CE-05001-23-15-000-1996-00555-01(7120)-2002

RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO - No es juicio policivo civil sino acto administrativo demandable en acción de restablecimiento Advierte la Sala que los actos demandados ordenan la restitución de un bien de uso público. Al efecto, tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación que los actos proferidos por las autoridades municipales para la recuperación o restitución de bienes de uso público pueden ser demandados ante la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trata de actos administrativos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta; la actuación cumplida para la restitución de un bien de esta naturaleza no puede considerarse como un juicio policivo civil, sino que es un procedimiento administrativo originado en la simple actividad de la administración. VIOLACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES - No se produce de manera directa sino a través de normas legales o reglamentarias / VIOLACION INDIRECTA DE NORMAS CONSTITUCIONALES - Indicación de normas legales o reglamentarias para su procedencia Entre las normas que la actora considera violadas con los actos administrativos impugnados menciona los artículos 29, 58 y 113 de la Constitución Política; teniendo en cuenta el concepto de violación expresado, debe la Sala precisar que es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la violación de las normas constitucionales, por regla general, no se produce de manera directa e inmediata sino a través de las normas legales o reglamentarias que consagran un derecho o establecen un procedimiento. Por lo tanto, como del contenido de las resoluciones impugnadas no puede emprenderse el análisis de

las normas constitucionales señaladas, pues no se concretó el cargo en el desconocimiento de las procedimentales que rigen para la actuación que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas, razón por la cual éste no prospera el cargo. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN - Explicación del sentido y alcance de la violación / JUSTICIA ROGADA - Alcance / REQUISITOS DE LA DEMANDARequisito formal del concepto de la violación / VIOLACION DE DERECHO FUNDAMENTAL DE APLICACION INMEDIATA - Inexistencia En el caso bajo examen también se citan como violadas con los actos administrativos demandados, los Decretos 1400 y 2019 de 1.970 y 2282 de 1.989, mediante los cuales se expidió y reformó el Código de Procedimiento Civil y la Ley 9ª de 1989, sin precisar en qué consiste la violación y, en segundo lugar sin precisar los artículos de las disposiciones citadas que considera violadas, por lo que no es posible establecer si fueron o no desconocidas con los actos administrativos materia de impugnación, pues cuando la ley habla de la expresión de las disposiciones violadas, dicho mandato no se cumple con la simple cita del ordenamiento al que pertenecen la normas infringidas, sino que deben señalarse éstas con toda precisión; pero, además, debe explicarse el alcance y el sentido de la infracción, es decir el concepto de violación, pues el proceso contencioso administrativo hace parte de la justicia rogada y en el mismo no se dá un control general de legalidad, por lo que al juzgador le corresponde analizar solo los motivos de violación alegados por el actor y las normas que se señalen como

vulneradas, requisito que en el presente caso se omitió; no advierte, por lo demás, violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata que deba protegerse, teniendo en cuenta la declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. Se impone denegar las pretensiones de la demanda ante la omisión de los requisitos formales de la misma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C. enero veinticuatro (24) del año dos mil dos (2002) Radicación número: 05001-23-15-000-1996-00555-01(7120)

Actor: ANA JULIA MONTOYA URIBE

Demandado: INSPECTOR DIEZ “A” MUNICIPAL DE POLICÍA DE MEDELLÍN Y EL GOBERNADOR DE ANTIOQUIA Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, el 23 de enero de 2.001, mediante la cual se declaró inhibido para fallar las pretensiones contenidas en la demanda.

