CE-05001-23-24-000-1994-00840-01(21576)-2014

ACCION CONTRACTUAL - Fallo inhibitorio SILENCIO ADMINISTRATIVO - Noción. Definición. Concepto / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Régimen jurídico / RECLAMACIONES CONTRACTUALES PRESENTADAS A LA ADMINISTRACIÓN - Silencio administrativo / EFECTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL - En vigencia de los Decretos Ley 150 de 1976 y 222 de 1983 / EFECTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL - En vigencia de la ley 80 de 1993 [E]l régimen jurídico del silencio administrativo ha variado entre los estatutos contractuales contenidos en los Decretos-ley 150 de 1976 y el Decreto-ley 222 de 1983 -que tenían la misma regulación de este tema-, de un lado; y la Ley 80 de 1993, del otro. La diferencia consiste en que si bien, en los dos primeros era posible que el contratista presentara peticiones o reclamaciones a la administración, en caso de configurarse el silencio administrativo se entendía que lo pedido se negaba; en cambio, con la Ley 80 de 1993, procediendo también el derecho de petición, en caso de silencio lo pedido se entiende concedido.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 / DECRETO LEY 222 DE 1983 / LEY 80 DE 1993

SILENCIO ADMINISTRATIVO - Regulación en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983 / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Regulación en vigencia de la ley 80 de 1993. Supuesto especial. Regla general

Pese a la extensión y densidad que tuvo el Decreto-ley 222, porque trató de regular demasiados temas de la contratación, lo cierto es que no reguló la institución del silencio administrativo que surgía en caso de falta de respuesta de la administración a una petición que presentara el contratista, lo que significó que ante el vacío se debía acudir al Código Contencioso Administrativo, que en el inciso segundo del art. 1 dispuso que cuando un tema de procedimiento administrativo carecía de regulación especial, se aplicaba subsidiariamente dicha normativa. Precisamente, como el Decreto-ley 222 no trató el tema, esto significaba: i) Que, desde luego, procedía el ejercicio del derecho de petición al interior de la actividad precontractual, contractual y post-contractual, porque la naturaleza y origen de ese derecho es constitucional -art. 45 de la Constitución Política de 1886; y arts. 23 y 74 de la Constitución Política de 1991-.ii) Por la razón anterior, las entidades públicas tenían el deber de responder las solicitudes, pero como no existía plazo especial el vacío lo cubría el CCA., así que en el caso concreto era de 15 días hábiles, conforme lo dispuso el art. 6. iii) No obstante, si pasado el término anterior la administración no contestaba, surgía la responsabilidad disciplinaria del funcionario, pero el contratista debía esperar la respuesta para controvertir la decisión que se le notificara, si fuera necesario. iv) Sin embargo, en caso de que transcurrieran tres (3) meses desde que se presentó la reclamación, sin que se notificara la respuesta, se entendía negada la petición, decisión ficta o presunta cuya naturaleza corresponde a

la de un acto administrativo. v) De otro lado, el régimen analizado no discriminaba entre las peticiones o reclamaciones presentadas durante las etapas: precontractual, de ejecución del contrato y post-contractual, así que los términos de respuesta y de configuración del silencio eran los mismos en cualquier de ellas. (…) El art. 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993 modificó parcialmente el régimen preexistente en materia contractual. Estableció un supuesto especial de silencio administrativo positivo, teniendo en cuenta que la regla general que regía era el silencio negativo, salvo norma legal especial que establezca lo contrario FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA DE 1986 - ARTICULO 45 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA DE 1991 - ARTICULO 23 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA DE 1991 - ARTICULO 74 / DECRETO LEY 222 DE 1983 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 1 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 6 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 40 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 25 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Configuración. Requisitos en vigencia de la Ley 80 de 1993 Para que se configure el acto ficto positivo, las normas trascritas [Ley 80 de 1993artículo 25 y Decreto 679 de 1994 - artículo 15] establecieron varios requisitos: i) la solicitud la debe presentar el contratista, ii) debe hacerlo ante la administración, iii)

