CE-03-1944-01-24

REVOCACION DE ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia. Alcance / COOPERATIVAS – Su asociación con sociedades mercantiles / ASOCIACION DE EMPRESAS DE TRANSPORTES TERRESTRES – Su asociación en parte con sociedades comerciales y en partes por Cooperativas es ilegal /

REVOCACION DE ACTO ADMINISTRATIVO – Legalidad / COMPAÑIAS DE

TRANSPORTES Y COMERCIALES

CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: GABRIEL CARREÑO MALLARINO Bogotá, enero veinticuatro (24) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: SILVINO SANCHEZ Y ASOCIACION DE EMPRESAS DE

TRANSPORTES TERRESTRES

Demandado: Referencia: En escrito de 22 de junio de 1943, el doctor Carlos H. Pareja, cedulado bajo el número 1734647 en Bogotá, abogado inscrito, mayor y vecino de esta ciudad, obrando a nombre del señor Silvino Sánchez, del mismo domicilio, apoderado especial de éste, y, además, a nombre y representación de la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, domiciliada también en Bogotá, demandó ante el Consejo de Estado, en ejercicio del derecho de que tratan los artículos 62 y 67 y corcordantes de la Ley 167 de 1941, la nulidad de la (Resolución ejecutiva número 60, de 7 de junio de 1943, por medio de la cual se revocó la número 38, de 30 de abril postrero.

La Resolución que se acaba de citar había reconocido personería jurídica a la supradicha Asociación.

Como consecuencia de lo primeramente pedido, solicitó el actor la reparación del derecho violado con el acto que revocó tal personería y que, a este propósito, declarase el mismo Consejo en vigor la otra Resolución ejecutiva. Como hechos de la demanda señaló el doctor Pareja los siguientes: Primero. En ejercicio del derecho de asociación que consagra el artículo 44 de la Constitución Nacional, varias e impresas de transportes terrestres, entre ellas la Cooperativa de Buses Ltda., Taxis Rojos, Gran Tax, Sintrasbordos, Flota Río Negro, La Favorita y otras, resolvieron asociarse, y constituyeron, el día 11 de agosto de 1942, la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres . Segundo. Los principales objetivos de dicha Asociación, expresados en el artículo 3° de los Estatutos, fueron los siguientes: a) Celebrar contratos colectivos; b) Trabajar en relación con los transportes; c) Intervenir en los conflictos entre patronos y trabajadores, con ánimo Conciliador; d) Hacer lo posible para que se cumplan las leyes relativas al transporte; e) Procurar la expedición de otras leyes al respecto; f) Obtener facilidades de crédito para sus asociados, y g) Intensificar y crear relaciones amistosas entre todos los propietarios de la industria del transporte. Tercero. Para los efectos del mismo artículo 44 de la Constitución y conforme a lo establecido en el Decreto ejecutivo número 132G de 1922, por el cual se determina el procedimiento para las (peticiones de personería jurídica, así como en virtud de lo dispuesto en el artículo 636 del Código Civil, la Asociación solicitó

del Organo Ejecutivo, por conducto de la Gobernación de Cundimamarca, el reconocimiento de personería jurídica. Cuarto. Como lo ordena el artículo 1° del Decreto 1326 de 1922, antes citado, la Gobernación envió al Ministerio de Gobierno la petición, con el siguiente concepto: El señor Silvino Sánchez, en su condición de Presidente de la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, solicita del Gobierno Nacional, por intermedio de esta Gobernación, se le reconozca personería jurídica a la mencionada institución. En apoyo de su solicitud acompaña copias de los Estatutos respectivos y del acta en que se hizo la elección de los actuales dignatarios, extendidas en papel sellado, y de cuyo contexto se infiere que la organización de la entidad, sus fines y no ranas básicas, no contienen nada contrario a la moral ni al orden legal. Por tanto, la Gobernación de Cundinamarca conceptúa favorablemente (Véase este concepto en la documentación adjunta). Quinto. Al recibir la documentación, el Ministerio de Gobierno solicitó el concepto de la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas del Ministerio de Obras Públicas, la cual lo emitió en los términos siguientes: En concepto de este Despacho, la proyectada Asociación es no sólo benéfica para la organización del transporte, sino indispensable, ya que en los estatutos presentados se contempla la definición precisa de lo que es el pequeño transportador y el chofer profesional. En los ocho meses que lleva de vida esta Dirección, se ha buscado precisamente aclarar ese concepto, ya que en muchos casos los intereses de uno y otro no sólo no son los mismos sino antagónicos. La