I. ANTECEDENTES.

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. La señora Ana Julia Montoya Uribe, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las resoluciones

números 139 de julio 14 de 1.995, mediante la cual se ordenó la restitución de un bien de uso público, expedida por el Inspector Diez “A” Municipal de Policía de Medellín, y de la Resolución 31 de diciembre 21 de 1.995, expedida por el Gobernador de Antioquia, que decidió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior, confirmándola. Como consecuencia de lo anterior, restablecerle el derecho de continuar en la posesión hasta cuando decida el órgano competente. b. Los hechos de la demanda. Se resumen de la siguiente manera: En febrero de 1.994 el Investigador de Bienes Raíces y el Jefe del Departamento de Bienes Raíces del INVAL solicitaron al Inspector Diez tomar las medidas pertinentes sobre un lote de propiedad de la entidad, ubicado en el lado sur del puente de Barranquilla, entre calles 65 y 67, frente a Transportes Botero Soto, adquirido con escritura pública 2566 de la Notaría Sexta de Medellín, que se encuentra invadido. El Inspector Diez, abrogándose funciones que corresponden a la Rama Jurisdiccional, le dió a la solicitud el trámite previsto en las normas de policía; dentro de dicho trámite se oyó en descargos a la actora, quien afirmó ser la poseedora hace más de cincuenta años, que lo destina para cafetería y que el Departamento de Espacio Público le dió licencia. En el acta de inspección ocular se constató que “la construcción se encuentra ocupando área de propiedad del Instituto Metropolitano de Valorización INVAL, protocolizada mediante escritura 2566 de marzo 28 de 1.994”; en el expediente no

se comprobó que el lote de terreno hubiese sido objeto de expropiación y destinado al uso público, ello constituye una presunción contra la poseedora; no se demostró tampoco que dentro del inmueble objeto de expropiación ordenada por el Juzgado Noveno de Medellín en 1.993, se encuentre el lote debidamente descrito e identificado. La demandante viene poseyendo desde hace más de veinte años tranquila y pacíficamente el lote y allí tiene su sitio de trabajo y su vivienda, construidos con cuantiosas sumas invertidas en ellos; dentro del tiempo de goce y posesión del inmueble paga impuesto de industria y comercio, servicios públicos de agua luz y teléfono, para cuya instalación invirtió cuantiosas sumas de dinero, trámite en el que intervino Planeación Municipal, entidad que hace parte de quien alega ser propietario, el Municipio de Medellín. Se interroga por qué para 1.986, cuando se expidió la licencia de funcionamiento para la caseta de propiedad de la actora - Resolución 009 de marzo 13 de 1.986y aún en 1.992, el Departamento de Espacio Público no solicitó la restitución y toleró la posesión durante diez años a sabiendas de que era un bien de uso público; las declaraciones rendidas ante el Juzgado Octavo Civil del Circuito en junio 6 de 1.986 dan cuenta de que para esa fecha la actora ya llevaba más de diez años de posesión del inmueble; además figura la declaración de la misma ante notario el 16 de agosto de 1.989 en la que afirma ser poseedora desde el

año 1.953. Dado que el inmueble ocupado por la actora antes de la fecha de expropiación era un bien particular, debe darse cumplimiento a las normas que regulan la afectación de los bienes de uso público en cuanto a la franja de terreno por ella ocupada, pero esos trámites son de competencia de la autoridad jurisdiccional a quien corresponde ordenar la entrega previa de indemnización y no de la autoridad que expidió las Resoluciones impugnadas (fls. 21 y 22). c. Las normas violadas y el concepto de violación.

Se enunciaron como violados: Artículos 29, 58, 113 y concordantes de la Constitución Política.

Decretos 1400 y 2019 de 1.970; 2282 de 1.989 (Código de Procedimiento Civil). Ley 9ª de 1.989 Artículo 104 del Código de Policía de Antioquia. La infracción de las normas citadas se plantea así: La autoridad administrativa que produjo las Resoluciones demandadas no podía hacerlo, pues de la documentación aportada se deducía la existencia de una posesión legal anterior a la adquisición por la entidad solicitante de la medida de restitución, quien ha debido acudir ante la autoridad jurisdiccional y no ante la autoridad administrativa. La restitución del inmueble debe ser precedida de la indemnización legal que reconocen las normas legales, lo cual no podía hacer el funcionario administrativo. d. Las razones de la defensa. Notificada la demanda al Municipio de Medellín y al Departamento de Antioquia (fls. 42 y 43), la misma fue contestada en los siguientes términos:

1. En la contestación de la demanda el Departamento de Antioquia, a través de apoderado, aceptó como ciertos los hechos relacionados con el trámite seguido ante la Inspección Diez “A” de Policía; negó los que se refieren a la competencia de dicho funcionario para las mismas indicando que corresponde a los Inspectores de Policía Municipales, por delegación del Alcalde, el trámite de las restituciones de bienes de uso público; que si bien la actora manifestó ser propietaria hace 50 años, no probó dicha propiedad. En relación con la licencia, expresa que fue concedida para una caseta de especificaciones diferentes a la que tiene actualmente.

Finalmente, indica que la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín se pronunció sobre el tema de la competencia para conocer en fallo de tutela que interpuso la demandante (fls. 45 y 46).

2. El Municipio de Medellín, a través de apoderado, al referirse a los hechos de la demanda, expresa básicamente que el Jefe de Departamento de Bienes Raíces y el Investigador de Bienes Raíces del Departamento Metropolitano de Valorización INVAL solicitaron la intervención del Inspector de Policía para sanear la propiedad del lote de terreno ubicado en la Avenida Barranquilla entre las calles 65 y 67, frente a la Empresa de Transporte Botero Soto, por encontrarse invadido; que la Inspección de Policía adelantó el procedimiento administrativo breve y sumario, respetando el debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política; que la afirmación de la demanda en el sentido de que el Inspector se abrogó atribuciones de la Rama Jurisdiccional carece de sentido,

precisando que tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales son imprescriptibles, y que la tenencia de los mismos por particulares es precaria y no puede merecer la protección de las autoridades, pues el artículo 407, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil establece que la declaración de pertenencia no procede con respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público. Que el Consejo de Estado en providencia de mayo 16 de 1.994 dijo que el Municipio, sin acudir a los jueces y utilizando el procedimiento administrativo que disponga el desalojo, puede recuperar los bienes de uso público y que la acción es policiva como consecuencia de que dichos bienes gozan de protección especial. Que los descargos presentados por la actora en el sentido de que es poseedora del lote desde hace 50 años no varían la situación, pues se trata de un bien imprescriptible; que el hecho de que el Departamento del Espacio Público le haya otorgado licencia de funcionamiento no le otorga titularidad del inmueble y que esa licencia, de conformidad con los anexos aportados con la demanda, es para una venta callejera que describe el tipo de mueble como “toldo” cuya reglamentación está contenida en el Código de Policía de Antioquia, por lo que no se trata de licencia para cafetería. Luego de transcribir el artículo 132 del Código Nacional de Policía, indica que la calidad de bien de uso público del inmueble quedó debidamente probada con la Resolución 282 del 12 de septiembre de 1.973 que así lo dispuso y del título que acreditó la incorporación al patrimonio estatal.

Sostiene que en el caso sub-judice, el bien es de uso público y la prueba para acreditar la pertenencia es la escritura pública 2566 del 28 de mayo de 1.974 de la Notaría Sexta por la cual se protocolizó la sentencia del 29 de noviembre de 1.9973, expedida por el Juzgado Noveno Civil del Circuito, en el proceso de expropiación adelantado por el Instituto Metropolitano de Valorización INVAL contra Clara Jiménez viuda de Soto, en el que se encuentra plenamente identificado el inmueble. Se refiere al concepto de espacio público contenido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1.989, para indicar que el hecho de tratarse de un bien de uso público se encuentra probado plenamente dentro del proceso, puesto que el inmueble fue adquirido para una obra pública y adoptó ese carácter desde que quedó en firme la Resolución 282 del 12 de septiembre de 1.973, expedida por la Alcaldía de Medellín, mediante la cual se hizo la declaratoria de utilidad pública e interés social. La caseta que la actora dice es de su propiedad quedó ubicada dentro de la obra 331, que fue el objetivo del trámite de expropiación que reposa en el expediente, y que ni en las escrituras de expropiación ni en el proceso aparece demostrada la posesión de parte o de la totalidad del bien por la actora. Con apoyo en lo anterior, solicita mantener la legalidad de los actos demandados. (fls 50 a 54)

