CE - 012333000201300286011SENTENCIA20220407130620

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

Demandado: Universidad de Caldas

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, prescripción

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda1

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Luz Yamile Reyes Bonilla , por

1 Folios 3 a 21.2

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

1 Folios 3 a 21.2

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla intermedio de apoderado, formuló demanda en orden a que se anule la Resolución 00211 del 25 de febrero de 2013, expedida por el rector de la Universidad de Caldas, que le negó el reconocimiento de los salarios, prestaciones e indemnizaciones reclamados.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó lo siguiente : i) reconocer las acreencias laborales que le correspondían «como funcionaria de hecho de la Universidad de Caldas, asemejándola a una empleada pública»; y ii) pagar los conceptos que a continuación se indican, «producto de su relación laboral»: reajuste de las prestaciones sociales; salarios e incrementos; cotizaciones a pensiones; auxilio de cesantías con sus intereses; bonificaciones de bienestar universitario, servicios prestados y recreación; primas de servicios, vacaciones , técnica y navidad ; vacaciones; horas extras, dominicales y festivos; reconocimiento por coordinación; sanción moratoria derivada de la falta de pago de los referidos emolumentos ; indemnización por despido injusto; reajuste de la remuneración que debía devengar «en los meses que dicho pago no se realizó»; devolución de las sumas descontadas a título de retención en la fuente, estampillas «unal» y «ucaldas».

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Luz Yamile Reyes Bonilla laboró con la Universidad de Caldas en su

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Luz Yamile Reyes Bonilla laboró con la Universidad de Caldas en su sede de La Dorada, entre el 2 de agosto de 2006 y el 16 de marzo de 2012.

1. La actora estuvo vinculada al ente universitario mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, así como por contratos de trabajo por duración de obra o labor, estos últimos celebrados con empresas de servicios temporales , que fueron utilizadas como intermediarias, pese a que la Universidad de Caldas era su directo empleador y ejercía subordinación permanente.3

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla iii) La accionante desemp eñó, entre otras, las siguientes funciones: coordinar actividades académicas, administrativas y financieras en programas de educación a distancia - CERES; asistir a reuniones; administrar y responder por los bienes bajo su custodia; apoyar el proceso de ev aluación de los programas académicos; promover la oferta de educación formal y no formal; organizar y orientar a los estudiantes en relación con las calificaciones, actividades, comunicados y demás información pertinente; presentar reportes de gestión; coordinar la distribución y utilización de espacios y recursos; atender a tutores; y entregar materiales.

1. La señora Reyes Bonilla no podía discutir las condiciones contractuales, ni gozaba de autonomía para ejercer sus labores , pues debía atender las órdenes y requerimientos de sus superiores. Además, cumplía horarios de entre 8 y 10 horas

1. La señora Reyes Bonilla no podía discutir las condiciones contractuales, ni gozaba de autonomía para ejercer sus labores , pues debía atender las órdenes y requerimientos de sus superiores. Además, cumplía horarios de entre 8 y 10 horas diarias de martes a sábado y 5 horas los domingos , los cuales eran impuestos por directivos y docentes de la Universidad de Caldas, sede Manizales.

1. El 24 de octubre de 2012, la interesada le solicitó al ente demandado los emolumentos que se le debieron pagar «si se le hubiese tratado como una trabajadora oficial».

1. Por Resolución 001181 del 14 de noviembre de 2012, se negó la anterior reclamación, en consideración a que entre ella y la Universidad de Caldas no se verificó un vínculo laboral.

1. El 4 de febrero de 2013, la actora peticionó los emolumentos salariales y prestacionales adeudados, «no ya asemejándose a una trabajadora oficial si no simplemente en virtud de los servicios prestados a dicha entidad pública».

