CE - 012333000201200254011SENTENCIA20220927121129

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-2019) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen Demandado: E.S.E. Antonio Nariño liquidada, y la Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social)

Temas: Relación laboral subyacente o encubierta, cooperativas de trabajo asociado, deficiencia probatoria

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo ( CPACA), la señora María del Pilar Murillo Ibarguen ,

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo ( CPACA), la señora María del Pilar Murillo Ibarguen , mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio 1100000-184834 del2

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen 15 de diciembre de 2011 , emitido por el coordinador del Grupo de Administración

de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, y teniendo en cuenta la ineficacia del acuerdo cooperativo suscrito entre la peticionaria y las Cooperativas Prestadoras de Servicios Personales solicitó i) reconocer y pagar las prestaciones sociales por todo el tiempo servido a la ESE Antonio Nariño, esto es, entre el 27 de junio de 2003 y el 15 de noviembre de 2008, tales como cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, navidad, vacaciones, técnica y de localización, primas adicionales convencionales, vacaciones, auxilios de transporte y de alimentación, horas extras, sanción moratoria por la no consignación en tiempo de las cesantías, por la falta de pago de la totalidad de las prestaciones, y por la terminación de la relación laboral, así como los salarios del mes de septiembre y 4 días del mes de octubre de 2008; ii) cancelar los dineros que por aportes a la seguridad social le correspondió pagar y los que se

la totalidad de las prestaciones, y por la terminación de la relación laboral, así como los salarios del mes de septiembre y 4 días del mes de octubre de 2008; ii) cancelar los dineros que por aportes a la seguridad social le correspondió pagar y los que se descontaban por parte de la cooperativa de trabajo; iii) indexar las sumas que resulten; y iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad accionada.

Como pretensión subsidiaria solicitó que en el evento en que se determine que el Oficio 1100000-184834 del 15 de diciembre de 2011 no es un acto administrativo, declarar la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio negativo frente a la reclamación de prestaciones presentada el 18 de noviembre de 2011.

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. El 20 de junio de 2001, la señora María del Pilar Murillo Ibarguen se vinculó al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca, en adelante ISS, como auxiliar de enfermería al servicio de la Clínica Rafael Uribe Uribe , a través de la suscripción de un contrato de prestación de servicios, el cual fue prolongado en el tiempo hasta el 26 de junio 2003.3

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19)

Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen

1. Convencida de que su vinculación con el ISS era irregular demandó a dicha entidad ante la jurisdicción ordinaria laboral y solicitó la declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo y, como consecuencia de ello, el reconocimiento y pago

1. Convencida de que su vinculación con el ISS era irregular demandó a dicha entidad ante la jurisdicción ordinaria laboral y solicitó la declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo y, como consecuencia de ello, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y convencionales.

1. El 30 de junio de 20 11, el Juzgado 2 3 Laboral del Circuito de Cali declaró la existencia de la relación laboral desde el 20 de junio de 2001 hasta el 30 de junio de 2003 , pero absolvió al ISS de pagar las prestaciones sociales, basado en el argumento de la prescripción. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, mediante sentencia del 31 de enero de 2012.

1. En desarrollo de la política de reestructuración de la administración pública y la reducción del gasto se expidió el Decreto 1750 del 2003 , que dividió los servicios de salud administrados por el ISS en diferentes empresas sociales del Estado , las cuales recibieron el personal que venía laborando con él mencionado ISS, por ello a partir del «1° de julio de 2003 », comenzó a «trabajar» en la ESE Antonio Nariño tras suscribir un contrato de prestación de servicios con esa entidad directamente.

1. El 30 de noviembre de 2003, la E.S.E. Antonio Nariño (a la cual pertenece la Clínica Rafael Uribe Uribe, en la que siempre prestó sus servicios) le informó que si deseaba continuar prestando sus servicios en esa entidad debía afiliarse a una cooperativa de trabajo asociado, la cual a partir de ese momento se encargaría de contratar con ella. Así pues, fue presionad a para vincularse con la cooperativa de

deseaba continuar prestando sus servicios en esa entidad debía afiliarse a una cooperativa de trabajo asociado, la cual a partir de ese momento se encargaría de contratar con ella. Así pues, fue presionad a para vincularse con la cooperativa de trabajo asociado desde el 1° de diciembre de 2003 y hasta el 15 de noviembre de 2008, bajo la suscripción de convenios asociativos de trabajo.

1. A pesar de las irregularidades advertidas en su contratación, continuó prestando sus servicios en la Clínica Rafael Uribe Uribe en el cargo de auxiliar de enfermería, recibiendo una retribución que se denominó compensación, pero sin percibir prestaciones sociales por dichos servicios ni mucho menos convencionales.4

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen vii) Cumplió una jornada ordinaria de 8 horas diarias, 7 días a la semana, más labores de tiempo extra que se fijaron hasta por casi 12 horas diarias.