durante la ejecución del contrato y iv) la entidad ha debido guardar silencio frente a ella, por un lapso de tres (3) meses. Sin embargo, esta norma no contempla toda la estructura jurídica formal y material del silencio administrativo, toda vez que una buena parte de su regulación se mantiene en el Código Contencioso Administrativo, al cual se debe acudir, nuevamente por aplicación del inciso segundo del art. 1 del Decreto 01 de 1984 -hoy del art. 2 de la Ley 1437 de 2011-, que dispone: “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.” FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 / DECRETO 679 DE 1994ARTÍCULO 15 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 1 / CODIGO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 2 FASE DE EJECUCION DEL CONTRATO - Identificación [L]a identificación de la fase de ejecución de un contrato estatal es un aspecto que en la praxis presenta usualmente variables, si se quiere distinguirla adecuadamente. El criterio inicial lo ofrece el inciso segundo del art. 41 de la ley 80 de 1993, (…) cuando se cumplan las condiciones previstas en el inciso segundo ya es posible iniciar la fase de ejecución contractual. No obstante, se acostumbra pactar condiciones especiales para ello, por ejemplo: i) que la iniciación queda sujeta a la suscripción de un “acta de iniciación” del contrato -luego de cumplir los requisitos del art. 41-, o ii) que será tan

pronto se aprueben las garantías -es decir, que no se suscribe un “acta de inicio”-, y, en fin, iii) se acuerdan fórmulas semejantes, que contribuyen a determinar el inicio del plazo del contrato. Cuando el contrato no regula el tema, a las partes y/o al juez les corresponde interpretar el problema, a la luz de la ley y del negocio jurídico mismo, para determinar cuál es el momento de iniciación de esta etapa.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41

INEPTA DEMANDA - Declaración de oficio. Procedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Deber de demandar el acto ficto o presunto contractual / INEPTA DEMANDA - Por no demandar el acto ficto o presunto contractual / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - Necesidad de individualizar y determinar con claridad el acto administrativo que define una situación jurídica [N]o cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, toda vez que se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la ley para estructurar la demanda en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la excepción de inepta demanda, analizadaaunque no declaradapor el a quo, es preciso considerar que ésta se constituye,

exclusivamente, cuando falta alguno de los presupuestos expresados, esto es, cuando no se cumple con lo prescrito en los artículos 137 a 139 del CCA.(…) la reclamación presentada por Sumar Ltda., el 12 de noviembre de 1993, se debió responder dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, y en todo caso a más tardar pasados tres (3) meses desde esa fecha, (…). Como ninguna de las dos cosas sucedió, pese a que está demostrado en el proceso que se hizo la reclamación (…), entonces se configuró el silencio administrativo negativo, es decir, se produjo un acto administrativo ficto, que se presume legal, y por eso mismo es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que se anule la decisión negativa y se conceda lo pedido. Al revisar las pretensiones de la parte actora, la Sala encuentra que no demandó el acto administrativo que resolvió la reclamación, es decir que la definición administrativa del tema -así sea fictaquedó sin control, y con presunción de legalidad. Por esta razón, la Sala declarará, oficiosamente, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque así fuera cierto que el municipio de Envigado incumplió el contrato de obra, lo determinante para este procesos es que los efectos del acto administrativo presunto derivado del silencio negativo -por la falta de respuesta a la reclamación que hizo Sumar Ltda., el 12 de noviembre de 1993-, quedarían incólumes, porque la parte actora no solicitó su nulidad, así que aún se presume válido.(…) como el demandante acudió

voluntariamente a la administración para reclamar los perjuicios, teniendo la posibilidad de demandar directamente ante la jurisdicción contenciosa, es decir, sin necesidad de agotar la vía gubernativa (…), al haberlo hecho quedó atado a la respuesta ficta negativa que se produjo, por tanto, al demandar luego el incumplimiento contractual debió solicitar la nulidad del acto administrativo que le negó exactamente las mismas prestaciones. Esto significa que si bien, es verdad que para ejercer la acción contractual no es requisito acudir previamente a la administración para discutir el derecho, y luego demandar el acto (…) lo cierto es que Sumar Ltda. lo hizo, y por actuar así obtuvo una respuesta presunta negativa, que constituye un acto administrativo (…), y por eso ya era necesario demandarlo, para removerlo del ordenamiento.(…) Esta situación es muy frecuente en materia contractual, pero la legislación y la jurisprudencia de esta Corporación han sido enfáticas en señalar que es necesario individualizar y determinar con claridad el acto administrativo que define una situación jurídica contractual, so pena de que la demanda sea inepta, y el estudio de las pretensiones inocuo. NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar, sentencias de diciembre 19 de 1990, exp. 3351, de 18 de febrero de 2010, exp. 37513 y de 9 de diciembre de 2011, exp 20410

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 37 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 38 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 39 / CODIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTICULO 135 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 164 / DECRETO-LEY 222 DE 1983 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 306 ACCION CONTRACTUAL - Ineptitud sustantiva de la demanda / FALLO INHIBITORIO - Acto presunto negativo. No fue controvertido / ACTO ADMINISTRATIVO - Investido de presunción de legalidad [L]a Sección Tercera, en eventos como el relatado, y de manera uniforme y sistemática, ha declarado, oficiosamente, la ineptitud sustantiva de la demanda, porque resulta inocuo estudiar el asunto de fondo si el acto administrativo que resolvió la situación jurídica está vigente, y no se demandó. (…) en el caso concreto las dos pretensiones diferentes tienen una relación inescindible con lo decidido en el acto presunto negativo, ya que si allí se negó que la entidad estatal incumplió el contrato, obviamente resulta imposible acceder a una indemnización por “disponibilidad del k”, cuando el incumplimiento no existe, toda vez que no se demandó el acto que así lo dice; y lo mismo sucede con la pretensión de pago de las “respectivas actualizaciones”, pues sin condena a un capital mal puede actualizarse. En consecuencia la ineptitud de la demanda incluye estas dos pretensiones, porque según lo expresa la sentencia citada: “Esta tesis opera siempre y cuando lo pretendido esté ligado inescindiblemente a la liquidación unilateral, de modo que sin remover el acto administrativo de liquidación

unilateral no sea posible -sin contradicción lógicaacceder a otras pretensiones”, y esto es aplicable al caso, porque no obstante esta falta de identidad formal, lo cierto es que se trata de dos aspectos que son una consecuencia del reconocimiento o no que se haga de las demás pretensiones.

NOTA DE RELATORIA: Providencia con salvamento de voto del -Doctor Jaime

Orlando Santofimio Gamboa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-24-000-1994-00840-01(21576)

Actor: SUMAR LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE ENVIGADO Referencia: ACCION CONTRACTUAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Sumar Ltda. contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2001, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión -fls. 529 a 556, cdno. ppal.-, que negó las pretensiones de la parte actora, en los siguientes términos: “1) Niéganse las pretensiones de la demanda. “2) No se causaron costas.” No obstante, desde ahora se advierte que en la parte resolutiva de esta providencia la Sala declarará de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que más adelante se explicarán.