1. Mediante la Resolución 00211 del 25 de febrero de 2013, la parte accionada negó la aludida solicitud , por cuanto la demandante no tuvo la condición de servidora pública ni existió una «relación de hecho».4

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla ix) El empleo y las funciones desarrolladas por la señora Reyes Bonilla tenían vocación de permanencia. Inclusive, al momento de radicarse la demanda, existe una persona encargada de cumplir deberes similares.

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla ix) El empleo y las funciones desarrolladas por la señora Reyes Bonilla tenían vocación de permanencia. Inclusive, al momento de radicarse la demanda, existe una persona encargada de cumplir deberes similares.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 90, 93, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política; Declaración Universal de los Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Convenios 87, 98, 100 y 111 de la OIT;2 artículos 1613, 1614, 1615 y 1617 del Código Civil; 32 de la Ley 80 de 1993; 15, 17, 18, 20, 22, 23 y 161 de la Ley 100 de 1993; 13 de la Ley 344 de 1996; 16 y 75 de la Ley 446 de 1998; 110 y 111 de la Ley 489 de 1998; 23 a 26 de la Ley 640 de 2001; 13 de la Ley 1285 de 2009; 134D y 138 de la Ley 1437 de 20 11; 2 y 7 del Decreto 2400 de 1968 ; 1 del Decreto 3074 de 1968; 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968 ; 43, 44, 45, 48 y 51 del

Decreto 1848 de 1969; 7 del Decreto 1950 de 1973; 58, 59 y 83 del Decreto 1042 de 1978; 1, 4, 5, 8, 17, 20, 24, 25, 28, 32 y 33 del Decreto 1045 de 1978; Leyes 70 de 1978, 33 de 1985, 4 de 1992, 244 de 1995, 909 de 2004; Decretos 1978 de 1989, 1582 de 1998, 2712 de 1999 y 1716 de 2009.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente:

1. El trabajo fue consagrado constitucionalmente con la tripl e connotación de principio, derecho y deber ; goza de especial protección y debe respetarse por ser un instrumento de paz.

1. La Universidad de Caldas vulneró el ordenamiento superior, ya que se encuentra proscrito el encubrimiento de relaciones laborales bajo otras modalidades, así como la vinculación irregular a las entidades públicas y la omisión en el pago de las prestaciones sociales, ya que estas conductas atentan contra los fines esenciales

2 Organización Internacional del Trabajo.5

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

del Estado, el sistema de carrera administrativa y el derecho a la igualdad.

1. Quienes se convierten en funcionarios de hecho deben gozar de iguales prerrogativas laborales que el personal de planta.

1. El mencionado ente universitario desnaturalizó una relación de trabajo subordinada para evitar vincular a sus servidores legalmente y sustraerse del pago

prerrogativas laborales que el personal de planta.

1. El mencionado ente universitario desnaturalizó una relación de trabajo subordinada para evitar vincular a sus servidores legalmente y sustraerse del pago de las obligaciones laborales.

1. En este caso se desconoci ó el principio de primacía de la realidad sobre las formas, pues se demostró que la accionante prestó sus servicios de manera subordinada y, por lo tanto, era merecedora de los salarios y prestaciones sociales consecuentes a la función desempeñada.

1.2. Contestación de la demanda

La Universidad de Caldas se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las siguientes razones de defensa:3

1. La señora Luz Yamile Reyes Bonilla suscribió verdaderos contratos de prestación de servicios con el ente unive rsitario entre los años 2006 y 2011 . Posteriormente, estuvo vinculada con empresas de servicios temporales y estás son las llamadas a atender sus reclamaciones laborales.

1. En este caso no se acreditaron las condiciones para aplicar el principio de primacía de realidad sobre las formas para deprecar la configuración de un «contrato realidad» . En efecto, no se verificaron los elementos de una relación laboral, ya que l a actora prestó sus servic ios con sujeción a las obligaciones contractuales adquiridas , bajo su total liber alidad y discrecionalidad , sin que existiera subordinación y tampoco debía cumplir horario ni acudir a una sede específica.

3 Folios 266 a 291.6

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

específica.

3 Folios 266 a 291.6

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

1. En la Universidad de Caldas no existe un cargo con funciones similares a las desempeñadas por la accionante y en la planta de personal no está previsto el empleo de coordinador de programas especiales – CERES.

1. Los CERES son autosostenibles, «razón por la cual todas las vinculaciones de personal se realizan a través de empresas temporales».

1. La demandante no acreditó las condiciones que doctrinaria 4 y jurisprudencialmente se han establecido para que una persona sea considerada como funcionaria de hecho .5 Especialmente, se destaca que esa figura solo se predica de quienes «ejerzan un cargo previamente existente» y las funciones se desarrollen irregularmente, pero en idéntica forma y apariencia en que lo haría un servidor designado conforme a la ley ; sin embargo, en la uni versidad no se ha creado la plaza respecto de la cual la actora pretende recibir salarios y prestaciones sociales.

1. La accionante no encauzó correctamente sus pretensiones, ya que alegó haber sido una funcionaria de hecho, pero no identificó el cargo a dscrito a planta de personal en que se desempeñaba irregularmente

1. Las empresas temporales son las únicas responsables de pagar las acreencias laborales a sus trabajadores en misión , pues son sus directas empleadoras y ejercen el poder subordinante sobre ellos.

1. Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia del derecho reclamado

laborales a sus trabajadores en misión , pues son sus directas empleadoras y ejercen el poder subordinante sobre ellos.

1. Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia del derecho reclamado - funcionario de hecho; 2) indebida formulación de las pretensiones; 3) inexistencia de los elementos fundamentales de la relación laboral ; 4) exclusión de solidaridad

4 Sayagues Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Cuarta Edición. Montevideo 1974, páginas 300 a 302. 5 La entidad citó las siguientes sentencias del Consejo de Estado, en relación con la figura del funcionario de hecho: i) del 9 de junio de 2011, radicado: 85001-23-31-000-2005-00571-01 (1457-08); ii) del 12 de mayo de 2005, radicado: 05001 -23-31-000-1999-00109-01 (190-04); y iii) del 15 de marzo de 2007, radicado: 2500023-25-000-1996-41885-01(6267-05).7

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla entre el usuario y la empresa de servicios temporales ; 5) cobro de lo no debido; y 6) genérica.

1.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Caldas , mediante sentencia del 17 de junio de 2014 , accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:6

1. La demandante solicitó el reconocimiento de acreencias laborales por haber

accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:6

1. La demandante solicitó el reconocimiento de acreencias laborales por haber tenido la condición de funcionaria de hecho de la Universidad de Caldas; sin embargo, los derechos de petición radicados ante la administración, la solicitud de conciliación extrajudicial, los hechos y el concepto de violación de la demanda, permiten inferir que solicita la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, lo cual se puso de presente en la audiencia inicial y con base en ello se fijó el litigio.

1. El ente universitario accionado tachó de sospechoso al testigo José Alexander Rivadeneira Salgado, porque había adelantado actuaciones administrativas y judiciales en contra de esa institución. No obstante, estos reparos son insuficientes para restarle valor a su declaración; por el contrario, aquella debe analizarse en conjunto con las demás pruebas aportadas al plenario.

1. En el sub lite se acreditó el elemento de la subordinación, propio de las relaciones laborales, toda vez que l a señora Luz Yamile Reyes Bonilla desempeñó funciones de directora o coordinadora del Centro de Educación a Distancia – CEAD, con vocación de permanencia , inherentes a la misión institucional e implicaban comunicación directa con docentes, personal administrativo y estudiantes; velar por el óptimo desarrollo de las jornadas académicas ; asistir a reuniones para recibir instrucciones frente a las labores que debía ejecutar; el cumplimiento de un horario; la atención de las directrices impartidas por sus superiores, teniendo en cuenta los

6 Folios 1175 a 1191.8

instrucciones frente a las labores que debía ejecutar; el cumplimiento de un horario; la atención de las directrices impartidas por sus superiores, teniendo en cuenta los

6 Folios 1175 a 1191.8

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla procedimientos y metas prefijados.

1. La Universidad de Caldas acudió de manera irr egular a empresas temporales para contratar los servicios de la accionante y desdibujó la esencia de los contratos de prestación de servicios, razón por la que debe anularse el acto acusado.

1. A título de restablecimiento del derecho, se conmina a la parte demandada a pagarle a la accionante «una indemnización equivalente a las prestaciones sociales que un trabajador de la misma categoría tiene, tomando como base el valor pactado en los contratos de prestación de servicios». Además, consignará al fondo de pensiones los aportes que correspondían por el período comprendido entre los años 2006 a 2012.

1. Se niegan las pretensiones tendi entes a obtener el reconocimiento de la indemnización por despido injusto, la sanción moratoria y la devolución de los descuentos efectuados por concepto de retención en la fuente y estampillas universitarias, ya que esta decisión no le confiere a la actor a la condición de empleada pública.

1.4. El recurso de apelación

El apoderado de la parte accionada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:7

1. El tribunal dictó una providencia incongruente con las pretensiones de la

El apoderado de la parte accionada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:7

1. El tribunal dictó una providencia incongruente con las pretensiones de la demanda, ya que la actora solicitó el reconocimiento de su condición de funcionaria de hecho, pero el a quo resolvió sobre la configuración de una relación laboral. Esta situación desconoció el derecho al debido proceso de la Universidad de Caldas, pues encauzó su defensa respecto de l debate plant eado inicialmente por la interesada, pero este fue modificado en la decisión apelada.

7 Folios 1198 a 1218.9

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla ii) La demanda debió redactarse con precisión y cl aridad, por cuanto el operador judicial no tiene permitido subsanar el petitum, ni siquiera en aplicación de principios del derecho laboral. Además, el juez administrativo debe atender al criterio de jurisdicción rogada.

1. Las actividades que desarrolló la actora no están asignadas a ningún cargo dentro del manual de funciones de la Universidad de Caldas y tampoco existe el empleo de coordinador de CERES; por lo tanto, en el sub lite se incumple uno de los presupuestos esenciales para que pueda afirmarse que la interesada tuvo la condición de una funcionaria de hecho y es el referido a que la plaza esté legalmente creada dentro de la entida d. En la demanda tampoco se identificó la posición respecto de la cual se predicaba la vinculación irregular.

1. El tribunal sostuvo que la accionante desplegó labores propias de un director de

creada dentro de la entida d. En la demanda tampoco se identificó la posición respecto de la cual se predicaba la vinculación irregular.

1. El tribunal sostuvo que la accionante desplegó labores propias de un director de sede o seccional dentro de una institución educativa, pero n o precisó la razón de esa conclusión ni en el expediente obra un manual de funciones para ese cargo.

1. Conforme lo sostuvo el ministerio público en primera instancia, l as pruebas allegadas no permiten afirmar que la señora Luz Yamile Reyes Bonilla se desempeñó bajo una relación laboral de carácter subordinado , pues no demostró que se le hicieran llamados de atención , recibiera órdenes o se le asignaran actividades que implicaran dependencia.

1. El cumplimiento de horarios o la presentación de informes no son razones suficientes para considerar que se desnaturalizó el contrato de prestación de servicios, dentro del cual siempre debe respetarse la coordinación que ejerce la entidad para llevar a buen fin el objeto contratado.

1. El testigo Jaime Pineda Ramírez no logró dar razón de que a la actora se le hubiera impuesto un horario o que debiera solicitar permisos a los directivos.

1. El a quo solamente basó su decisión en el testimonio del señor José Alexander Rivadeneira Salgado, cuyas afirmaciones fueron valoradas sin ningún tipo de rigor10

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla y pese a que la accionada presentó una tacha, porque él denunció disciplinariamente y por acoso laboral a algunos servidores de la institución que

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla y pese a que la accionada presentó una tacha, porque él denunció disciplinariamente y por acoso laboral a algunos servidores de la institución que estuvieron relacionados con los hechos sobre los cuales se edifica esta controversia y también interpuso tutelas y demandas contra la Universidad de Caldas.