1. Para el mes de septiembre y los 4 primeros días del mes de octubre de 2008, a pesar de haber laborado todos los días cumpliendo, incluso, la extenuante jornada de horas extras impuesta, no se le retribuyó el servicio prestado ni por parte de la cooperativa ni de la E.S.E. Antonio Nariño por lo que persiste la deuda.

1. El 18 de noviembre de 2011, solicitó a la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación y/o Ministerio de Salud y de la Protección Social el reconocimiento de una relación de orden laboral y el pago de todas las prestaciones sociales correspondientes, petición que fue resuelta únicamente por dicha cartera ministerial a través del Oficio

Ministerio de Salud y de la Protección Social el reconocimiento de una relación de orden laboral y el pago de todas las prestaciones sociales correspondientes, petición que fue resuelta únicamente por dicha cartera ministerial a través del Oficio 1100000-184834 del 15 de diciembre de 2011.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 13, 29, 53, y 228 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4 de la Ley 79 de 1988; 20 de Decreto 468 de 1990; 32 de la Ley 80 de 1993; 6, 7, 22, 23 y 26 del Decreto Ley 254 de 2000; 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003; 16 del Decreto 4588 de 2006; 5 y 6 del Decreto 3870 de 2008 y 17 de la Ley 1233 de 2008.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación:

1. El actuar de la entidad demandada desconoce los postulados rectores de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, el primero, que demanda una protección especial al trabajo humano y la irrenunciabilidad de un mínimo de derechos y, el segundo, que afirma que primará la realidad sobre las formali dades pactadas por los sujetos de una relación de trabajo.5

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen ii) Todo el tiempo que l a demandante laboró al servicio de la entidad demandada lo hizo bajo una continuada subordinación y dependencia, elemento

Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen ii) Todo el tiempo que l a demandante laboró al servicio de la entidad demandada lo hizo bajo una continuada subordinación y dependencia, elemento que convierte todas las modalidades de vinculación ado ptadas por la E.S.E. en relaciones de trabajo.

1. A pesar de que en principio la señora Murillo Ibarguen se hubiere vinculado a la ESE Antonio Nariño como contratista, es decir, entre el 26 de junio y el 30 de noviembre de 2003 y, posteriormente, desde el 1º de diciembre de 2003 se hubiera tornado supuestamente en asociad a de una cooperativa , ambas modalidades contractuales no fueron más que una «chara da de falacias» para encubrir la verdadera relación de trabajo que existió, la que se advierte de manera palmaria por el simple hecho de que ostentó el cargo de auxiliar de enfermería por espacio de más de cinco años.

1.2. Contestación de la demanda

Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social)

El apoderado de la demandada se opuso a las pretensiones de la demanda 1 y expuso las siguientes razones de defensa:

1. Visto que la relación de los hechos de la demanda se perfila a comprobar la existencia de un presunto daño ocasionado por los actos ejecutados por una persona jurídica diferente al Ministerio de Salud y de la Protección Social, esto es, la ESE Antonio Nariño y el ISS, es evidente que esa cartera ministerial no tiene competencia alguna para pronunciarse sobre los hechos o actos ejecutados por terceras personas , más aún cuando no tuvo la posibilidad de incidir en ellos o cambiar el curso de las cosas.

competencia alguna para pronunciarse sobre los hechos o actos ejecutados por terceras personas , más aún cuando no tuvo la posibilidad de incidir en ellos o cambiar el curso de las cosas.

1. Atendiendo a la naturaleza jurídica y el objeto del referido ministerio, este no

1 Folios 217 al 229.6

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen tiene dentro de sus funciones y competencias constitucionales ni legales el reconocimiento, liquidación, reliquidación o pago de prestaciones sociales de quien no ostenta la condición de funcionario de dicho despacho.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de obligación, inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico de este ministerio para reconocer y pagar prestaciones sociales y derechos convencionales, cobro d e lo no debido, inexistencia de solidaridad entre las dos demandadas, y prescripción.

1.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia escrita proferida el 14 de marzo de 2019,2 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:

1. «Aunque no existe prueba de ello en el expediente , en principio bien podría afirmarse que la demandante fue incorporad a automáticamente a la planta de personal de la ESE Antonio Nariño en calidad de empleada pública , en virtud del Decreto 1750 de 2003, pero que dejó de serlo a partir del momento en que se afilió a la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Empresarial el 1° de diciembre de

2003».

Decreto 1750 de 2003, pero que dejó de serlo a partir del momento en que se afilió a la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Empresarial el 1° de diciembre de 2003».

1. A pesar de las pruebas aportadas y practicadas en el curso del proceso , no existe certeza de la existencia de la relación laboral que se pretende reconocer , pues si bien obran testimonios de compañeras de trabajo que hacen alusión a los tres elementos configurativos de u n contrato de trabajo , en el plenario no se encuentra otra prueba que pueda respaldar dichas afirmaciones como constancias de los pagos efectuados , documentos que indiquen la vinculación con la ESE, órdenes de trabajo, u otro documento idóneo para acreditar tal situación, de los que

2 Folios 325 al 340. Con ponencia del magistrado Oscar A. Valero Nisimblat.7

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen se pudiera inferir que el vínculo contractual a través de la cooperativa de trabajo asociado existió para el período que se reclama.

1. Adicionalmente, el certificado emanado por la Cooperativa de Trabajo Asociado Desarrollo Empresarial el 23 de enero de 2004 , contiene serias inconsistencias, pues, indica que la actora para esa fecha llevaba dos años y siete meses trabajando para el ISS, cuando esta información no puede ser certificada por esa empresa, ya que el mismo documento señala que la señora Murillo Ibarguen se afilió a esa cooperativa el 1°de diciembre de 2003, de manera que tan solo llevaba un mes y 20 días perteneciendo a ella.

esa empresa, ya que el mismo documento señala que la señora Murillo Ibarguen se afilió a esa cooperativa el 1°de diciembre de 2003, de manera que tan solo llevaba un mes y 20 días perteneciendo a ella.

1.4. El recurso de apelación

La señora María del Pilar Murillo Ibarguen , por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente:

1. En reiteradas sentencias las Altas Cortes han establecido clara y ampliamente qué papel han jugado las cooperativas de trabajo asociado en las relaciones contractuales laborales de los trabajadores en el sector salud . Es por ello que se deben considerar como meras intermediarias , como fachadas utilizadas con el fin de encubrir una relación laboral para eludir el pago de prestaciones sociales, por tanto, resulta «increíble» pensar que por haber sido el trabajador obligado a afiliarse a una cooperativa podía perder tal calidad.

1. Como bien lo manifiesta la sentencia de primera instancia las testigos traídas al plenario expusieron ampliamente todo acerca de horarios , funciones, subordinación, remuneración, permisos, dotaciones, entre otros aspectos necesarios para que el juez determinara la existencia de una relación laboral, pues

3 Folios 348 al 355.8

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen esta es una prueba de alto poder , ya que las afirmaciones vienen de compañeras

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen esta es una prueba de alto poder , ya que las afirmaciones vienen de compañeras que de primera mano conocieron dicha relación, por lo tanto, debería ser suficiente el valor probatorio de estos testimonios para establecer que entre la demandante y la ESE Antonio Nariño existió una relación laboral entre el 27 de junio de 2003 y el 15 de noviembre de 2008.

1. Por lo anterior, resulta claro que sin importar la modalidad de vinculación que la actora tuvo con la ESE Antonio Nariño liquidada se presentaron los tres elementos de la relación laboral.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. La demandante

El apoderado de la señora María del Pilar Murillo Ibarguen reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.4

1.5.2. La demandada

La Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social ) solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y en consecuencia se exonere de cualquier obligación al patrimonio autónomo de remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño y al referido Ministerio.5

1.6. El ministerio público

El agente del ministerio público no rindió concepto.6

La Sala decide, previas las siguientes

4 Memorial allegado en medio magnético, índices 14 y 15 de la plataforma SAMAI. 5 Memorial allegado en medio magnético, índices 16 y 17 de la plataforma SAMAI. 6 Folio 385.9

La Sala decide, previas las siguientes

4 Memorial allegado en medio magnético, índices 14 y 15 de la plataforma SAMAI. 5 Memorial allegado en medio magnético, índices 16 y 17 de la plataforma SAMAI. 6 Folio 385.9

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19)

Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

La Sala debe establecer si entre la señora María del Pilar Murillo Ibarguen y la E.S.E. Antonio Nariño liquidada, existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que prestó servicios a esa entidad directamente y a través de cooperativas de trabajo asociado.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25 . El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.10

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, pro porcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además , expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la

y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además , expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunid ades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o

7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.11

y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o

7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.11

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador 16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que « no habrá empleo público qu e no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones

reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entida des estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un es tatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto12

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el

Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan

de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.2.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008,

2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas,13

Radicado: 76001-23-33-000-2012-00254-01 (3991-19) Demandante: María del Pilar Murillo Ibarguen subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015, 9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disp osiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11

o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.2.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta

9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 11 Ahora bien, a pesar de los t érminos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «la s expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la exist