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El a quo se declaró inhibido para decidir sobre las pretensiones de la demanda porque consideró que la decisión139 del º4 de julio de 1.995, expedida por la

Inspección Diez “A” Municipal de Policía de Medellín que ordenó la restitución del inmueble de uso público que usufructúa la actora, y la Resolución 31,expedida por el Gobernador del Departamento de Antioquia, son decisiones tomadas a raíz de una querella civil de policía incoada por el INVAL, contra la actora en la que se pretendió la restitución del inmueble, conclusión a la que llegó apoyado en que así lo expresan los actos administrativos demandados, según lo asevera la parte actora y reiterado por la Sala Civil del Tribunal de Medellín, cuando decidió la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Trece Civil del Circuito de la misma ciudad y porque así lo expresa el señor Nestor de Jesús Posada Celis en su declaración cuando afirma que una vez que el INVAL recogió los documentos procedió a instaurar la respectiva denuncia, para que el inspector correspondiente se encargara del caso; cita Jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual las decisiones proferidas en juicios civiles, penales o de policía no se controvierten ante la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el inciso 3º del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Se abstuvo de condenar en costas (fls 177 a 181).

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de apelación. Sostiene que las resoluciones impugnadas no son el resultado de un proceso de policía, pues, tal como se deduce de las pruebas aportadas, dicha autoridad no era la

competente para conocer de las pretensiones de restitución invocadas por el Municipio de Medellín, pues a la fecha de tomar la actora posesión del bien, no tenía naturaleza de bien de uso público y, por lo tanto, no podía solicitarse la restitución de un bien de naturaleza privada. Afirma que en el supuesto de que el Municipio hubiese adquirido mayor extensión de un inmueble mediante la escritura 256 del 28 de mayo de 1.974, no se ha demostrado que el inmueble ocupado por la actora integre la extensión a la que se refiere el título. Estima que debe tenerse en cuenta que son contestes las declaraciones extraprocesales que dan cuenta de que a la fecha de la escritura de adquisición por la entidad oficial, la demandante ya ocupaba el inmueble y ejercía actos de dueña, que es evidente que el mismo no fue objeto de apoderamiento sino de una posesión tranquila, pacífica y tolerada por el ente oficial durante más de cincuenta años y del cual derivó su subsistencia y la de su familia, e invirtió todas sus energías físicas y económicas. Las normas sobre imprescriptibilidad del inmueble no son aplicables, pues para la fecha en la cual tomó posesión la actora estaba sometido el inmueble a las normas de derecho común y no a las que rigen para los bienes de uso público; por lo tanto, las resoluciones impugnadas no sólo son injustas, sino que adolecen de evidente nulidad, pues quienes debieron declararse inhibidos para atender la petición de restitución son los funcionarios que las expidieron, pues la competencia era de la Rama Jurisdiccional. El Tribunal de primera instancia a partir de interpretaciones indiciarias dedujo que

existió una querella de policía y que los actos impugnados son resultado de ese procedimiento. Finalmente, solicita se revoque la sentencia apelada y se dicte la que en derecho deba reemplazarla. (fls 184 y 185)

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION.

Corrido el traslado de rigor para alegatos de conclusión, la apoderada del Municipio de Medellín solicitó la confirmación del fallo apelado, para lo cual reiteró los argumentos y la posición asumidos en la contestación de la demanda. Los apoderados del actor y del Departamento de Antioquia no presentaron alegatos de conclusión.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