1. Además, el testigo sostuvo que no tenía relación directa ni con stante con la actora, desconocía el objeto contractual y tampoco sabía si se le entregó algún inventario; por lo tanto , la referida declaración no tenía la contundencia suficiente para proferir un fallo condenatorio.

1. La sentencia apelada es inaplicable, por cuanto reconoció a la demandante una indemnización equivalente a las prestaciones sociales de un trabajador de la misma categoría; sin embargo, en la universidad no existe un funcionario equiparable.

1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

La Universidad de Caldas guardó silencio8 y la demandante reiteró los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.9

1.6. El ministerio público

El agente del ministerio público no rindió concepto.10

La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

De conformidad con los argumentos expuestos por la Universidad de Caldas en su

8 Según constancia secretarial obrante en el folio 1257. 9 Folios 1249 a 1256. 10 Según constancia secretarial obrante en el folio 1257.11

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014)

Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla

10 Según constancia secretarial obrante en el folio 1257.11

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla recurso de apelación, la Sala debe establecer lo siguiente:

1. Si el a quo desconoció el principio de jurisdicción rogada y el debido proceso de la parte demandada al declarar la existencia de una relación laboral en el presente asunto, en lugar de centrar su análisis en la figura del funcionario de hecho.

2. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea negativa, se definirá s i entre la señora Luz Yamile Reyes Bonilla y la Universidad de Caldas existió una relación laboral encubierta o subyacente.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial

2.2.1. Jurisdicción rogada y acceso a la administración de justicia

En virtud de la naturaleza predominantemente rogada de esta jurisdicción, e l Consejo de Estado ha sostenido que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión. 11 Además, cuando se demande un acto administrativo, deben indicarse las normas violadas y el concepto de su violación.12

Sin embargo, esta corporación ha aclarado que el criterio de jurisdicción rogada encuentra límites en los derechos fundamentales de los asociados, en especial el acceso efectivo a la administración de justicia. Igualmente, debe flexibilizarse cuando se encuentran en juego garantías laborales. En tal sentido, en sentencia de unificación del 12 de abril de 2018, se explicó lo siguiente:13

acceso efectivo a la administración de justicia. Igualmente, debe flexibilizarse cuando se encuentran en juego garantías laborales. En tal sentido, en sentencia de unificación del 12 de abril de 2018, se explicó lo siguiente:13

[…] el principio de la jurisdicción rogada tiene fundamento en la presunción de legalidad de los actos administrativos en los términos indicados por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, pero debe precisarse que aquel no puede entenderse como absoluto en esta jurisdicción y menos aún en materia laboral, especialidad dentro de

11 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2011, radicado: 68001 -23-31-000-200502784-01 (1327-11). 12 Artículo 162 del CPACA. 13 Radicado: 81001-23-33-000-2014-00012-01 (1321-15).12

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla la cual se conciben derechos m ínimos e irrenunciables, que obligan al juez a dar aplicación a normas superiores, tal y como sucede cuando se acude a las excepciones de convencionalidad, inconstitucionalidad, de ilegalidad, como tampoco si se está en presencia de eventos como el descrit o en la sentencia C-197 de 1999, la cual prevé la obligación del juez contencioso administrativo de atender la norma constitucional cuando se encuentre frente a derechos fundamentales de aplicación inmediata o cuando debe decidir de oficio sobre excepciones previas o de fondo, solo para señalar algunas excepciones que se pueden presentar al carácter restrictivo del

constitucional cuando se encuentre frente a derechos fundamentales de aplicación inmediata o cuando debe decidir de oficio sobre excepciones previas o de fondo, solo para señalar algunas excepciones que se pueden presentar al carácter restrictivo del marco impuesto por los argumentos de las partes.

