioquia, por considerar que la demandante no demostró la falsa motivación de los actos administrativos que la declararon insubsistente, está debidamente razonada y hace un uso apropiado del material probatorio que sirvió para argumentar su decisión.

9Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2023-01567-00Accionante:DianaGómezMendozaAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección T ercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley , R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADOELECTRÓNICAMENTE FIRMADOELECTRÓNICAMENTE M A R Í A A D R I A N A M A R Í N J O S É R O B E R T O S Á C H I C A M É N D E Z FIRMADOELECTRÓNICAMENTE M A R T A N U B I A V E L Á S Q U E Z R I C O N o t a : esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, demanera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad yautenticidad del presente documento en ellink https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmentepuede acceder al aplicativodevalidaciónescaneandoconsuteléfonocelularel códigoQRqueaparecealaderecha. VF 1 0