Asociación en referencia viene a llenar un vacío y será factor importante en la organización de los transportes y su correcto funcionamiento. Soy de opinión que no hay inconveniente alguno en que se le conceda la personería solicitada. (Véase en la documentación). Sexto. La misma Asociación solicitó concepto a la Superintendencia de Cooperativas, la cual, luego de expresar que no compete a la Superintendencia de Cooperativas emitir opinión sobre la conveniencia de una sociedad que no es cooperativa, expuso objeciones en contra de ella, fundándose en el hecho de que de la nueva Asociación hacían parte, como afiliadas, unas pocas cooperativas, y que el Gobierno estaba proyectando hacer una federación de cooperativas de transportes con fines análogos a los de la Asociación, razón por la cual era mejor, a juicio del Superintendente, afiliarse a la proyectada organización. Séptimo. El Ejecutivo no tuvo en cuenta el concepto del Superintendente y expidió la Resolución número 38, de 30 de abril de 1943, mediante la cual teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Nacional, en el Título XXXVI del Libro Primero del Código Civil, y que, además, se han llenado las formalidades prescritas en el Decreto número 1326 de 1922, le reconoció a la Asociación la personería jurídica que solicitaba. Octavo. La copia auténtica de esa Resolución le fue entregada al Presidente de la Asociación para publicarla en el Diario Oficial, y éste .pagó al mismo Ministerio de Gobierno, por conducto de la oficina del Diario Oficial, el valor de esa publicación,

como se ve de la copia citada, que adjunto, y del original del recibo que acompaño, en que se hace alusión al recibo número 82760, de la Administración de Hacienda Nacional de Cundinamarca. (Acompaño ambos documentos). Noveno. Dicha Resolución nunca fue publicada en el Diario Oficial. Décimo. En virtud de gestión personal del señor Superintendente de Cooperativas, el Ministerio de Gobierno, de oficio y sin previa notificación a la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, decidió revisar espontáneamente su propia Resolución número 38 de 1943, que reconoció la personería, y con la mira de darle fundamentos al paso que pensaba dar, dirigió nueva nota al Director Nacional de Transportes y Tarifas, acompañándole copia de la del Superintendente de Cooperativas, para que considerara de nuevo el concepto que dicho funcionario había ya emitido y copié antes. Once. En nota de 22 de mayo de 1943, que aparece entre los documentos adjuntos, el citado funcionario reafirmó su anterior concepto de que la Dirección encuentra conveniente la Asociación de Empresas de Transportes por la industria misma y por la facilidad de inteligencia con los asociados. Doce. Sin más razones, el Gobierno dictó entonces la Resolución número 60, de 7 de junio en curso, la que aún no se ha publicado, y mediante la cual revocó la precedente, que había reconocido personería jurídica a la Asociación. Trece. Ninguna disposición ha establecido que tales Resoluciones ejecutivas se notifiquen, y por esa razón está cerrado el proceso administrativo sobre ellas;

tampoco hay contra ellas otro recurso (artículo 71 de la Ley 167 de 1941). El demandante indicó como preceptos superiores infringidos por el acto acusado, los de los artículos 22, 26 y 44 de la Codificación Constitucional, y el artículo 636 del Código Civil. Niega el doctor Pareja que el Organo Ejecutivo esté respaldado en este caso por las Leyes orgánicas de las Cooperativas (134 de 1931 y 128 de 1936). Tramitado el negocio, la Sala procede a resolverlo en sentencia definitiva, para lo cual considera:

El .acto acusado dice así: RESOLUCION EJECUTIVA NUMERO 60 DE 1943 (JUNIO 7) Por la cual se revoca la Resolución ejecutiva número 38, de 30 de abril de 1943, por la cual se reconoció personería jurídica a una asociación.

El Presidente de la República, en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO Que por Resolución ejecutiva número 38, de 30 de abril del corriente año, se reconoció personería jurídica a la entidad de nominada Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, domiciliada en Bogotá. Que la Asociación, tal como está constituida, no es una sociedad comercial, ni un sindicato, ni una cooperativa, ni una asociación de sindicatos o de cooperativas, sino una entidad integrada por cooperativas y por sociedades comerciales. Que las sociedades cooperativas, tanto por su estatuto legal como por sus principios normativos, no pueden formar sociedades o unión de ninguna especie con entidades que no sean cooperativas. Que para los fines generales de coordinación de los transportes la única

fórmula .aconsejable es que se constituyan, simultáneamente y por separado, la asociación de empresas comerciales de transportes y la asociación de cooperativas de transportes. Que bajo el patrocinio de la Superintendencia Nacional de Cooperativas se están formando federaciones constituidas por cooperativas locales de transportes. Que entre la Federación de Sociedades Comerciales de Transportes y la Federación de Cooperativas de Transportes se pueden fomentar toda clase de relaciones para fines que interesan a la sociedad y a los transportadores, sean cooperados o nó. RESUELVE Revocase la Resolución ejecutiva número 38, de 30 de abril del corriente año, por la cual se reconoció personería jurídica a la entidad denominada Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, domiciliada en Bogotá. Comuníquese y publíquese. Dada en Bogotá, a siete de junio de mil novecientos cuarenta v tres.

(Fdo.) ALFONSO LOPEZ

El Ministro de Gobierno, (Fdo.) DARIO ECHANDIA En el auto de esta misma Superioridad (30 de junio de 1943), que negó la suspensión provisional del acto acusado, se dijo, entre otras cosas, lo siguiente: ......................La acción propuesta no es la de simple unidad, porque, en primer lugar, el acto acusado no es cié carácter general normativo, sino de índole particular y concreta, ya que se limita a revocar la Resolución que reconoció personería jurídica a la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres; y en segundo lugar, porque del texto y el contexto de la demanda, resulta que lo que se

persigue as restablecer el reconocimiento oficial de aquella personería jurídica. .....................Es cierto que la atribución que tiene el Organo Ejecutivo de reconocer personería jurídica a sociedades o compañías no es discrecional sino reglada; pero en el presente caso bien pudo el Gobierno considerar que la índole de la Asociación no se avenía con el orden público y la ley. El Gobierno en los considerandos del acto acusado manifiesta estos puntos de vista indicando que, a su parecer, la composición de la referida entidad de transportes es anormal o irregular, porque los elementos que la integran son heterogéneos y de finalidades desemejantes El señor Fiscal del Consejo, en su vista de fondo (folio 36), dijo el 11 de diciembre de 1943 lo siguiente: Para la correcta solución del negocio deben estudiarse separadamente dos cuestiones fundamentales: Primera cuestión: ¿Pueden las sociedades cooperativas, atendidos su estado legal y sus principios normativos, formar sociedades o unión con sociedades comerciales?; y si la respuesta es negativa.

Segunda cuestión: ¿Podía el Organo Ejecutivo, de oficio, revisar la Resolución 38, en que había concedido personería jurídica a la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, para revocarla?

En relación con la primera cuestión, esta Fiscalía, después de un detenido estudio del memorándum que sobre el particular recibió de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, y que se acompaña, ha llegado a la conclusión de que, efectivamente, sí existe una incompatibilidad legal entre las sociedades cooperativas y las sociedades comerciales particulares para integrar una unión como la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres.

La argumentación del memorándum de la Superintendencia, que este Despacho comparte, puede sintetizarse en la siguiente forma: Las sociedades cooperativas, por mandato expreso del artículo 23 de la Ley 134 de 1931, deben caracterizarse por la total ausencia de lucro. El ánimo de lucro es inseparable de la noción de comercio y, por tanto, de las finalidades de las sociedades comerciales. Por consiguiente, a las cooperativas les está prohibido formar parte de sociedades comerciales. Esto es obvio.

Ahora bien: la Asociación de Transportes Terrestres, formada en su mayoría por comerciantes aglutinados para llevar a cabo fines claramente definidos como actos de comercio, es una sociedad comercial. Y el carácter de comerciales de los actos que tiende a realizar la Asociación aparece con nitidez del siguiente párrafo del memorándum de la Superintendencia: En relación con los objetivos, y aceptado como está por el apoderado del actor que no se trata de un sindicato, basta leer los ordinales b) y f) del artículo 39 de los Estatutos y lo que al respecto disponen el numeral 1° del artículo 20 y el inciso 29 del artículo 21 del Código de Comercio, para convencerse de que tales objetivos son actos inconfundibles de comercio.

Por consiguiente, se incurriría en violación manifiesta del artículo 23 de la Ley 134 de 1931, al permitir a las Cooperativas formar parte de una entidad mercantil. Y como el Organo Ejecutivo, de conformidad con el artículo 44 de la Constitución Nacional, sólo puede reconocer como personas jurídicas a las compañías,

asociaciones o fundaciones cuando no sean contrarias a la moral o a las leyes vigentes en la República, es evidente que ha debido negar la personería solicitada por la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres en vez de concederla, como lo hizo en la Resolución número 38. Debe concluirse, por consiguiente, que una Asociación como la de autos, formada en parte por sociedades comerciales y en parte por Cooperativas, es contraria a la ley, y el Ejecutivo ha debido negarle la personería en vez de concedérsela, como lo hizo en la Resolución número 38. Pero, dictada la Resolución número 38, surge una segunda cuestión, de suma importancia para la solución correcta del problema: ¿Podía el Organo Ejecutivo revisarla de oficio y revocarla? Contra esta actitud del Ministerio dirige la demanda toda su argumentación. En efecto, el argumento principal de la demanda tiende a demostrar que un acto administrativo no puede revocarse por la autoridad que lo ha dictado cuando es declaratorio de derecho subjetivo, cuando implica una providencia que cause estado. La tesis de la irrevocabilidad del acto administrativo ejecutorio que cause estado es indiscutible; tiene perfecta cabida tanto en la doctrina del Derecho Administrativo colombiano como en la del Derecho Administrativo francés y español, fuera de que el Consejo de Estado ha hecho de ella numerosísimas aplicaciones. Por consiguiente, hay que admitir que cuando un acto administrativo cause estado, es irrevocable por la propia administración. Pero, entonces, se pregunta: La Resolución número 38, al reconocer la personería jurídica de la Asociación, ¿causó estado? En otras palabras, por estar ejecutoriada

y conferir derechos, ¿era inmodificable? No. La sola lectura del artículo 4° del Decreto 1326 de 1922 despeja la duda y permite afirmar con certeza que la Resolución 38 no había causado estado aún: Artículo 49 Las resoluciones que se dicten sobre reconocimiento de personería jurídica serán publicadas en el Diario Oficial a costa del particular interesado, y no surtirán sus efectos sino quince (15) días después de hecha la publicación. (Subraya la Fiscalía). Por consiguiente, no estando ejecutoriada la Resolución número 38, no habiendo producido aún ningún efecto jurídico, el Organo Ejecutivo conservaba aún su competencia para modificarla y ajustarse a la ley, cuando quiera que hubiere observado ilegalidad en tal Resolución número 38. En El Acto Administrativo, del profesor de Murcia, Recaredo F. de Velasco, se encuentra un párrafo en que se distingue perfectamente la situación de la providencia según que esté o nó ejecutoriada: La revocación significa la derogación total del acto administrativo. El principio general, conforme se indica normalmente, lleva a la conclusión de que un acto administrativo no puede revocarse cuando es declaratorio de derecho subjetivo; cuando ha sido confirmado por el superior jerárquico del funcionario que lo dictó, si implica una providencia que cause estado, y si sirvió de base a una decisión judicial. Se parte siempre del supuesto de que el acto es formalmente perfecto (subraya la Fiscalía), es decir, que ha alcanzado todos sus requisitos de autorización, homologación o aceptación, y que afecta a derechos subjetivos perfectos, y no simplemente a declaraciones subjetivas que no lleguen a crear tales derechos. (El

Acto Administrativo, página 258). Por consiguiente, puede perfectamente concluirse que el Organo Ejecutivo podía perfectamente revocar la Resolución número 38 y que, en consecuencia, el acto demandado, que así lo hizo, es perfectamente legal. Por lo expuesto, estima este Despacho que deben negarse las peticiones de la demanda. Me permito acompañar el memorándum de la Superintendencia de Cooperativas, a que ya hice referencia, y en el cual aparece claramente demostrado que la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres es contraria a la ley, por estarles prohibido a las cooperativas la unión con empresas mercantiles. Por último, resta observar que el segundo argumento de la demanda, consistente en afirmar que la Asociación no persigue fines comerciales por el hecho de no tener un reparto ostensible de dividendos, está plenamente refutado en el memorándum citado, en el que se hace ver que la Asociación, al realizar los fines perseguidos, lo que obtendría sería un aumento en las utilidades De las empresas comerciales afiliadas...... La Sala comparte en su integridad los puntos de vista del señor Agente del Ministerio Público; y para respaldar todavía más sus conclusiones en cuanto al primero de los dos problemas planteados, agrega unas breves consideraciones. El artículo 44 de la Codificación Constitucional (20 del Acto legislativo número 1° de 1936) dice que es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas. Se garantiza, añade por último el referido precepto, el derecho de huelga, salvo

en los servicios públicos. La ley reglamentará su ejercicio. Del texto y del contexto de esta norma superior, cuyos incisos forman un todo armónico, resulta que la libertad individual de asociación no es absoluta sino relativa: como límite general de la autonomía de la voluntad están la moral y el orden legal; y como restricción en tratándose de servicios públicos, figura la facultad reglamentaria que incumbe al Congreso, en esta materia. El artículo 28 de la misma Carta Fundamental confiere al Estado, entre otras, la potestad de intervenir por medio de leyes en la explotación de empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.

Ahora bien: el frente único de particulares y empresarios transportadores, que se proyecta crear en la República por medio de la entidad cuya personería la revocado el Organo .Ejecutivo, lejos de avenirse con las naturales restricciones de la libertad de asociación y con la referida potestad interventora, bloquea de facto las unas y la otra, o a lo menos tiende anticipadamente a poner fuera del alcance de dichos preceptos constitucionales el ramo importantísimo de los transportes.

El artículo 39, Capítulo 29, de los Estatutos de la mencionada Asociación de Empresas señala el objeto social en forma demasiado amplia. Véanse a este propósito los apartes, c) y d) del mismo artículo. Es verdad que propender por la solución justa, equitativa y amistosa de los conflictos entre patronos y trabajadores en el ramo de transportes es cosa plausible, conveniente y necesaria en toda

nación ordenada; pero por eso mismo el constituyente la conferido al Estado la potestad de que trata el artículo 28 de la Carta Fundamental. Al unificarse, en la forma extraoficial que se proyecta, un sector vital de la economía como el de los transportes, entre otros fines para asumir directamente un poder regulador igual o similar al del Estado, resulta en cierto modo sustituido el Estado mismo en función que le es propia y que no está en su mano delegar. Y no se diga que la gigantesca asociación de transportes va nada más que a cooperar con el Gobierno en la pacífica solución de los problemas sociales; que lo que se quiere fundar por medio de contrato entre una gran mayoría de los empresarios transportadores en el país es una especie de cuerpo consultivo técnico para asesorar a la autoridad en tan grave materia; porque si eso fuera así, no bastaría una simple convención extraoficial para darle vida jurídica al trust, sino que sería indispensable una ley de la República, y aun en ese caso podría dudarse acerca de la exequibilidad de tal ley. No se compadece la naturaleza de un trust como la Asociación de Empresas de Transportes Terrestres, con la índole democrática y .republicana de las instituciones de Colombia. Las sociedades cooperativas, siempre que conserven su estructura apolítica y sus estatutos, se conformen con la Ley 134 de 1931 y demás disposiciones pertinentes, no son incompatibles con el sistema representativo y democrático de la Nación. Pero si entran en comunidad con sociedades mercantiles y con otros elementos heterogéneos, su naturaleza se descabala o (desvirtúa y por ese solo hecho llega a desaparecer el respaldo que antes tuvieron en la Constitución y en

las leyes. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo con su Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuniqúese y archívese.

ANIBAL BADEL GABRIEL CARREÑO MALLARINO GONZALO GAITAN

GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS CARLOS RIVADENEIRA G DIOGENES

SEPULVEDA MEJIA TULIO ENRIQUE TASCAN LUIS E GARCIA V

SECRETARIO