También es relevante citar la Sentencia C -197 de 199 9, proferida por la Corte Constitucional, que declaró exequible el numeral 4 del artículo 137 del CCA,14 «bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución».

Al respecto, el alto tribunal advirtió que no podía extremarse la aplicación de la norma analizada bajo un rigorismo procesal que atent ara contra el principio de la prevalencia del derecho sustancial; por el contrario, el operador judicial está llamado a salvaguardar la vigencia y goce efectivo de las garantías fundamentales.

En consonancia con los anteriores lineamientos interpretativos, esta corporación se ha referido al deber que tiene el juez de realizar una lectura integral y contextualizada de la demanda, lo cual debe hacerse desde la etapa de admisión hasta la sentencia, en aras de materializar la prevalencia del derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia.

14 Código Contencioso Administrativo.

Artículo 137. Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al

el acceso a la administración de justicia.

14 Código Contencioso Administrativo.

Artículo 137. Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: […]

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.13

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla En efecto, se ha precisado que el artículo 228 de la Constitución Política impuso al juzgador el deber de «ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma; le dio una capacidad de acción, y con ella, lo convirtió en un verdadero rector del proceso con poderes de interpretación auténtica, se recaba, al exigirle que los juicios deben ser expresión del derecho sustancial; y al no distinguir éste, lo extendió al procedimiento y rituación del mismo y al acto de definición: la sentencia»15.

Igualmente, se ha explicado que los rigorismos procesales no pueden traducirse en el sacrificio de valores y bienes jurídicos establecidos en normas sustanciales. Así se ha concluido:16

[…] el juzgador a efecto de garantizar el debido acceso a la administración de justicia debe evitar el exceso de ritual y por ende debe aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial, favorabilidad e interpretación integral y coherente de la demanda, cuando la falta de técnica jurídica impida establecer de manera expresa lo pretendido por el administrado y “los elementos formalmente omitidos estén implícitos

del derecho sustancial, favorabilidad e interpretación integral y coherente de la demanda, cuando la falta de técnica jurídica impida establecer de manera expresa lo pretendido por el administrado y “los elementos formalmente omitidos estén implícitos o pueden deducirse de su texto"17.

El anterior criterio es consonante con los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, los cua les preceptúan que las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo están inspiradas en la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

2.2.2. Funcionario de hecho

Conforme al ordenamiento jurídico colombiano, existen tres clases de vinculación al servicio público, con sus características o elementos que las tipifican y su régimen

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admini strativo, Sección Tercera, consejera ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 8 de noviembre de 2001, radicado: 15001 -23-31-000-1994-0135-01 (12853), actor: Armando Gaitán Garzón. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 3 de marzo de 2016, radicado: 05001 -23-33-000-201301457-01 (0569-2014), actora: Mariela Oliva Castaño de Cadavid. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponente: Alfonso

01457-01 (0569-2014), actora: Mariela Oliva Castaño de Cadavid. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponente: Alfonso Vargas Rincón, actor: José Said Arévalo Sánchez, demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, Número de Radicación 68001-23-31-000-2005-02297-01.14

Radicación: 17001-23-33-000-2013-00286-01 (3849-2014) Demandante: Luz Yamile Reyes Bonilla jurídico propio , a saber : i) la vinculación legal y reglamentaria; 18 ii) la laboral contractual;19 y iii) la contractual o de prestación de servicios.20

Sin embargo, en razón a que algunas personas terminan ejecutando funciones públicas sin ajustarse a ninguna de las citadas modalidades, la doctrina y la jurisprudencia han desarr ollado la figura del funcionario de hecho o de facto , entendido como aquella persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese un verdadero servidor público.21

La irregularidad de la vinculación «puede ser por efecto de origen o causa, como cuando se nombra a un empleado que no llena las calidades que exige la ley; o cuando habiéndosele otorgado inicialmente con regularidad la condición o investidura