El agente del Ministerio Público no hizo uso del derecho que le confiere el inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1.998.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Mediante la sentencia recurrida el sentenciador de primera instancia se declaró inhibido para decidir sobre las pretensiones de la demanda, pues consideró que se trataba de la definición de una querella civil y que tales actuaciones de las autoridades de policía no son susceptibles de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Del contenido del recurso se deduce que la inconformidad del recurrente radica, principalmente, en que las autoridades que expidieron los actos administrativos impugnados no son las competentes para ello ya que la solicitud de restitución ha debido formularse por el Municipio ante las autoridades jurisdiccionales. En primer lugar, advierte la Sala que los actos demandados ordenan la restitución de un bien de uso público. Al efecto, tiene establecido la jurisprudencia

de esta Corporación que los actos proferidos por las autoridades municipales para la recuperación o restitución de bienes de uso público pueden ser demandados ante la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trata de actos administrativos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta; la actuación cumplida para la restitución de un bien de esta naturaleza no puede considerarse como un juicio policivo civil, sino que es un procedimiento administrativo originado en la simple actividad de la administración. Con apoyo en lo anterior, contrario a lo expresado por el a quo, debe dejarse sentado que la jurisdicción contencioso administrativa sí es competente para resolver sobre la legalidad de los actos acusados. Procede, por lo tanto, el examen respectivo . En el caso en estudio el Instituto Metropolitano de Valorización INVAL solicitó al Inspector de Policía procediera a la restitución del inmueble al que se refiere la Resolución 282 de septiembre 12 de 1973, por medio de la cual el Alcalde de Medellín hizo la declaratoria de utilidad pública e interés social de dicho predio. Mediante sentencia de fecha noviembre 29 de 1973 el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Medellín decretó la expropiación de la porción de terreno aludida, sentencia que aparece registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. La decisión judicial a que se ha hecho referencia fue ejecutada mediante diligencia de entrega real y material llevada a cabo el 5 de febrero de 1974 (folio 65) dentro de la cual no aparece constancia de oposición alguna de parte de la

aquí actora. Conforme a lo anotado, no cabe duda del carácter de bien de uso público del inmueble citado en la demanda. Ahora, se pretende la nulidad de los actos proferidos por la Inspección 10A de la Policía de Medellín, mediante los cuales se accedió a ordenar la restitución del bien de uso público a favor del INVAL, dado que el mismo está destinado a la ejecución de obras públicas que se encuentran proyectadas. Entre las normas que la actora considera violadas con los actos administrativos impugnados menciona los artículos 29, 58 y 113 de la Constitución Política; teniendo en cuenta el concepto de violación expresado, debe la Sala precisar que es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la violación de las normas constitucionales, por regla general, no se produce de manera directa e inmediata sino a través de las normas legales o reglamentarias que consagran un derecho o establecen un procedimiento. Por lo tanto, como del contenido de las resoluciones impugnadas no puede emprenderse el análisis de las normas constitucionales señaladas, pues no se concretó el cargo en el desconocimiento de las procedimentales que rigen para la actuación que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas, razón por la cual éste no prospera el cargo. En el caso bajo examen también se citan como violadas con los actos administrativos demandados, los Decretos 1400 y 2019 de 1.970 y 2282 de 1.989, mediante los cuales se expidió y reformó el Código de Procedimiento Civil

y la Ley 9ª de 1989, sin precisar en qué consiste la violación y, en segundo lugar sin precisar los artículos de las disposiciones citadas que considera violadas, por lo que no es posible establecer si fueron o no desconocidas con los actos administrativos materia de impugnación, pues cuando la ley habla de la expresión de las disposiciones violadas, dicho mandato no se cumple con la simple cita del ordenamiento al que pertenecen la normas infringidas, sino que deben señalarse éstas con toda precisión; pero, además, debe explicarse el alcance y el sentido de la infracción, es decir el concepto de violación, pues el proceso contencioso administrativo hace parte de la justicia rogada y en el mismo no se dá un control general de legalidad , por lo que al juzgador le corresponde analizar solo los motivos de violación alegados por el actor y las normas que se señalen como vulneradas, requisito que en el presente caso se omitió; no advierte, por lo demás, violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata que deba protegerse, teniendo en cuenta la declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. Se impone denegar las pretensiones de la demanda ante la omisión de los requisitos formales de la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE el fallo proferido por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, el 23 de enero de 2001.

En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de 24 de enero de 2002.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA.