CE - 012333000201600728011SENTENCIA20230426232232

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 66001-23-33-000-2016-00728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Demandado: Municipio de Pereira – Secretaría de Educación

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuesto s por ambas partes contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de 1 de noviembre de 2019, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana María Aurora Valencia Ramírez, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 7324 de 7 de marzo de 2016, a través del cual la entidad demandada le negó el reconocimiento de la existencia de

formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 7324 de 7 de marzo de 2016, a través del cual la entidad demandada le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y el municipio de Pereira, desde e l 8 de marzo de 2004 hasta el 13 de febrero de 2016; ii) condenar al municipio de Pereira a reconocer, liquidar y pagar las prestaciones de ley (cesantías, inte reses a las cesantías, vacaciones, primas de servicio y vacacional, auxilios de transporte y alimentación, dotación, bonificación por recreación, etc.), así como el trabajo suplementario del 8 de marzo de 2004 al 18 de diciembre de 2009 y del 1 de agosto de 2011 al 13 de febrero de 2016; iii) condenar a la demandada al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, y de los valores que debieron aportarse a las cajas de compensación familiar; iv) que2

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios se compute para efectos pensionales; y, v) condenar al municipio al pago de un día de salario por cada día de mora.

1.1.2. Hechos:

www.consejodeestado.gov.co el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios se compute para efectos pensionales; y, v) condenar al municipio al pago de un día de salario por cada día de mora.

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora María Aurora Valencia Ramírez se desempeñó como auxiliar de servicios generales en la Institución Educativa Felipe Pérez de la Secretaría de Educación de Pereira, a través de distintitos contratos de prestación de servicios que se extendieron , de forma consecutiva, desde el 8 de marzo de 2004 hasta el 13 de febrero de 2016; aunque entre el 18 de enero de 2010 y el 31 de julio de 2011, fue trabajadora en misión de l a empresa

Servitemporales.

1. Durante el periodo señalado, desarrolló su actividad de manera personal y bajo una continua subordinación de l rector de la institución educativa, lo cual demuestra que la s labores ejecutadas no fueron de carácter transitorio o esporádico, sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo.

1. Mientras duró su vinculación, debió cumplir con una jornada de 12 horas diarias, de lunes a sábado (y a veces festivos) , sin que le fueran reconocidas las horas extras diarias que trabajaba mes a mes.

1. El ente territorial demandado tiene en su planta de personal funcionarios que cumplen con las mismas actividades que ella ejecutó , pero cuya presta ción se diferencia en que , mientras a aquellos sí les cancelan todas las prestaciones sociales de ley, a ella no se le pagó ninguna, como tampoco los aportes al sistema de Seguridad Social en salud, pensión

con las mismas actividades que ella ejecutó , pero cuya presta ción se diferencia en que , mientras a aquellos sí les cancelan todas las prestaciones sociales de ley, a ella no se le pagó ninguna, como tampoco los aportes al sistema de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos profesionales; mucho menos la afilió a una caja de compensación familiar.

1. El 22 de febrero de 2016, la señora Aurora Valencia presentó solicitud ante el municipio de Pereira , para el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales.

1. El 7 de marzo de 2016, a través del oficio 7324, el ente territorial negó las peticiones.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300 de la Constitución; 23, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 1, 5, 6, y 8 del Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1295 de 19 94; y las leyes 21 de 1982, 50 de 1990 y 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:

1. Distinto a lo manifestado por la entidad territorial en el acto administrativo demandado, la señora Valencia Ramírez fue vinculada por contratos de prestación de servicios para ocultar el verdadero carácter de una relación laboral.

1. En ese sentido, el acto administrativo demandado es violatorio de la Constitución y de la3

señora Valencia Ramírez fue vinculada por contratos de prestación de servicios para ocultar el verdadero carácter de una relación laboral.

1. En ese sentido, el acto administrativo demandado es violatorio de la Constitución y de la3

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ley, puesto que , al existir en el ente territorial personal de planta que desempeña ba sus mismas funciones, se le vulneraron sus derechos a la igualdad y al trabajo.

1. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la configuración de los tres elementos del contrato de trabajo: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, en la ejecución de contratos de prestación de servicios, ha sido rechazada por la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional; por lo que la concurrencia de esas tres condiciones, como ocurre en el caso de la señora Aurora Valencia, conlleva declarar la existencia de una relación laboral, según las citadas cortes.

1. Por todo lo anterior, aunque entre la señora María Aurora Valencia y la entidad demandada se hayan pactado contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual se extendió por un periodo continuo de más de 12 años; por lo tanto, existen razones suficientes para que se acceda a las pretensiones de la demanda.

1.2. Contestación de la demanda1

El municipio de Pereira, por conducto de su apoderado judicial, se opuso a la prosperidad

de la demanda.

1.2. Contestación de la demanda1

El municipio de Pereira, por conducto de su apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que a continuación se resumen:

1. Entre la demandante y el ente territorial se celebraron unos contratos de prestación de servicios para ejecutar labores de servicios generales en la institución educativa que se le asignara, en los cuales no hubo subordinación ni continuidad.

1. A la señora María Aurora Valencia no se le pagó un salario, sino los honorarios correspondientes al contrato; tampoco tuvo jefes inmediatos . Solo hubo intervenciones y coordinaciones de parte de los rectores para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por aquella.

1. Si bien es cierto que en la planta de personal de la entidad existen cargos con funciones similares a las desarrolladas por la señora Valencia, también lo es que, ante la ausencia de personal suficiente y frente a la necesidad de colmar la prestación del servicio público, la demandada podía y puede acudir a la figura del contrato estatal que prevé el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

1. En la prestación del serv icio, la demandante no estuvo sometida a subordinación o dependencia, pues no recibió órdenes directas y, aun cuando estuvo sujeta a un horario establecido, ello no resulta determinante para la existencia de dicho elemento, en la medida en que la articulación de las horas contratadas resulta necesaria para la coordinación entre las partes, con el fin de garantizar el cumplimiento eficaz del objeto contractual.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de: i) caducidad de la acción; ii)

las partes, con el fin de garantizar el cumplimiento eficaz del objeto contractual.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de: i) caducidad de la acción; ii) inexistencia de causa para demandar y cobro de lo no debido; iii) prescripción de la acción;2 iv) inexistencia de la relación laboral y reconocimiento de prestaciones sociales; y, v)

1 Folios 179 al 187. 2 Así en el escrito de contestación.4

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inexistencia de la primacía de la realidad.

1.3. La sentencia apelada3

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 1 de noviembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos:

1. Analizado el marco jurídico y jurisprudencial de las relaciones laborales subyacentes

(contrato realidad) , sus elementos jurídicos, así como el acervo probatorio y , específicamente, los contratos de prestación de servicios, es posible colegir que la accionante laboró como auxiliar de servicios generales (aseo), en el municipio de Pereira, entre el 8 de marzo de 2004 y el 13 de febrero de 2016, de forma ininterrumpida.

1. De acuerdo con los testimonios recibidos, en particular , el del señor Diego Cuartas Sánchez, la demandante debía desempeñar sus funciones en un horario determinado de

1. De acuerdo con los testimonios recibidos, en particular , el del señor Diego Cuartas Sánchez, la demandante debía desempeñar sus funciones en un horario determinado de «7:00 a 4:30 de la tarde» , de lunes a sábado, y bajo las directrices de la rectora «Fany Toro»; aunque «nunca se presentaron llamados de atención en su contra».

1. Aunado a ello, según la jurisprudencia del Consejo de Estado,4 existe una «regla general de subordinación» para los eventos en que se preste el servicio de aseo u oficios varios, pues este elemento «está sujeto a la necesidad continuada del servicio y al cumplimiento de órdenes del superior».

1. Así las cosas, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, entre las partes existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos, pues se probó la concurrencia de sus elementos esenciales, a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración.

1. Aunque en el caso se observan interrupciones entre los contratos, algunas incluso de un mes, estas no resultan «significativas ni tienen la capacidad de desvirtuar, en el contexto de la relación laboral, la continuidad de la labor que desempeñó la señora María Aurora Valencia Ramírez (…)». Por ello, como la petición se presentó el 22 de febrero de 2016, no se configuró el fenómeno de la prescripción «ni siquiera parcialmente, comoquiera que la parte actora (…) radicó la reclamación administrativa (…) dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual (…)».

1. Bajo esas circunstancias, le asiste razón a la demandante frente al derecho al pago de

parte actora (…) radicó la reclamación administrativa (…) dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual (…)».

1. Bajo esas circunstancias, le asiste razón a la demandante frente al derecho al pago de los porcentajes de cotización a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos durante el periodo acreditado en que prestó sus servicios sin solución de continuidad.

1. Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, el municipio de Pereira deberá pagar, a favor de la demandante, las prestaciones laborales de orden legal a las cuales tiene derecho, incluyendo vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, dotación, y primas legales a que haya lugar, tomando como base los honorarios pactados en los

3 Folios 296 al 319. 4 Citó la sentencia de la Sección Segunda proferida dentro del proceso con radicado IJ-0039; C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.5

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos de prestación de servicios correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, sin solución de continuidad.

1. Asimismo, la demandada deberá pagar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el periodo acreditado en que la actora prestó sus servicios. Además, e l tiempo laborado bajo la modalidad de l

1. Asimismo, la demandada deberá pagar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el periodo acreditado en que la actora prestó sus servicios. Además, e l tiempo laborado bajo la modalidad de l contrato de prestación de servicios deberá computársele para efectos pensionales.

1. Por último, la entidad demandada habrá de reconocer y pagar el compensatorio en dinero de las dotaciones de vestido y calzado de labor para los períodos antes reconocidos, según lo establecido por la Ley 70 de 1988 y el Decreto Reglamentario 1978 de 1989.

1. En cuanto a las demás pretensiones, se niegan según la parte motiva.

1.4. El recurso de apelación5

La parte demandada, a través de su apoderado judicial, se opuso a la decisión de primera instancia y, en consecuencia, solicitó la revocatoria total de la sentencia. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos:

1. La prueba recaudada en el proceso es precaria y no ofrece convicción ni contundencia respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que, supuestamente, la demandante prestó sus servicios bajo subordinación.

1. En particular, las declaraciones de los señores Diego Cuartas Sánchez y Gustavo de Jesús Osorio son insuficientes para determinar las condiciones en que la actora desarrolló sus actividades, pues no fueron testigos directos de ellas y, por el contrario, las basan en simples comentarios.

1. No se allegaron las pruebas correspondientes que permit an dar cuenta de que efectivamente la demandante laboró en forma continua y subordinada para el ente territorial, ni que se configuraron los elementos de la relación laboral, pues, si bien la labor

simples comentarios.

1. No se allegaron las pruebas correspondientes que permit an dar cuenta de que efectivamente la demandante laboró en forma continua y subordinada para el ente territorial, ni que se configuraron los elementos de la relación laboral, pues, si bien la labor se desarrolló bajo la orientación de un coordinador o interventor, no por ello se configura tal relación, ya que aunque se trate del servicio prestado por la contratista, este personal debe actuar y desarrollar su labor dentro de los marcos y objetivos que tenga trazados la entidad contratante.

1. Se reiteran los argumentos expuestos en la contestación de la demanda sobre la posibilidad legal de que, entre contratante y contratista, surja una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad para la cual fue contratado, situación que incluye muchas veces el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir instrucciones de sus superiores.

1. Las múltiples interrupciones ocurridas entre los contratos de prestación de servicios, que suman «781 días», fuerzan el estudio y la declaratoria de la prescripción.

5 Folios 322 al 334.6

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Por todo lo anterior, se solicita la revocatoria de la sentencia apelada y, en su lugar, se declarare que entre el municipio de Pereira y la demandante no existió una relación laboral, disponiéndose su exoneración de los hechos que motivaron la demanda.

declarare que entre el municipio de Pereira y la demandante no existió una relación laboral, disponiéndose su exoneración de los hechos que motivaron la demanda. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. La parte demandada allegó sus alegatos de conclusión de forma extemporánea, razón por la cual se tendrán por no presentados.6

1.5.2. La parte demandante, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda visible en el folio 378.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual podrá decidir sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos vertidos por la parte demandada en la apelación , corresponde a la Sala resolver si entre la señora María Aurora Valencia Ramírez y el municipio de Pereira – Secretaría de Educación se presentó una relación de subordinación continuada que configura una de tipo laboral. De ser así, en atención a los lineamientos de la sentencia SUJ -025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, deberá determinarse si procede la declaración de la prescripción frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

procede la declaración de la prescripción frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

6 El memorial con los alegatos de conclusión, adjunto al índice 14 del aplicativo Samai, fue radicado el 10 de agosto de 2021.7

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, l engua, religión, opinión política o filosófica.

y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, l engua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calida d de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y

cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos

Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos

7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.8

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la contin uada subordinación o dependencia del trabajador respecto del

como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la contin uada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas ac tividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, l a regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan

por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, l a regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,9

Radicado: 6600123-3000201600728-01 (1985-2020)

Demandante: María Aurora Valencia Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionami ento de la entidad», y no cabe

pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionami ento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no pued e ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a l