CE - 010315000202306261001SENTENCIA20231121100343

CONSEJODEESTADO SALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓNTERCERA-SUBSECCIÓNA Consejeroponente:NICOLÁSYEPESCORRALES(E)

BogotáD.C.,veinte(20)denoviembrededosmilveintitrés(2023).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante: LuzMarinaZapataHerreraAccionado: TribunalAdministrativodeAntioquiaReferencia: Accióndetutela(sentenciadeprimerainstancia) Temas:ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedenciaexcepcional / FALTADERELEVANCIACONSTITUCIONAL–El accionantepretendeuna tercera instancia; se discute un asunto puramente económico y de alcanceestrictamente legal / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – La Sección Segunda delConsejodeEstadodeterminóquelasanciónmoratoriaprevistaenlaLey50de1990no es procedente en el caso de los docentes oficiales, debido al régimen especialprevistoenlaLey91de1989.

Se pronunciala Sala,en primerainstancia,sobrela demandadetutelainstauradaporLuzMarinaZapataHerrera,deacuerdoconelDecreto333de2021 1 . I.ANTECEDENTES1.Lademanda El11deoctubrede2023,LuzMarinaZapataHerrera,atravésdeapoderado,instauródemandadetutelacontraelTribunalAdministrativodeAntioquia,porconsiderarvulneradossusderechosfundamentalesal debidoproceso,a laseguridadsocial,alaigualdadydeaccesoalaadministracióndejusticia. 2.Hechosrelevantes

2.Hechosrelevantes LuzMarinaZapataHerreralaboracomodocenteoficial,al serviciodeldepartamentodeAntioquia.Fuevinculadadespuésdel1deenerode1990.Advierteque,parael 15defebrerode2021,nolefueronconsignadassuscesantíasde2020alFondoNacionaldePrestacionesSocialesdelMagisterio 1 Queingresóparafalloel 26deoctubrede2023. 1Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia)

(FOMAG).

El 19deseptiembredeeseañosolicitóaldistritodeMedellínquelefuerapagadaesaprestaciónsocial,juntoconlasanciónmoratoriaporconsignacióntardía.El3dediciembrede2021,medianteOficioNo.202130543757elenteterritorialrespondiódichasolicituddemaneranegativa. Contraesteacto,interpusodemandade nulidady restablecimientodelderecho,conel fin de quese le reconocieranla sanciónmoratoriay laindemnizaciónporel pagotardíode losinteresesa lascesantías,cuyoconocimientocorrespondióal JuzgadoTreintay CuatroAdministrativodeMedellín 2 , quenególaspretensionesdelademandael13dediciembrede2022,puesconsideróqueelrégimenaplicablealaactoraeraeldelaLey91de1989ynoelprevistoenlaLey50de1990.Ladecisiónfueapelada.

ElTribunalAdministrativodeAntioquia,atravésdelfallodel31deagostode2023-aquícuestionado-, confirmóladecisióndeprimerainstancia. 3.Fundamentosdelademandadetutela La tutelantepretendequese dejesinefectosla sentenciade segundainstancia,puesconsideraqueincurrióen un defectosustantivoy violódirectamentelaConstituciónPolíticade1991,aldesconocerlosprincipiosdefavorabilidady seguridadjurídica;desconociólosprecedentesaplicables,porlo que se vulneraronsus derechosfundamentalesde accesoa laadministracióndejusticia,aldebidoproceso,seguridadsocialeigualdad. Parala demandante,la providenciacuestionadaincurrióen un defectosustantivoal sostenerqueel principiodefavorabilidadúnicamenteresultaaplicablecuandonoexistecertezasobrelanormaaplicablealcaso,apesardequelaLey50de1990establecióquelosempleadores,entrelosqueseencuentranlasentidadespúblicas,debenconsignarlascesantías,portardar,el15defebrerodecadaaño. 2 Aestecasolefueasignadoel radicadoNo. 05001-33-33-034-2022-00209-02.

2Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Luego,trashacerunextensocomentariosobrelarelaciónentreelprincipiodeunidaddecajay lascesantías,sostuvoqueesundocenteoficial,porloquees consideradounservidorpúblicoy, porconsiguiente,le resultaaplicabledichorégimen,segúnlo manifestóla CorteConstitucionalenla sentenciaSU-098de 2018.Porotraparte,señalóquefuerondesconocidosunospronunciamientostantode la CorteConstitucionalcomodelConsejodeEstado,loscualesprocedióaenlistar 3 . Conbaseenloanterior, solicitóquesetutelaransusderechosfundamentalesal debidoproceso,a la seguridadsocial,igualdady de accesoa laadministracióndejusticia,entreotros,dejandosinefectoslasentenciadel31deagostode2023delTribunalAdministrativodeAntioquia. 4.Laadmisiónyeltrámitedelademanda 4.1.Lademandafueadmitidamedianteautodel13deoctubrede2023y seordenónotificaral TribunalAdministrativodeAntioquia;sevinculóalFondoNacionaldePrestacionesSocialesdelMagisterioy al DistritoEspecialdeCienciaTecnologíaeInnovacióndeMedellín,comotercerosconinterés.

4.2.El TribunalAdministrativode Antioquiamanifestósu oposicióna lademanda,expresandoquecarecederelevanciaconstitucional.Alrespecto,serefirióa lasentenciaSU-573dela2019delaCorteConstitucional,que,desdeentonces,aclaróqueelasuntorelativoalasanciónmoratoria,previstaenelartículo99delaLey50de1990,espredominantementeeconómicoylegal,sinquese comprometanderechosfundamentalesenesadiscusión.Comoconsecuencia,noesposibleacudiralosPrincipiosdeFavorabilidadeIgualdad. Estapostura,afirmaelTribunal,hasidoacogidaporelConsejodeEstado,quehadeclaradoimprocedentesaquellastutelas. 3 Entre estos, se encuentran: SU098 de 17deoctubrede2018, SU195de2012, SU336de2017 y C-486 de 2016 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del Consejo deEstado en los procesos 2013-00666-01; 2013-00756-01; 2012-00212-02; 2014-00173-01;2014-00208-01; 2014-00254-01; 2014-00132-01; 2014-00815-01; 2015-00331-01;2015-00445-01; 2014-01127-01; 2017-00134-01; 2015-90008-01; 2014-90022-01;2017-00931-01; 2015-00075-01; 2017-00795-01; 2019-00359-01; 2019-00376-01;2015-00509-01; 2015-90124-01

3Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Porotrolado,adujoquea decisiónjudicialaquícuestionadafueproferidaantesdequeexistieraunasentenciadeunificaciónporpartedelmáximatribunaldelajurisdiccióndelocontenciosoadministrativo,porloquedebíanprevalecerlos principiosde independenciay autonomíajudicial.En esesentido,seacogiólaposturadequelosdocentesoficialespertenecenaunrégimenespecial,reguladoen la Ley91 de 1989y, porende,no eraprocedentehacerusodelaLey50de1990. Adicionalmente,afirmóquenoeraposibleaplicarlareglajurisprudencialdelaSU-098de2018,porlasdiferenciasfácticasesencialesentreelcasodelademandanteyelresueltoporlaCorteConstitucional. Porúltimo,serefirióalasentenciaSUJ-032-CE-S2-2023del11deoctubrede2023,proferidaporlaSecciónSegundadelConsejodeEstado,queunificólajurisprudenciaalrededorde estetemay nególa posibilidadde quelosdocentesoficiales,afiliadosalFOMAG,pudierenexigirlasanciónmoratoriaprevistaenla Ley50de1990,puesseencuentranregidosporelrégimenespecialdelaLey91de1989.

4.3.El DistritodeMedellínseopusoa la demanday consideróquedebedeclararseimprocedente,pues carecede relevanciaconstitucionalalpretenderunatercerainstancia.Enesesentido,indicóqueexistenvariosmotivosqueasílojustifican: i) Nose cumpleconel requisitodesubsidiariedad,puesla parteactorapuedeacudiralmecanismoextraordinariodeunificacióndejurisprudencia;ii) El 11 deoctubrede2023,la SecciónSegundadelConsejodeEstadoprofiriósentenciade unificaciónquedeterminóquelosdocentesoficiales,afiliadosal FOMAG,no puedenreclamarlasanciónmoratoriaprevistaenlaLey50de1990;iii) Lademandantenoprobóqueselehubieradejadodeliquidarlascesantíasreclamadasy tampocoinsinuó,siquiera,sufaltaafiliaciónalFOMAG. 4Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) 4.4.LaFiduprevisoraS.A.,comovoceradelFOMAG,serefirióalarecientesentenciade la SecciónSegundadelConsejodeEstado 4 y citóalgunoselementosdesuparteresolutiva,enlaqueseunificólajurisprudenciadeestaCorporaciónenelsentidodequeelrégimendelasanciónmoratoria,previstoenla Ley50de1990,noesaplicablea losdocentesoficialesafiliadosalFOMAG.

Hechaestareferencia,seopusoalaspretensionesdelademanda,indicandoquelacontroversiapropuestanoteníarelevanciaconstitucionaly resaltóquelademandantehizounaindebidainterpretacióndelajurisprudenciaaplicablealcaso. Asímismo,insistióenladiferenciaqueexisteentrelaLey50de1990ylaLey91 de 1989frentea lasobligacionesy el procedimientofinancieroparaconsignarlosrecursoscorrespondientesa lascesantías.Ensimilarsentido,advirtióquenosedesconocióelprecedenteaplicablealamateria,pueslascircunstanciasfácticasdelasentenciaSU-098de2018,quetratabanelcasodeundocenteoficialquenuncahabíaestadoafiliadoal FOMAGparaelmomentoenquedemandó,nosecorrespondenconlaspresentadasenlaaccióndetutela,porlo quedebeaplicarseelcriteriofijadoenlasentenciaC-298de2006. Finalmente,señalóquenohubovulneraciónalosderechosfundamentalesdelaactoraenelprocesoresueltoporelTribunalAdministrativodeAntioquiaenlasentenciade31deagostode2023. II.CONSIDERACIONES La Saladeclararála improcedenciadela presentetutela,porcarecerdesuficienterelevanciaconstitucional,pues,respectodecasossimilares,yasehapronunciadoenestesentido,segúnlosactualesparámetrosfijadosporlaCorteConstitucionalen múltiplesoportunidades 5 , especialmente,en lasentenciaSU-573de2019. 5 VerlasSentenciasSU-215de2022, SU-103de2022, SU-128de2021ySU-573de2019. 4 Radicado66001-33-33-001-2022-00016-01.

, especialmente,en lasentenciaSU-573de2019. 5 VerlasSentenciasSU-215de2022, SU-103de2022, SU-128de2021ySU-573de2019. 4 Radicado66001-33-33-001-2022-00016-01. 5Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) En ese sentido,se reafirmaquela cuestiónqueahorase planteaesmeramenteeconómicay de naturalezalegal,comoes el alegadoreconocimientode la indemnizaciónpor pagotardíode interesesa lascesantíasy lasanciónmoratoria 6 , prestacionesaccesoriasalpagodeestaprestaciónsocial,asícomolafuentenormativadesuaplicación. En efecto,comose ha sostenidoen otrasoportunidades 7 , la sanciónmoratoriapornoconsignaciónoportunadelascesantíasnoesunderechofundamentalni estáligadaa la satisfaccióndeunagarantíadenaturalezaconstitucional,deahíquecomosetratadeunreconocimientodefuentelegalconcarácternetamentepatrimonial,noameritala intervencióndeljuezdetutela. Aloanteriorsesumaquelacuestiónqueahorasedebateyafuediscutidaenla sedeordinaria,en la que tambiénse introdujeronla mayoríadeprecedentesaquífueronpresentadoscomodesconocidosy quefuerondebidamenteatendidosporel TribunalAdministrativode Antioquiade lasiguientemanera(transcripciónliteral,conposibleserroresincluidos):

2.CONSIDERACIONES 2.3.Problemajurídico: Deconformidadconel recursodeapelación, correspondealaSaladeterminar si la señora LUZ MARINA ZAPATA HERRERA, en sucalidad de docente afiliada al Fondo Nacional de PrestacionesSociales del Magisterio, tiene derecho o no a los siguientesconceptos: i) el reconocimientoypagodelasanciónpormoraenlaconsignación de las cesantías, establecida en el artículo 99 de laLey 50de1990yii) el reconocimientoypagodelaindemnización,por el no pago de los intereses a las cesantías, queseencuentraestablecidaenel artículo1°delaLey52de1975… 2.5.Casoconcreto:…LaSalaconsidera, al igual queel aquo,que,deconformidadconelmarco normativo y jurisprudencial expuesto previamente, lademandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la 7 Consultar, entreotrassentencias, lassiguientes: ConsejodeEstado, SaladeloContenciosoAdministrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2023, radicadoNo. 2022-06017-01; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2022,radicado No. 2022-00593-01; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de2022, radicadoNo. 2022-02567-00. 6 VerSentenciaSU-573de2019, Consideraciones55a57.

6Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) sanción por mora en la consignación delascesantías, establecidaenel artículo99delaLey50de1990, ni al reconocimientoypagodelaindemnización,porel nopagodelosinteresesalascesantías,queseencuentraestablecidaenel artículo1°delaLey52de1975,porlassiguientesrazones:

1. Losdocentesoficialesafiliadosal FondoNacional dePrestacionesSociales del Magisterio cuentan con un régimen especial para elreconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías e intereses alas cesantías, consagradoenel artículo15delaLey91de1989yel Acuerdon.°39de1998. ii. Enel régimenespecial delaLey91de1989, noseencuentralaobligacióndeconsignar lascesantíasamástardar el 14defebrerode cada año, tampoco se consagra la sanción por mora en laconsignación de las cesantías(artículo99delaLey50de1990) ola indemnización por el no pago de los intereses a las cesantías(artículo1°delaLey52de1975). iii. LosfondosprivadosdecesantíascreadosatravésdelaLey50de 1990 y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales delMagisterio creado por la Ley 91 de 1989, tienen naturaleza yfinalidades distintas, pues los recursos de este último sonmanejados bajo el concepto de unidad de caja, sin que seaprocedente consignarle a cada docente, en una cuenta individual,suscesantías, yaquetodoslosrecursosqueingresanal FondodelMagisterio son destinados a cubrir las prestaciones económicascuandoestasseanexigibles.

1. La liquidación de los interesesalascesantíasenel FOMAGserealizasobreel acumuladototal delasexistentesal 31dediciembredecadaaño; mientrasque, enlosfondosprivados,losinteresessecalculan respecto a la suma causada en el año anterior o en lafracciónqueseliquida.
2. Las conclusiones de la sentencia SU-098 de 2018 de la CorteConstitucional noresultanaplicablesalademandante,todavezqueestadecisiónanalizóunossupuestosfácticosyjurídicosdiferentes,setratabadeundocentenombradoenprovisionalidad,aquienseleterminó su vinculación, le liquidaron sus prestaciones socialesdefinitivas y no estuvo afiliado al Fondo Nacional de PrestacionesSociales del Magisterio; en este caso se trata de una docente aquien noselehaterminadosurelaciónlaboral yqueseencuentraafiliadaal FondoNacional dePrestacionesSocialesdel Magisterio.

El anteriorextractopermiteidentificarque variosde los argumentospresentadosensededetutelayafueronresueltosanteriormenteporeljueznaturaldelasunto,porloqueinmiscuirseenladecisiónalaquellegó,luegodehabersedetenidoa analizarcadaunodelosargumentospresentadosensedede nulidady restablecimientodel derecho,exclusivamentepor lainconformidadante lo decidido,invadiríainapropiadamentela esferainterpretativay decisoriadequienargumentaday razonadamente,bajoloscriteriosdelasanacrítica,yaresolvióelasunto.

7Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) EncuantoalaSU-098de2018,estaresultafácticay jurídicamentediferentealcasodelaseñoraZapataHerrera,puesversósobre:i)unerrorinternoquehizoqueeldocenteprovisionalnuncaestuvieseafiliadoalFOMAG-loquenoocurreaquí-; ii)suvínculoconlarespectivasecretaríadeeducaciónyahabíafinalizado-loquenoocurreaquí-; iii)yasehabíanreconocidolascesantíasyestabaalaesperadequelosrecursossetrasladaranalfondodecesantías. Porlo demás,el Tribunalaccionadoserefirióa laSU-098de2018y a lasreglasjurisprudencialesallífijadas,peroadvirtióquenopodíanaplicarsealasuntoobjetodeestudio,porquelaCorteConstitucionalmodificóelámbitodeaplicacióndedichasentenciadeunificación,puesla sentenciaSU-573de2019aclaróqueladiscusiónsobrelaaplicacióndelaLey50de1990versasobreundebatemeramenteeconómicoy noinvolucralaproteccióndelosderechoshumanos.

Adicionalmente,lareferidasentenciadeunificaciónde2019señalóqueexisteunadiferenciaevidenteentreelFOMAGy laformacomoseadministranlosrecursosenlosfondosprivadosdecesantías,pueselprimeroserigeporelprincipiodeunidaddecaja,loquesignificaque,adiferenciadeloqueocurreen el modelode los fondos,no se efectúanconsignacionesa cuentasindividualesdelosdocentes,sinoquetodoslosrecursos,provenientes,dehecho,delSistemaGeneraldeParticipaciones,songiradosalFOMAG,paraqueestepaguelasprestacionescorrespondientes,unavezseanexigibles. Deotraparte,si bienla sentenciadel29dejuliode2019,dictadaporlaSubsecciónC de la SecciónTercerade estaCorporación 8 , tieneciertassimilitudesconel casoexaminado,lo ciertoes quenoeraunadecisiónvinculante,debidoaquelosfallosproferidosensededetutelatienenefectosinterpartesy no habíasidoproferidala sentenciaSU-573de 2019.Igualmente,por tratarsede unadecisióninterpartes,tampocoresultavinculanteelfallodetutelaproferidoel23demarzode2023porlaSección 8 Expediente2018-03499-01, M.P. NicolásYepesCorrales. Allí serevocóel falloimpugnadoy,en su lugar, se concedió el amparo solicitado por la parte actora, reclamación que, entreotras, se sustentaba en la aplicación a losdocentesoficialesdelasanciónmoratoriaprevistaenel artículo99delaley50de1990, envirtuddel principiodefavorabilidad.

8Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Segunda,SubsecciónB,delConsejodeEstado 9 , al quetambiénaludiólaparteactora. Finalmente,el11 deoctubrede2023,mientrasseresolvíaelpresentecaso,la SecciónSegundadeestaCorporaciónprofiriólasentenciadeunificaciónSUJ-032-CE-S2-2023 10 enla queindagósi ¿Losdocentesal serviciodelEstadosondestinatariosdelasanciónmoratoriaporlafaltadeconsignacióndelascesantíasanualizadasprevistaenelartículo99(numeral3)delaLey50de1990? Luegode hacerun estudiogeneralsobrelas cesantías,susdiferentesregímenes,y las diferentessentenciasy posturasjurisprudencialesalrespecto,advirtióque,hasta2018,existióunaposturapacífica,consistenteennegarlasanciónmoratoriaaquiénes,comodocentesoficiales,lareclamasen,debidoalasparticularidadesespecíficasdelaLey91de1989.

Sinembargo,laSecciónSegundaseñalóque,traslaSU-098de2018,quereconocióestasancióna favordeundocenteoficial,sereabrióel debatesobrelaposibilidaddereconocerlareglaprevistaenelartículo99delaLey50de1990,lo que,eventualmente,fueaclaradoporla SU-573de2019,providenciaquedelimitóel reconocimientode la sanciónmoratoria,porconsignacióninoportunade las cesantías,a los docentesoficiales,únicamenteenaquelloscasosenlosquenosehubiereafiliadoaldocente,enningúnmomento,alFOMAG. LaSecciónSegundadeestaCorporación,enlaaludidasentenciadel11deoctubrede2023,ajustósuposturadeconformidadconlasentenciaSU-573de2019y señalóquelosdocentesoficialesafiliadosal FOMAGnotienenderechoa reclamarla sanciónmoratoria,dadala naturalezajurídica,patrimonialy administrativadelFondoNacionaldePrestacionesSocialesdelMagisterio. 10 RadicadoNo. 66001-33-33-001-2022-00016-01(5746-2022) 9 Expediente11001031500020230106300. 9Radicación:11001-03-15-000-2023-06261-00Accionante:LuzMarinaZapataHerreraAccionado:Tribunal AdministrativodeAntioquiaReferencia:Accióndetutela(primerainstancia) Por tanto,al existiruna posturaunificadapor partede la Secciónespecializadaen estetipodecontroversias,que,porlo demás,respaldaplenamentela posturadelTribunalaccionado,se reafirmaquenoexistedesconocimientoalgunodelprecedenteenelfalloaquícuestionado.

Asílascosas,estaSubsecciónconsideraquenohaylugarahacerunestudiodefondoenelpresenteasunto,porcuantocarecederelevanciaconstitucional,demodoquesedeclararálaimprocedenciadelamparosolicitado. Enméritodeloexpuesto,elConsejodeEstado,enSaladeloContenciosoAdministrativo,SecciónTercera,SubsecciónA, administrandojusticiaennombredelaRepúblicadeColombiayporautoridaddelaley, RESUELVE PRIMERO:DECLARARIMPROCEDENTEel amparosolicitado,deconformidadconloexpuestoenlapartemotivadeestadecisión.

SEGUNDO: NOTIFICARlapresentedecisiónalosinteresados,porelmediomásexpedito.

TERCERO: denoserimpugnadalapresenteprovidencia,ENVIARalaCorteConstitucionalparasueventualrevisión.

NOTIFÍQUESEYCÚMPLASE

FIRMADOELECTRÓNICAMENTE FIRMADOELECTRÓNICAMENTE

MARÍAADRIANAMARÍN JOSÉROBERTOSÁCHICAMÉNDEZ

FIRMADOELECTRÓNICAMENTE NICOLÁSYEPESCORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, demanera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad yautenticidad del presente documento en ellink https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmentepuede acceder al aplicativodevalidaciónescaneandoconsuteléfonocelularel códigoQRqueaparecealaderecha. VF 10