CE-02001-23-33-000-2016-00545-01(ACU)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO DE ACTO

ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE CONSTITUCIÓN

EN RENUENCIA DE LA AUTORIDAD

[P]ara la Sala el requisito de procedibilidad no se encuentra debidamente agotado, comoquiera que de la petición elevada por el accionante no se deprende que con ella se hubiese requerido de las autoridades demandadas el cumplimiento de un acto administrativo que se considera desatendido; por el contrario, con dicho escrito se buscaba la revocatoria directa de la Resolución 118 de 19 de febrero de 2016, es decir, no se pretendía que las accionadas dieran cumplimiento a dicho acto, sino que aquel fuera revocado. (…) aunque la Sección ha establecido que para agotar el requisito de procedibilidad no es necesario que se haga mención expresa a que el objetivo de tal escrito es constituir en renuencia a la entidad, lo cierto es que del documento presentado sí debe desprenderse, de manera unívoca, que aquel se elevó con tal propósito. Es decir, no debe quedar duda para el juez que con la petición presentada ante las autoridades, lo que se buscaba era poner en conocimiento de las entidades accionadas la existencia de un deber presuntamente incumplido. (…) lo cierto es que el escrito presentado por la parte actora no satisface los requerimientos mínimos para entender constituidas en renuencia a las entidades demandadas, ya que de aquel no solo no se podía inferir, bajo ninguna óptica, que lo que se requería era el cumplimiento de la ley, so pena de acudir a la autoridad judicial, sino que, además, de él se desprendía un

fin contrario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 8 - INCISO 2 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 93

NOTA DE RELATORÍA: La providencia desarrolla las generalidades de la acción de cumplimiento, haciendo énfasis en la configuración de la renuencia como requisito que debe agotarse para su procedibilidad. Sobre el particular, ver las sentencias del 9 de junio de 2011, exp. 47001-23-31-000-2011-00024-01, M.P.

Susana Buitrago Valencia; del 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo; del 15 de diciembre de 2015, exp. 25000-23-41-0002016-02003-01, del 15 de septiembre de 2016, exp. 15001-23-33-000-201600249-01 y del 17 de noviembre de 2016, exp. 15001-33-33-000-2016-00690-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, todas las anteriores de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ(E)

Bogotá, D.C., nueve (09) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 02001-23-33-000-2016-00545-01(ACU)

Actor: AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ

Demandado: FIDUPREVISORA SA, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES

DEL MAGISTERIO Y EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 18 de enero de 2017 a través de la cual, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de la acción presentada por la señora AIXA EDITH

VILLALOBOS DE GONZÁLEZ.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional, la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ, a través de apoderado judicial, demandó de la Fiduprevisora S.A, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, y del municipio de Valledupar -Secretaría de Educaciónel cumplimiento de la Resolución Nº 0118 de 19 de febrero de 2016 expedida por el Secretario de Educación del municipio de Valledupar “por la cual se ajusta y reliquida una pensión de jubilación dando cumplimiento a un fallo contencioso”.

2. Hechos La situación fáctica que enmarca la solicitud de cumplimiento es la siguiente: 2.1 La accionante manifestó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos administrativos -no especificó cuáles-, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de

Valledupar. 2.2 Indicó que la citada autoridad judicial profirió sentencia el 21 de marzo de 2013, la cual fue objeto de recurso decidido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 7 de mayo de 2015, providencia que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó reconocer a la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ pensión de jubilación desde el 17 de junio de 2015. 2.3 Señaló que para dar cumplimiento a las citadas providencias judiciales, las autoridades demandadas profirieron la Resolución Nº 118 de 19 de febrero de