ANTECEDENTES

1. La demanda

La sociedad Sumar Ltda. -en adelante el contratista o la parte actora-, en ejercicio de la acción contractual, presentó demanda, el 1 de julio de 1994, contra el Municipio de Envigado –en adelante el contratante, el demandado o el municipiocon el fin de que se acceda, entre otras, a las siguientes pretensiones: “1.- Que el Municipio de Envigado incumplió el Contrato de obras públicas “CONSTRUCCIÓN DEL CANAL DE LA QUEBRADA LA AYURA Y SUS VIAS LATERALES Y/O PARALELAS ENTRE EL PUENTE SAN MATEO Y EL PUENTE LA SEBASTIANA (transv. 36 Sur y Transv. 34D Sur), celebrado el día 1 de noviembre de 1991, y principalmente por los siguientes aspectos: “a.- Entrega tardía de fajas de terreno indispensables para la ejecución del Contrato. “b.- Mora en los pagos de las Actas de obra contractual y de reajuste. “c.- No reconocer el pago de obra contractual y extra durante la ejecución de la convención. “d.- No pagar en debida forma los reajustes de las actas de obra. “e.- No ejercer en forma debida las funciones de supervisión y control, la Interventoría asignada al Contrato. “f.- No suministrar las cantidades mínimas requeridas del material de llenos. “g.-No restablecer el equilibrio económico financiero de la relación negocial. “h.- No elaborar la interventoría oportunamente las Actas de obra contractual. “Pretensión subsidiaria de la primera Principal “En el evento de no considerarse los hechos citados en la primera pretensión principal como de naturaleza de incumplimiento, se declare que

durante la ejecución del Contrato de obras públicas “CONSTRUCCIÓN DEL CANAL DE LA QUEBRADA LA AYURA Y SUS VIAS LATERALES Y/O PARALELAS ENTRE EL PUENTE SAN MATEO Y EL PUENTE LA SEBASTIANA (Transv. 36 Sur y Transv. 34D Sur), celebrado el día 1o. de noviembre de 1991, se ocasionaron extracostos que afectaron la ECUACION CONTRACTUAL, cuyo valor debe ser compensado por el Municipio de Envigado, de conformidad con las pruebas que obran en el proceso y fundamentalmente los citados en la pretensión segunda de esta demanda. “2.- Que como consecuencia de lo anterior se proceda a liquidar el Contrato de Obra pública ya citado, en donde se incluyan fundamentalmente los siguientes perjuicios de daño emergente y lucro cesante y/o extracostos, según sea el caso, causados durante su ejecución: “a.- Falta de amortización de equipo, personal y administración ocasionada por la parálisis y/o disminución en el ritmo de actividades. “b.- Materiales no pagados “c.- Mora en el pago de las Actas de obra y de reajuste. “d.- reajustes dejados de pagar y su (sic) correspondientes intereses moratorios. “e.- Utilidad no percibida por inejecución del (sic) parte del proyecto ofertado. “f.- Obra extra no reconocida “g.- Modificación de los procedimientos constructivos o de los materiales ofertados por el Contratista por órdenes de la Interventoría. “h.- Costos y utilidades dejadas de percibir por modificaciones en las condiciones ofertadas para los items (sic) de llenos con arenilla, así como

por baja en el ritmo de las actividades “i.- Sobrecostos por compra de materiales a destiempo. “j.- Extracostos por mayor permanencia en obra, durante al menos tres meses. “k.- Perjuicios patrimoniales por la disposición del K. en un tiempo mayor del que esta (sic) presupuestado. “l.- Los demás que se lograren demostrar en el transcurso del proceso. “3.- Que sobre las sumas debidas en la ejecución del Contrato se reconozcan, según sea el caso, intereses moratorios o corrientes, de conformidad con las tasas certificadas por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de su causación hasta la fecha del correspondiente expertico. “Los peritos tendrán en cuenta las fechas en las que el Contratista estuvo dispuesto para la elaboración de las actas o aquélla en que ocurrió su respectiva presentación. (…) Como fundamento de la demanda manifestó que el 1 de noviembre de 1991 celebró un contrato de obra pública con el municipio de Envigado1, cuyo objeto fue la “construcción del canal de la quebrada Ayurá y sus vías laterales entre el Puente San Mateo y el Puente La Sebastiana tramo 3 entre trv. 36 s y trv. 34 d s”. El plazo fue de 300 días, contados desde la firma del acta de iniciación –lo que se hizo el 20 diciembre de 1991-, no obstante, posteriormente señaló que éste se pactó en 110 días, contados desde la legalización del contrato –suscrito el 3 de diciembre de 1992-. El 3 de diciembre, las partes suscribieron un acuerdo adicional, cuyo objeto fue: “ampliar

