CE - 012331000200101512021SENTENCIA20220614095504

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Referencia: NULIDAD Radicación: 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Demandante: OMAR JAVIER GARCÍA QUIÑONES Demandado: MUNICIPIO DE CÚCUTA – DIRECCIÓN DE TRÁNSITO MUNICIPAL – Y

COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE LA FRONTERA

NORORIENTAL LTDA

Tema: PERMISO ESPECIAL Y TRANSITORIO PARA PRESTA R SERVICIO

PÚBLICO DE TRANSPORTE

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia de 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander , mediante la cual se declaró no probada la excepción de cosa juzgada y se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda1

1. El señor Omar Javier García Quiñónez, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA –, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución No 536 de 15 de enero de 1998, que concedió permiso especial y transitorio a la empresa Cooperativa de

Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución No 536 de 15 de enero de 1998, que concedió permiso especial y transitorio a la empresa Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. - Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA., para operar unas rutas de transporte terrestre de pasajeros en el área urbana de Cúcuta.

1 Folios 3 a 16, c.1.2

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

2. Las declaraciones y condenas que solicita son las siguientes:

1. Que es nula totalmente la resolución 536 del 15 de enero de 1998, expedida

por el señor DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE MUNICIPAL: PEDRO MANUEL MURILLO SALCEDO "POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCEDE PERMISO ESPECIAL Y

TRANSITORIO PARA SUPERAR O SATISFACER EL SURGIMIENTO DE UNA

OCASIONAL DEMANDA DE TRA NSPORTE COLECT IVO, A LAS COMUNIDADES MARGINADAS EL PORVENIR, TOLEDO PLATA Y SIMÓN BOLIVAR" por haberse infringido normas de carácter superior en su expedición.

2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción comuníquese a la autoridad administra tiva que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes. (...)

I.2. Los hechos relevantes de la demanda2

comuníquese a la autoridad administra tiva que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes. (...)

I.2. Los hechos relevantes de la demanda2

3. Los hechos en que el actor sustenta la pretensión de nulidad son, en síntesis, los

siguientes:

4. El 15 de enero de 1998 se expidió la Resolución No. 536, por medio de la cual se concedió un permiso especial y transitorio a la empresa Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. - Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA., para operar el transporte terrestre de pasaje ros en el área urbana de Cúcuta.

5. Mediante el referido acto administrativo se determinaron las rutas, frecuencias, longitud del re corrido y forma del servicio, al igual que se asignó capacidad trasportadora mínima de 75 vehículos y máxima de 150, en autos de tipo bus y buseta.

6. En el artículo 4º de la misma resolución se dispuso que el permiso regía a partir de la fecha de su notific ación y hasta que dicha empresa de transportes legalizara su habilitación.

7. La Ley 336 de 1996, artículo 9 °, estableció que para obtener la concesión o permiso para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros se requería la habilitación por parte de la autoridad competente, la cual estaba sujeta

2 Folios 3 a 7, c.1.3

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

al cumplimiento de condiciones en materia de organización técnica, financiera y de

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

al cumplimiento de condiciones en materia de organización técnica, financiera y de seguridad, situación que no se cumplía por parte de la empresa Cooperativa Cootransfronorte LTDA.

I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación3

I.3.1. Normas violadas

• Artículo 78, 333 y 365 de la Constitución Política. • Artículo 3 de la Ley 105 de 1993. • Artículos 2º, 9º, 10º, 11 y 19 de la Ley 336 de 1996. • Artículo 84, Inciso 7º, Decreto 091 de 1998.

I.3.2. Concepto de la violación

8. El actor manifestó que, según el artículo 9º de la Ley 105 de 19934, para obtener concesión o permiso para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros se requería la habilitación por parte de la autoridad competente, sujeta al cumplimiento de las condiciones de organización, técnica, financiera y de seguridad que la Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. - Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA., no reunía.

9. Indicó que, si bien el artículo 20 de la Ley 366 de 19965 autorizaba a la autoridad competente para expedir permisos especiales y transitorios, en concordancia con el Decreto 091 de 1998 6, artículo 84, no era menos cierto que dicho permiso era respecto de empresas habilitadas y no como ocurría en el presente caso, en el que

competente para expedir permisos especiales y transitorios, en concordancia con el Decreto 091 de 1998 6, artículo 84, no era menos cierto que dicho permiso era respecto de empresas habilitadas y no como ocurría en el presente caso, en el que se otorgó un permiso a una empresa que no reunía los requisitos de ley para la legalización de dicha habilitación.

10. Afirmó que se incurrió en falsa motivación, toda vez que el acto acusado fue expedido con violación de las normas que le servían de fundamento y, sumado a

3 Folios 7 a 13, c.1. 4 por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. 5 por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte. 6 por el cual se establecen normas para la habilitación y la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor.4

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

ello, se vulneró el principio de igualdad, toda vez que se impidió que las rutas puedan ser operadas por otras empresas que si se encontraban habilitadas.

I.4. Trámite procesal

11. Mediante auto del 25 de enero de 2002 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional del acto acusado 7. En escrito del 1 º de febrero de 2002 el actor apeló la anterior decisión8, recurso concedido mediante auto del 18 de julio de

suspensión provisional del acto acusado 7. En escrito del 1 º de febrero de 2002 el actor apeló la anterior decisión8, recurso concedido mediante auto del 18 de julio de 20029 y que fue resuelto en decisión del 10 de octubre de 2002 , emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó el proveído apelado10. El 19 de febrero de 2006 el actor solicit ó nuevas pruebas en escrito de adición de la demanda11, petición que fue admitida en auto del 4 de abril de 200312.

I.5. Contestaciones de la demanda

12. La Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda.13

Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA ., a través de apoderado judicial, sostuvo que el acto acusado fue expedido de conformidad con las normas vigentes para la época, esto es, en armonía con el artículo 3º de la Ley 105 de 1993, mediante el cual se autorizaba prestar el servicio público de transporte con la expedición de un permiso especial y transitorio, a lo que agregó que tal autorización permitía que se operaran las rutas sin que se adelantara el procedimiento establecido en el Título II, Cap ítulo II, Sección II del Decreto 091 de 19 98, que hacía referencia a la habilitación por concurso público.

13. Afirmó que no era cierto que el permiso especial y transitorio se concediera solo a las empresas habilitadas , puesto que el artículo 84 inciso 7° del Decreto 091 de 1998 autoriza la operació n de este tipo de rutas a personas naturales que demuestren ser las propietarias del parque automotor, como ocurre en el caso de la

a las empresas habilitadas , puesto que el artículo 84 inciso 7° del Decreto 091 de 1998 autoriza la operació n de este tipo de rutas a personas naturales que demuestren ser las propietarias del parque automotor, como ocurre en el caso de la Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. 14

7 Folios 41 a 44, c.1. 8 Folio 45, c.1. 9 Folio 160, c.1. 10 Folios 170 a 176, c.1. 11 Folios 48 a 49, c.1. 12 Folio 181, c.1. 13 Folios 63 a 74, c.1. 14 Folios 63 a 74, c.1.5

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA “(…) en donde los asociados deben ser propietarios de los automotores como requisito del cooperativismo (…)” , mencionando que el permiso “(…) se otorga para conjurar una situación de alteración del servicio público o surgimiento ocasional de demanda de transporte, como el caso de las Comunidades Marginadas mencionadas el la (sic) Resolución 536, que a la fecha la autoridad competente no ha solucionado (…)”

14. Anotó que la expedición del permiso especial y transitorio obedecía a circunstancias que afectaron el orden público y que dificultaron la movilidad de una población marginada del territorio , lo cual requería necesariamente de un pronunciamiento de la administración para atender el surgimiento de necesidades insatisfechas de transporte.

circunstancias que afectaron el orden público y que dificultaron la movilidad de una población marginada del territorio , lo cual requería necesariamente de un pronunciamiento de la administración para atender el surgimiento de necesidades insatisfechas de transporte.

15. Adicionalmente, propuso las excepciones de cosa juzgada, improcedencia de la acción, ilicitud en la apreciación del acto acusado, prohibición de ignorancia de la fuerza de las decisiones en firme y fraude procesal.

16. Frente a la primera excepción –cosa juzgada–, adujo que la legalidad d el acto acusado ya había sido revisada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en pronunciamiento a través del cual se denegaron las pretensiones de nulidad del mismo, al igual que en fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta que declaró el mismo acto acusado ajustado a la normatividad.

17. En cuanto a la segunda excepción –improcedencia de la acción–, estimó que la nulidad tiene como presupuesto la existencia de la norma superior que se estima vulnerada y, en el presente caso, el actor consideró como violado el artículo 84 del Decreto 091 de 1998 el cual fue derogado por el Decreto 1557 de 1998.

18. En lo atinente a la tercera excepción –ilicitud en la apreciación del acto acusado– , anotó que el actor desconoció que las normas alegadas como vulneradas eran las mismas que permitían dar vida jurídica al acto acusado; a lo que agregó que tampoco tuvo en consideración el contenido particular y concreto del acto acusado,

mismas que permitían dar vida jurídica al acto acusado; a lo que agregó que tampoco tuvo en consideración el contenido particular y concreto del acto acusado, el cual reconocía derechos a una persona, motivo por el cual no era procedente el ejercicio de la acción de simple nulidad.

19. Respecto de la cuarta excepción –prohibición de ignorancia de la fuerza de las decisiones en firme –, destacó que a toda autoridad de rango judicial le estaba6

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

prohibido ignorar los fallos de tutela y tampoco era de recibo que acciones posteriores controvirtieran el examen y ponderación que hizo el juez de tutela.

20. En lo que tiene que ver con la quinta excepción –fraude procesal–, adujo que el actor no puso en conocimiento que sobre el mismo asunto ya había un pronunciamiento del tribunal administrativo y otro del tribunal superior, con lo que indujo en error a la justicia.

21. El municipio de Cúcuta 15 señaló que el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 disponía que la autoridad competente de transporte podía expedir permisos especiales y transitorios a fin de superar situaciones específicas de alteración del orden público e insistió en que, superadas las situaciones m encionadas, los permisos transitorios cesaban en su vigencia y la prestación del servicio queda ba sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas.

22. Indicó que la resolución acusada se expidió conforme con la ley, tal y como lo

permisos transitorios cesaban en su vigencia y la prestación del servicio queda ba sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas.

22. Indicó que la resolución acusada se expidió conforme con la ley, tal y como lo dispone el artículo 84 del Decreto 91 de 1998, pues se concedió un permiso especial y transitorio, cuyas rutas asignadas no entorpecían la prestación del servicio de transporte a otras emp resas, al no estar asignadas, de a llí la necesidad de su cubrimiento para solucionar la demanda de transporte solicitada por las comunidades de los barrios marginados y objeto de alteración del orden público.

23. Mediante auto del 28 de abril de 2004 16 se abrió la etapa probatoria y una vez agotada la misma , mediante auto del 22 de enero de 2014 17, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. Al vencimiento de este plazo el expediente ingresó al despacho para sentencia.

I.6. Alegatos de conclusión

24. El municipio de Cúcuta18 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El actor y la la Cooperativa de Transportadores de la Frontera

15 Folios 140 a 147, c.1. 16 Folio 188, c.1. 17 Folio 288, c.1. 18 Folios 300 a 302, c.1.7

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

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Nororiental Ltda. 19 Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA ., guardaron

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

Nororiental Ltda. 19 Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA ., guardaron silencio. El Ministerio Público no emitió concepto20.

I.7. La sentencia de primera instancia

25. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander21, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2014, declaró no probada la excepción de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda22.

26. Lo anterior, en razón a que : i) la Resolución 536 de 1998 se fundamentó en las normas legales, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996 y el Decreto 91 de 1998, lo cual dejó en claro que el permiso otorgado nació con sujeción al ordenamiento jurídico y al marco funcional provisto a nivel constitucional, legal y reglamentario , y ii) dado que el acto administrativo acusado nació bajo precisas situaciones de alteración del servicio público por factores perturbadores del orden público, con el objeto de cumplir un fin propio del servicio público de transporte y, por ende, como se desprende de la norma, no era necesario otorgar el permiso especial a una empresa habilitada, ya que incluso podía darse a personas naturales.

27. En efecto, la primera instancia destacó lo siguiente:

3.3.2. Legalidad [de] la Resolución 536 del 15 de enero de 1998 (…) Correspondía al demandante probar que la Resolución 536 de 1998 estaba basada en una falsa motivación. Dentro del presente proceso, la parte actora alega que el fin del citado acto administrativo no era otro que darle carácter de permanencia a la

demandante probar que la Resolución 536 de 1998 estaba basada en una falsa motivación. Dentro del presente proceso, la parte actora alega que el fin del citado acto administrativo no era otro que darle carácter de permanencia a la COOPERATIVA COTRANSFRONORTE LTDA, en detrimento del sistema legal y en perjuicio de los asociados.

No obstante, pese [a] alegar incluso que los vehículos de la COOPERATIVA CONTRASFRONORTE LTDA eran obsoletos y que el permiso otorgado era ilegal, arbitrario y presuntamente falso, no allegó las pruebas que dieran respaldo a sus afirmaciones, no puede ento nces ésta Corporación presumir como ciertos unos

19 Folios 63 a 74, c.1. 20 Folio 303, c.1. 21 Folios 304 a 309, c.1. 22 En cuanto a las otras excepciones, se consignó en la sentencia de primera instancia: “respecto a las excepciones de improcedencia de la acción, ilicitud en la apreciación del acto acusado, prohibición de ignorancia de la fuerza d e las decisiones en firme y de fraude procesal, planteadas igualmente por la Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental, ellas no constituyen excepciones sino argumentos de defensa, por lo tanto no ameritan pronunciamiento alguno, toda vez que ello corresponde al fondo del asunto” (fl. 307, c.1).8

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

simples enunciados, es preciso que la parte actora hubiese demostrado que la

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

simples enunciados, es preciso que la parte actora hubiese demostrado que la voluntad de la administración no estaba encaminada a superar o satisfacer el surgimiento de una ocasional demanda de transporte ur bano colectivo, a las comunidades marginadas del Porvenir, Toledo Planta y Simón Bolívar, y, que los vehículos con los que contaba la COOPERATIVA CONTRASFRONORTE LTDA al momento de la expedición del acto demandado no eran los idóneos para cubrir el servicio.

(…)

De acuerdo a lo anterior, son precisas situaciones de alteración del servicio público, la paralización del servicio de transporte por factores perturbadores del orden público, que impidan la normal prestación del servicio, y para estas situaciones , la autoridad competente de transporte debe expedir un permiso especial y transitorio a empresas habilitadas, o, a las personas naturales, que demuestren ser propietarias de un parque automotor idóneo con el cual se pueda cubrir el servicio. Siendo precisamente ello, lo que en efecto hizo el señor Director del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de la época.

En consecuencia, considera la Sala que el acto administrativo contenido en la Resolución 536 de 1998 nació con sujeción al ordenamie nto jurídico y bajo razones reales con el objeto de cumplir un fin propio del servicio público de transporte, pues como se desprende de la norma no era necesario otorgar el permiso especial a empresa habilitada, pues éste podía incluso darse a personas naturales.

I.8. Recurso de apelación

28. Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad

empresa habilitada, pues éste podía incluso darse a personas naturales.

I.8. Recurso de apelación

28. Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el accionante presentó recurso de apelación23 con el fin de que se revoque y, en su lugar, se concedan las suplicas de la demanda, para lo cual esbozó los siguientes argumentos: i) desde el año 1997 la empresa Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda., no estaba habilitada para prestar el servicio de transporte, y ii) no hubo alteración del orden público.

I.9. Trámite del proceso en segunda instancia

29. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 25 de agosto de 2015 24 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Posteriormente, a través de auto del 29 de febrero de 201625 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y

23 Folios 312 a 314, c.1. 24 Folio 4, c. Consejo de Estado. 25 Folio 7, c. Consejo de Estado.9

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

al Ministerio Público para que remitiera concepto. Dentro del término concedido para alegar de conclusión, no hubo manifestación alguna de las partes, así como tampoco el Ministerio Público rindió concepto26.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

II.1. Competencia

30. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y

tampoco el Ministerio Público rindió concepto26.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

II.1. Competencia

30. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del CCA y del artículo 1 3 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

II.2. La procedencia de la acción de nulidad en el caso concreto

31. La Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. - Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA ., al contestar la demanda , propuso como excepción de fondo la ilicitud en la apreciación del acto acusado por parte de accionante, manifestando que la Resolución 536 de 15 de enero de 1998 era un acto de contenido particular, motivo por el cual la acción de simple nulidad no era la vía adecuada para cuestionar tal acto administrativo27.

32. Frente a tal excepción ─así como respecto a las excepciones de improcedencia de la acción, prohibición de ignorancia de la fuerza de las decisiones en firme y de fraude procesal─, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que “(…) ellas no constituyen excepciones sino argumentos de defensa, por lo tanto no

26 Folio 8, c. Consejo de Estado. 27 “(…) 5.2.1. Ilicitud en la apreciación del Acto Acusado por parte del Accionante: el Abogado

26 Folio 8, c. Consejo de Estado. 27 “(…) 5.2.1. Ilicitud en la apreciación del Acto Acusado por parte del Accionante: el Abogado OMAR GARCÍA, impetró Acción de Nulidad contra la Res 536/98, por considerar que quebrantan normas superiores, desconociendo el actor que esas mismas normas que alega ser violadas, permiten taxativamente la vida jurídica del acto acus ado, como ha quedado demostrado en el transcurso de esta contestación, también desconoce el demandante, que el acto acusado es de contenido particular y concreto que reconoce derecho a una persona y para ser objeto de esta acción de simple nulidad por part e de otro particular, se requiere que el acto acusado afecte a este o que el móvil del actor sea meramente obtener el restablecimiento abstracto de la vigencia de la norma violada, como se sabe la norma específica que sirvió de base del permiso especial fue el Dto. 0091/98, derogado por el Dto. 1557/98 (…)” ─resaltado fuera de texto─10

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

ameritan pronunciamiento alguno, toda vez que ello corresponde al fondo del asunto (…)”, no obstante, posteriormente, esa Corporación no aludió a la naturaleza del acto cuestionado y a la procedencia de la acci ón incoada, cuestiones que, en consideración de la Sala, deben abordarse en esta instancia en la medida en que la posición que al respecto se adopte determinará la posibilidad de que se decid a de fondo esta controversia.

consideración de la Sala, deben abordarse en esta instancia en la medida en que la posición que al respecto se adopte determinará la posibilidad de que se decid a de fondo esta controversia.

33. Es preciso resaltar que la Resoluc ión 536 de 15 de enero 1998 es un acto administrativo de carácter particular y concreto en la medida en que creó una situación jurídica para la Cooperativa de Transportadores de la Frontera Nororiental Ltda. - Cooperativa COOTRANSFRONORTE LTDA . consistente en concederle un permiso ─especial y transitorio─ para satisfacer la demanda de transporte público en las rutas allí indicadas en el municipio de San José de Cúcuta, por lo que, en principio, la acción procedente no es la de nulidad ─ prevista en el artículo 84 del CCA28─ sino la de nulidad y restablecimiento del derecho ─prevista en el artículo 85 del CCA29─.

34. Sin embargo, en forma excepcional se ha considerado30, siguiendo para el efecto la teoría de los móviles y finalidades, que el medio de control de nulidad resulta una

28 ARTICULO 84. ACCION DE NULIDAD. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE.

Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de lo s actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación,

sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. 29 ARTICULO 85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente. 30 CONSEJO DE ESTADO , SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO , SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ . Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) . Radicación número: 25000 -23-24-000-2012-00572-02. Actor: ANA DORIS PINTO, LUIS GUILLERMO DE DIOS CAMELO, CARLOS ANDRÉS BALLARES,

HERNANDO VARGAS Y AGUSTÍN ORTIZ. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO

– IDU – BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD.11

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

– IDU – BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD.11

Expediente No. 54-001-23-31-000-2001-01512-02

Actor: Omar Javier García Quiñones Demandado: Municipio de Cúcuta y otros

vía adecuada para cuestionar actos administrativos de contenido particular, en la siguiente forma:

78. Ahora bien, esta Sección ha señalado, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, que la acción de nulidad simple procede por regla general contra actos administrativos de carácter general y excepcionalmente contra actos de carácter particular, en los eventos en que se ve afectado de manera grave el orden económico, político y social; y en caso de que la anulación del acto administrativo no implique el restablecimiento automático de un derecho subjetivo que pueda haberse producido .

Al respecto se ha indicado lo siguiente :

“[…] Ahora bien, la Jurisprudencia de esta Corporación, en desarrollo de la teoría de los móviles y las finalidades, ha sostenido que la acción de nulidad procede contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y conc retas, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”. (…) También, en la sentencia de 4 de marzo de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la

la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad […]”.

79. Por lo anterior, en los casos que se encuentra de por medio el interés colectivo cualquier persona está legitimada para interponer la acción de nulidad. Por el contrario, cuando la sentencia produce el restablecimiento automático del derecho afectado, solamente podrá tramitarse mediante la ac ción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…)

81. Según lo expuesto, la acción de nulidad es procedente contra actos administrativos de carácter particular: i) cuando la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal magnitud que vaya aparejado con el afán de legalidad; ii) en los casos expresamente señalados en la ley y, iii) cuando los efectos de la sentencia no conllevan un restablecimiento del derecho subjetivo a favor del demandante o un tercero sino la restauración del orden jurídico.

82. Así, la teoría de los móviles y finalidades analiza con fundamento en el interés de quien demanda y cuál es la acción que persigue el demandante dando la posibilidad de que personas distintas al perjudicado o beneficiado con el acto administrativo particular pueda demandarlo en acción de nulidad. Para el efecto, en cada caso se analizan los efectos que puede producir la sentencia para determinar si se genera un restablecimiento au