2016. Sin embargo, a su juicio, el citado acto no contiene la pensión de jubilación debidamente liquidada y, por ello, se “debe realizar una revisión del acto administrativo Nº 0118 de 19 de febrero de 2016, para que en el acto administrativo posterior, sea debidamente reliquidada para el pago de las mesadas del periodo comprendido del 01 de marzo de 2012 a la fecha o hasta que el pago se realice se le incluyan igualmente las primas de navidad, y de vacaciones en su respectiva liquidación y seguidamente el pago retroactivo conforme a derecho”1. 2.4 Sostuvo que como contra la Resolución Nº 118 de 19 de febrero de 2016 no procede recurso alguno “en la vía gubernativa”, presentó “acción” de revocatoria directa, la cual fue resuelta el 16 de marzo de 2016 mediante oficio OFPSM139. Según el cual “para la reliquidación de la Resolución Nº0118 de 19 de

febrero de 2016, se requiere un nuevo fallo, ya que la sentencia relacionada con su pensión, solamente anuló la Resolución 082 del 01 de diciembre de 2005, inclusive guardo (sic) silencio sobre la resolución número 0438 de agosto 14 de 2012.”2 2.5 Manifestó que dicha decisión administrativa “está fuera de contexto legal”, pues la pensión debió re liquidarse según lo ordenado en el fallo dictado en el proceso ordinario. Por ello, informó que presentó acción de tutela en busca del amparo de sus derechos fundamentales. 2.6 Sostuvo que la citada acción constitucional fue resuelta por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar en sentencia del 26 de abril de 2016 que “negó por improcedente” el amparo solicitado mediante sentencia que, a su juicio, no se encuentra “conforme a derecho”3.

3. Pretensiones Dentro del escrito se precisaron las siguientes: 1 Folio 34 2 Folio 30 3 Folio 36 “1. Solicito al señor (a) juez, mediante sentencia de acción de cumplimiento, ordenar a la accionada se sirva REVOCAR PARCIALMENTE el acto administrativo Nº 0118 de 19 de febrero de 2016, y en consecuencia, se sirva realizar una nueva liquidación conforme a derecho, reconociendo las mesadas atrasadas desde el 011 de marzo de 2012 hasta la fecha o hasta que el pago se realiza en su totalidad, para lo cual ruego se sirva proferir un nuevo acto administrativo reconociendo dichos valores desde la fecha en que se indicó anteriormente, y en favor de la señora AIXA EDITH

VILLALOBOS DE GONZÁLEZ (…)

2. Solicito, igualmente que ante el incumplimiento al fallo de acción de cumplimiento ya referido se sancione al representante legal de la Secretaria DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPARFIDUPREVISORA S,A por desacato, con las consecuencias de las acciones disciplinarias y penales a que haya lugar.”4 (Mayúsculas y negritas en original)

4. Fundamentos de la acción La accionante considera que la Resolución Nº 118 de 19 de febrero de 2016 no contiene la reliquidación de su pensión de jubilación, conforme a lo ordenado en el fallo del 7 de mayo de 2015, y en ella tampoco se reconocen ni las primas de navidad, ni las vacaciones a las que tiene derecho.

Como “fundamento de derecho” transcribió algunos apartes de la Sentencia T-624 de 2012, sobre el derecho a reliquidación de la pensión y concluyó que “tal y como lo afirma el Consejo de Estado << la pensión de jubilación consagrada en el Decreto Ley 3135 de 1968 se reconoce sobre los factores señalados en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978 y en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.>> Precisamente, para verificar la liquidación de una pensión causada en 1983, se hace necesario tener en cuenta dichas disposiciones para determinar si se debe corregir el cálculo de la prestación, o si se ha liquidado correctamente por parte de la entidad encargada de hacerlo”.5 4 Folio 38 5 Folio 37

5. Trámite de la solicitud

La solicitud fue radicada el 18 de octubre de 2016 y correspondió por reparto al Juzgado Octavo de Valledupar; autoridad judicial que por auto del 26 de octubre de 2016 remitió, por competencia, la demanda al Tribunal Administrativo de Cesar.6 Mediante auto del 24 de noviembre de 2016 el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de cumplimiento presentada por la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ y ordenó la notificación personal de la misma al Secretario de Educación de Valledupar y al representante legal de Fiduprevisora S.A7.

6. Contestación Pese a ser notificados en debida forma, mediante mensaje enviado a los buzones de notificaciones judiciales, tal y como consta en los folios 50 a 56 del expediente, ninguna de las autoridades accionadas contestó la demanda.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Cesar, por sentencia de 18 de enero de 2017, declaró la improcedencia de la solicitud presentada por la señora AIXA EDITH

VILLALOBOS DE GONZÁLEZ.

Como sustento de su decisión el a quo puso de presente que el propósito de la accionante es que se revoque el acto administrativo por medio del cual se reliquidó su pensión de jubilación, por cuanto considera que este no se realizó en los términos ordenados en la sentencia judicial que reconoció dicha prestación; objetivo que no corresponde con las finalidades de la acción de cumplimiento. En este orden de ideas, señaló que esta acción constitucional no puede utilizarse para el reconocimiento de un beneficio al cual se crea tener derecho, pues para el efecto

existen otros instrumentos judiciales. 6 Según el artículo 3º de la Ley 91 de 1989 el Fondo Nacional se Prestaciones del Magisterio es una cuenta especial de la nación. Ahora bien, consultado por la Sala el siguiente link http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-propertyvalue-48450.html se encuentra que dicha cuenta es administrada por Fiduprevisora S.A quien es a su vez una sociedad de economía mixta del orden nacional, al respecto consultar http://www.fiduprevisora.com.co/seccion/nosotros/nuestraempresa/quienes-somos.html 7 Folio 49 Por lo anterior, el Tribunal consideró que la acción era improcedente, toda vez que la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ podía iniciar el respectivo proceso ejecutivo a efectos de solicitar que la liquidación se realice conforme a los términos ordenados en la sentencia, es decir, cuenta con otro mecanismo judicial para discutir el problema jurídico que plantea. Igualmente, señaló que no estaba acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que le permitiera estudiar la pretensión de la accionante, máxime cuando en el expediente estaba demostrado que lo que busca es una reliquidación de la pensión de jubilación, lo que significa que la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ sí está percibiendo un dinero por concepto de pensión.

8. Impugnación El 23 de enero de 2017, el apoderado de la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ impugnó la decisión judicial de primera instancia. Para el efecto, presentó los siguientes argumentos: 8.1 Señaló que en su caso se había presentado una “vulneración a sus derechos

fundamentales” y describió nuevamente la situación fáctica que enmarca el caso concreto. 8.2 Transcribió, de nuevo, apartes de la sentencia T-624 de 2012, así como de la providencia T-456 de 2012, después de lo cual, en un acápite que denominó “el no pago de las mesadas pensionales”, señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que: i) el derecho a la seguridad social adquiere la categoría de fundamental cuando vulnera o amenaza el derecho a la vida o a la salud del pensionado; ii) que en casos excepciones procede “la acción de tutela” para proteger el mínimo vital del pensionado; iii) que el citado concepto se deriva del principio de dignidad humana, iv) que la cesación prolongada e indefinida de pagos pensionales hace presumir la violación al derecho al mínimo vital y v) que aquel no solo se ve afectado por el no pago de las mesadas pensionales, sino también por el retraso en el desembolso de las mismas. En este orden de ideas, el apoderado de la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ indicó que no compartía la sentencia de primera instancia “porque como bien lo indica la Corte Constitucional en sus diferentes posiciones jurisprudenciales que para demostrar un perjuicio irremediable no basta que el accionante devengue una pensión o un ingreso básico, basta que ese perjuicio amenace de manera grave el interés jurídico y tutelar de la persona.”8 8.3 Afirmó que acudir a otros medios judiciales “viola los derechos fundamentales” y “amenaza los derechos a la seguridad social y al mínimo vital” por lo que la

acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo y eficaz para que la administración cumpla el “acto administrativo renuente”. Con base en las anteriores consideraciones, solicitó que la sentencia de primera instancia fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cesar de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-9 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento10 8 Folio 89 9 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta

Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes

Barreiro. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”11. 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido

o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). Finalmente, es de anotar que la acción de cumplimiento se diferencia de otros mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, tales como la tutela. En efecto, aunque la acción de tutela y la de cumplimiento son dos herramientas consagradas en la Constitución Política de Colombia en los artículos 86 y 87, respectivamente, lo cierto es que aquellas fueron instituidas para propósitos distintos, pues mientras la primera busca el amparo efectivo de los derechos fundamentales ante la acción u omisión de una autoridad que los pueda estar 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. amenazando o vulnerando, la segunda, como se explicó en los párrafos que

anteceden, propende por la garantía y eficacia del ordenamiento jurídico. En otras palabras, el medio de control de cumplimiento y la acción de tutela distan en su finalidad y, por ello, sus características esenciales son distintas. Así pues, si lo que se busca es la protección de los derechos fundamentales lo pertinente será impetrar una tutela; por el contrario, si lo que se busca es la materialización de un mandato imperativo e inobjetable consagrado en la ley o en un acto administrativo lo que se debe presentar es una acción de cumplimiento. Esta tesis no es aislada, porque como lo ha referido la Sección en otras oportunidades13 “la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela, es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: <<Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento>>14.”

3. Análisis del caso concreto Decantando lo anterior la Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen los presupuestos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento. 3.1 De la renuencia15

La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en

13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 2000123-33-000-2016-00371-01, CP. Alberto Yepes Barreiro 14 C-1194/01 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez. acto administrativo con citación precisa de éste16 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento17 (Subrayas fuera de texto). Sobre este tema, esta Sección18 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 16Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de

constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 17Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 18 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. C. P.: Doctora Susana Buitrago. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que

incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos19” (Negrillas fuera de texto). 19 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la solicitante acreditó que constituyó en renuencia a las autoridades demandadas antes de presentar la acción. En la demanda, el apoderado de la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ señaló que agotó el requisito de procedibilidad con el escrito por medio del cual solicitó “revocatoria directa” de la Resolución Nº 118 de 16 de febrero de 2016, el cual fue resuelto el 16 de marzo de 2016 en sentido negativo. Sin embargo, para la Sala el requisito de procedibilidad no se encuentra debidamente agotado, comoquiera que de la petición elevada por el accionante no se deprende que con ella se hubiese requerido de las autoridades demandadas el

cumplimiento de un acto administrativo que se considera desatendido; por el contrario, con dicho escrito se buscaba la revocatoria directa de la Resolución 118 de 19 de febrero de 2016, es decir, no se pretendía que las accionadas dieran cumplimiento a dicho acto, sino que aquel fuera revocado. En efecto, en el citado escrito visible a folios 27 a 29 del expediente, de manera expresa se señala que, de conformidad con el numeral 3º del artículo 93 del CPACA, se solicita la revocatoria directa de la Resolución 118 de 19 de febrero de 2016, al punto que la petición que se eleva es: “ruego a su despacho, se sirva revocar el acto administrativo Nº 118 de febrero de 2016, y en consecuencia se sirva realizar una nueva liquidación conforme a derecho, reconociendo las mesadas atrasadas desde el 01 de marzo de 2012 hasta la fecha en el que el pago se realice, para lo cual ruego se sirva proferir un nuevo acto administrativo reconociendo dichos valores (…)”20. Ahora bien, aunque la Sección ha establecido que para agotar el requisito de procedibilidad no es necesario que se haga mención expresa a que el objetivo de tal escrito es constituir en renuencia a la entidad, lo cierto es que del documento presentado sí debe desprenderse, de manera unívoca, que aquel se elevó con tal propósito. Es decir, no debe quedar duda para el juez que con la petición presentada ante las autoridades, lo que se buscaba era poner en conocimiento de las entidades accionadas la existencia de un deber presuntamente incumplido. Como quedó expuesto en los párrafos que anteceden, del escrito presentado por

el apoderado de la señora AIXA EDITH VILLALOBOS DE GONZÁLEZ ante las autoridades accionadas no se desprende que su objetivo haya sido, previo a acudir al juez, solicitar la aplicación del acto administrativo que se consideraba desatendido, todo lo contrario, la finalidad del documento presentado por la parte actora era que las accionadas revocaran la Resolución Nº 118 de 16 de febrero de 2016 y por consiguiente, la sustituyeran con un nuevo acto administrativo conforme al querer de la accionante. 20 Folio 28 del expediente. Por ello, aunque la Sala no establece mayores exigencias para el entender agotado el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, lo cierto es que el escrito presentado por la parte actora no satisface los requerimientos mínimos para entender constituidas en renuencia a las entidades demandadas, ya que de aquel no solo no se podía inferir, bajo ninguna óptica, que lo que se requería era el cumplimiento de la ley, so pena de acudir a la autoridad judicial, sino que, además, de él se desprendía un fin contrario, e