CE - 012331000200102612011SALVAMENTODEV20230523232008

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014)

Demandante: Cristian Uribe Blanco Demandado: Departamento de Santander y otro

Temas: Salvamento de voto . Auto deja sin efectos providencia que avocó el proceso con fines de unificación

SALVAMENTO DE VOTO __________________________________________________________________

Mediante auto del 7 de febrero de 2019, esta Sección avocó el conocimiento del presente asunto con fines de unificación para resolver 4 problemas jurídicos que se presentan en forma recurren te en asuntos de supresión de empleos. Dichas problemáticas y la justificación que se esgrimió en esa oportunidad para abordar su análisis se resumen, a continuación:

Problema jurídico Justificación 1. ¿Qué actos se expiden dentro un proceso de reestruct uración administrativa que implique supresión de empleos?

Las entidades suelen emitir multiplicidad de actos, la mayoría de las veces sin un orden lógico que permita identificar claramente cuál es el que resuelve la situación laboral del servidor público.

2. ¿Qué contenido tiene cada uno de estos actos?

mayoría de las veces sin un orden lógico que permita identificar claramente cuál es el que resuelve la situación laboral del servidor público.

2. ¿Qué contenido tiene cada uno de estos actos?

Es importante verificar si el acto es de carácter general, subjetivo o mixto. También es relevante determinar en qué casos el acto es bifrontes o de doble efecto al ser favorable para una persona y desfavorable para otra. Estos aspectos permiten determinar la legitimación en la causa y si el acto es pasible de control jurisdiccional.

3. ¿Qué actos se deben demandar y a través de qué Es imperioso resolver este interrogante de manera clara para evitar fallos inhibitorios bajo razones de equivocada escogencia del medio de control,2

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) Demandante: Cristian Uribe Blanco medio de control cuando la persona se considere lesionada por la decis ión de la administración? incorrecta individualización de los actos enjuiciados o indebida acumulación de pretensiones.

4. ¿Qué efecto tiene la declaratoria de nulidad de un acto de contenido mixto (acto que suprime empleos), ordenada mediante sentencia, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las personas que no demandaron o deman daron en otro proceso y obtuvieron un pronunciamiento desfavorable o en su contra?

No es pacífica la jurisprudencia sobre si la nulidad decretada a través del medio de control de nulidad tiene efectos ex tunc o ex nunc y tampoco hay

pronunciamiento desfavorable o en su contra? No es pacífica la jurisprudencia sobre si la nulidad decretada a través del medio de control de nulidad tiene efectos ex tunc o ex nunc y tampoco hay consenso sobre los efectos de la nulidad de un acto de contenido mixto enjuiciado a través de una demanda de nulidad con restablecimiento del derecho. También hay incertidumbre sobre las consecuencias que podría tener una declaratoria de nulidad en ese contexto para quienes no demandaron o lo hicieron en otro proceso y obtuvieron un pronunciamiento desfavorable a sus intereses.

La Corte Constitucional y el Consejo de Estado hasta este momento se han ocupado de estudiar la posibilidad de demandar actos de contenido particular por vía del medio de control de simple nulidad.1

El problema que se pretende abordar es la otra cara de la moneda, esto es, la posibilidad de demandar actos de contenido general o mixto por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y los efectos que ello produce.

Pese a la imperiosa necesidad de abordar las anteriores problemáticas para fijar reglas claras que orienten a jueces, magistrados y la comunidad jurídica en general, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió dejar sin efectos el auto que avocó el asunto con fines de unificación.

Las razones que fundamentan mi descenso frente a la anterior decisión son las siguientes:

1. Esta corporación, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo , tiene la función de proferir providencias de unificación por razones de importancia jurídica ; trascendencia

1. Esta corporación, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo , tiene la función de proferir providencias de unificación por razones de importancia jurídica ; trascendencia

1 Ese estudio se ha hecho desde la sentencia del 10 de agosto de 1961 con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta, pasando por las sentencias C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, IJ-030 de 2003 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la C-259 de 2015 del alto Tribunal Constitucional, entre otras.3

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) Demandante: Cristian Uribe Blanco económica o social ; necesidad de sentar , unificar o precisar el alcance de la jurisprudencia o resolver las divergencias en su interpretación. Todo ello con miras a fijar las pautas que deben aplicar los jueces y las autoridades administrativas para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos similares.

De este modo se reconoce que la jurisprudencia es un instrumento necesario para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas, asegurar la efectividad de los derechos y realizar la justicia material con exactitud y confiabilidad.2

Por lo tanto, resulta indispensable que exista coherencia en la interp retación del ordenamiento jurídico en aras de que los asociados tengan credibilidad en sus instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio.

instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio.

Bajo este contexto, la decisión respecto de la cual presento mi salvamento de voto desconoció la finalidad de las sentencias de unificación y la función que le asignó el artíc ulo 271 de la Ley 1437 de 2011 al Consejo de Estado para llevar las banderas de esa figura.

Contrario a la principal tarea asignada a esta corporación, la Sección Segunda decidió dejar sin efectos el auto que avocó el presente asunto con fines de unificación y en el cual se había esgrimido de manera suficiente las razones por las cuales era imperioso proferir un fallo de unificación en los casos en que se demandan los actos expedidos en procesos de supresión de empleos oficiales por la vía del medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho.

2 Sobre este punto, conviene preciar que la Corte Constitucional, mediante Auto 208 de 2006, aludió a la importante labor de unificació n j urisprudencial que cumplen las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones, toda vez que sus precedentes tienen fuerza vinculante y el seguimiento de las reglas jurisprudenciales «adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia inter na del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de proble mas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan

derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de proble mas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces».4

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) Demandante: Cristian Uribe Blanco ii) La providencia de la cual me aparto también desconoció el principio del respeto al acto propio, pues el auto primigenio que avocó el asunto con fines de unificación generó expectativas al interior de l a jurisdicción y de todos los asociados , quienes quedaron a la espera de una sentencia que fijara líneas claras frente a una materia en la que no existe univocidad de criterios y genera dificultades de acceso a la administración de justicia , impide materia lizar el derecho sustancial y representa un obstáculo para alcanzar la seguridad jurídica.

En este sentido, es importante resaltar que el precedente y las decisiones que se toman en el transcurso de los procesos no pueden quedar sujetas a la designación de nuevos dignatarios al interior de las corporaciones judiciales, pues se corre el riesgo de que cada relevo de los integrantes de la Sala conduzca a un cambio de los lineamientos interpretativos o de las providencias en firme, como ocurre en este caso en que en el año 2023 se deja sin efectos un auto del 7 de febrero de 2019.

Es preciso aclarar que el transcurso del tiempo no es imputable exclusivamente a esta Sección, pues era necesario esperar a que la Sala Plena definiera cómo debe efectuarse el resta blecimiento del derecho cuando se ordena un reintegro al

2019.

Es preciso aclarar que el transcurso del tiempo no es imputable exclusivamente a esta Sección, pues era necesario esperar a que la Sala Plena definiera cómo debe efectuarse el resta blecimiento del derecho cuando se ordena un reintegro al servicio público, específicamente si era viable realizar descuentos por concepto de salarios percibidos en virtud de otras vinculaciones laborales en el sector oficial, aspecto que fue definido mediante sentencia del 9 de agosto de 2022.3

1. Los procesos de reestructuración y las supresiones de empleo son temáticas actuales y demandan una sentencia unificada por parte de esta corporación con el fin de que la administración, los jueces y magistrad os actúen con base en reglas de juego claras, garantes de una gerencia pública razonada y de providencias congruentes, respetuosas del derecho a la igualdad de los ciudadanos y que cumplan con altos estándares de motivación , todo ello al amparo de una interpretación sistemática, integral y teleológica del ordenamiento superior.

3 Radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017).5

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) Demandante: Cristian Uribe Blanco iv) En esta oportunidad reitero cada un o de los argumentos que inicialmente condujeron a esta Sala a avocar el expediente de la referencia con fines de unificación y hago especial é nfasis en la necesidad ahondar en el estudio de los efectos de la nulidad de los actos generales, particulares, mixtos y/o bifrontes que se profieren dentro de los procesos de supresión de empleos, así como las

unificación y hago especial é nfasis en la necesidad ahondar en el estudio de los efectos de la nulidad de los actos generales, particulares, mixtos y/o bifrontes que se profieren dentro de los procesos de supresión de empleos, así como las consecuencias que surgen cuando la pretensión anulatoria se encau za a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sección Segunda del Consejo de Estado ha perdido una valiosa oportunidad para analizar los efectos de la nulidad respecto de los servidores públicos a quienes se les suprimió su empleo, así como para aquellos que fueron incorporados o vinculados a la nueva planta de personal, estudiar con detenimiento los efectos de las declaratorias de nulidad, su impacto en situaciones jurídicas consolidadas y en general abordar un estudio que el legislador no agotó, esto es, los efectos retroactivos o a futuro de la anulación de un acto administrativo general o mixto en el marco de una demanda de nulidad con restablecimiento del derecho y la naturaleza de este instrumento procesal.

También se dejó de lado que la jurisprudencia no ha sido pacífica en cuanto al medio de control que debe incoarse en estos casos, pues en algunas oportunidades se afirma que deben escindirse las pretensiones de nulidad simple de las que se encaminen a un restablecimiento del derecho; en otras ocasiones se ha admitido la acumulación de todas ellas; y no en pocos casos se ha acudido la inaplicación de actos administrativos.

Tampoco se han establecido directrices claras en torno a cuál es el acto p asible de control jurisdiccional, los vicios que pueden alegarse frente al mismo , la vía

inaplicación de actos administrativos.

Tampoco se han establecido directrices claras en torno a cuál es el acto p asible de control jurisdiccional, los vicios que pueden alegarse frente al mismo , la vía procesal correcta para acudir ante el juez de lo contencioso administrativo , quiénes pueden beneficiarse de la decisión, es decir, si únicamente quienes presentaron la demanda o también a quienes no lo hicieron o que interpusieron demandas en anterior oportunidad, pero obtuvieron fallos desestimatorios de sus pretensiones.6

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014)

Demandante: Cristian Uribe Blanco

1. La anterior problemática fue evidenciada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-055 de 2018, que explicó la relevancia de definir con claridad estos asuntos, a partir de las siguientes consideraciones:

(a) De un lado, existen procesos de restructuración que, luego del acto general que define innominadamente la planta, vienen seguidos por actos de incorporación de otros servidores a los cargos definidos. […]

(b) Por otra parte, una hipótesis de supresión parcial también puede generarse a partir de la expedición de un acto general que adopta una planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero sí expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar. En estos casos, la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable. […]

5.1.2.2. Ahora, el escenario que debe plantearse la Sala es si frente a la hipótesis

administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable. […]

5.1.2.2. Ahora, el escenario que debe plantearse la Sala es si frente a la hipótesis (a), esto es, si existiendo un proceso de restructuración que ordena la supresión parcial de una planta de personal a través de un acto general y se dictan actos de incorporación pero que no son notificados a los servidores salientes -afectados implícitos-, es posible considerar el oficio de comunicación, según la hipótesis (b), como el acto que extingue la relación subjetiva del empleado con la entidad y por lo tanto, una de las decisiones demandables.

Al respecto, el Consejo de Estado no tiene una posición unánime. […]

5.2. En ese orden de ideas, la Corte observa que el Consejo de Estado ha adoptado posiciones diversas frente al tema de la demandabilidad de oficios en procesos de supresión parcial (en un mismo acto general se suprime toda la planta pero se crean cargos bajo la misma denominación en una nueva planta de personal) cuando los actos de incorporación no han sido puestos en conocimiento de los servidores afectados. (i) De un lado, ha asumido posturas que no han tenido en cuenta la ausencia de notificación de los actos de incorporación, pese a que los jueces de instancia los han catalogado como definitorios de la situación de los servidores. (ii) Del lado contrario, también ha consid erado que bajo el amparo del principio de confianza legítima, a los servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado a p lantear otras tesis como la

enjuiciar actos que no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado a p lantear otras tesis como la posibilidad de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto general, es decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un contenido definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculaci ón del empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el acto general. [Se resalta].7

Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) Demandante: Cristian Uribe Blanco Teniendo en cuenta el anterior contexto, la Corte Constitucional instó a esta corporación a proferir un fallo de unificación en los siguientes términos:

7.4.1. En todo caso, la Sala no pierde de vista que las posiciones del Consejo de Estado en relación con la solución de estos casos han sido disímiles y que no existe una doctrina impe rante al respecto. Por ello, destaca la Corte la necesidad de que dicha Corporación Judicial emplee las herramientas a su disposición según los deberes de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.4

Pero, precisamente, por esta misma dispari dad de criterios judiciales es que resulta aún más valioso y respetuoso de los derechos de quienes acuden a la administración de justicia, que los funcionarios pongan de manifiesto la dimensión del debate a partir de sus posibles soluciones.

De esta mane ra, el Consejo de Estado, en su condición de juez natural de est a causa, soslayó su deber fundamental de emitir un fallo de unificación en una

del debate a partir de sus posibles soluciones.

De esta mane ra, el Consejo de Estado, en su condición de juez natural de est a causa, soslayó su deber fundamental de emitir un fallo de unificación en una materia que reclamada un pronunciamiento amplio, analítico y detallado de los diferentes aspectos de orden procesal y sustancial que se encuentran inmersos en los procesos de supresión de cargos públicos.

En esos términos , dejo expuestas las razones que sustentan mi salvamento de voto frente al auto del 18 de mayo de 2023, proferido por esta Sección dentro del proceso de la referencia y que dejó sin efectos la decisión tendiente a emitir una sentencia con fines de unificación en una materia que reclama urgentemente un pronunciamiento unívoco por parte de esta corporación.

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de confor midad con el artículo 186 del CPACA.

4 “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.”