el valor del Contrato Principal, prescrito en la Cláusula Tercera del mismo, hasta en un CINCUENTA POR CIENTO (50%), en virtud de la necesidad de realizar obras complementarias no previstas…”. 1 El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia aprobó el contrato el 11 de diciembre de 1991. En síntesis, el municipio incumplió las obligaciones del negocio –identificadas por la demandante de la siguiente manera-: i) Entrega de fajas de terreno; ii) suministro de materiales de lleno; iii) pago de actas de obra y reajuste; iv) presencia de la interventoría y v) pago del cargue y botada de escombros. i) Fajas de terreno: Señaló que en virtud de la cláusula décima séptima del contrato2, el demandado se obligó a entregar los terrenos para ejecutar las obras, sin embargo lo hizo extemporáneamente, lo que provocó que los vaciados en concreto se hicieran por fuera del programa de trabajo, generando perjuicios al contratista, porque lo afectó el alza de precios, a partir del 1 de septiembre de 1992. Aseguró, en idéntica línea argumentativa, que estos aumentos no se contemplaron en las fórmulas de reajuste. Además, la desorganización en la entrega de las fajas de terreno provocó la elusión de la programación proyectada para realizar los vaciados de concreto. ii) Suministro de materiales de lleno: El contratante se obligó a suministrarlos, pero fue ineficiente, por las dilaciones en la entrega del material y la modificación en la calidad, que generó retrasos, sobrecostos, incluso paralización de las obras.

1. Actas de obra y reajuste: El municipio incumplió el pago de las actas de obra, incluso le reclamó por violar la cláusula que le impuso elaborarlas dentro de los primeros 10 días de cada mes. Además, la interventoría también dificultó este trabajo, pues por su “negligencia” no se firmaron a tiempo, aun cuando el contratista –en anotaciones en el libro diario de abril 10protestó por la falta de colaboración.

Señaló que mediante oficio No. 266-2703, del 16 de septiembre de 1992, le manifestó a la entidad que: “estaban pendientes de pago las actas Nos. 7, de julio, por valor de 62’576.163.oo., la 7 R.P., de julio, por valor de 6’605.119.oo., la 4 R.F., de abril, por 605.011.oo., la 5 R.F., de mayo, por valor de 101.723.oo. y la 6 R.F., de junio, por valor de 1’278.648.oo., lo que muestra que la administración se tomaba su tiempo para el pago de actas” –fl. 12, cdno. 1-. Aseguró que la falta pago y el pago extemporáneo lo condujo a solicitarle al municipio la terminación del contrato. 2 ? La cláusula Décima Séptima del contrato, denominada “TERRENOS, PERMISOS, SERVIDUMBRES Y PERJUICIOS”, establece, entre otras cosas, que: “EL MUNICIPIO asegurará a EL CONTRATISTA, el derecho de ocupación de los terrenos sobre los cuales han de llevarse a efecto las obras contratadas, vías de acceso, permisos y servidumbres a los mismos, zonas de préstamo y canteras,

indicados en los planos y documentos de la licitación, y los que posteriormente puedan requerirse para los trabajos…” –fl. 81, cdno. 1Afirmó que para reajustar las actas debía tenerse en cuenta que en 1992 el racionamiento de energía disminuyó la producción del acero en la siderúrgica Simesa, produciendo escasez y alza en los precios. Por esta razón adquirió dos plantas eléctricas –una en alquilerpara utilizarlas con los compactadores de cemento. Estos sobrecostos tampoco los reconoció el demandado. Finalmente, la interventoría fiscal también obstaculizó la ejecución, porque se tardaba en revisar las actas que elaboraban el contratista y la interventoría. iv) Presencia de la interventoría: Afirmó que “La función de la interventoría en la obra es fundamental para que ésta avance según el ritmo previsto…”, y que, en tal sentido, “resultaba absurdo someter la realización de una labor fundamental para mantener el curso de la obra a la apatía por el trabajo demostrada por la interventoría”, por lo que -a su juicio- “los problemas que se presentaron en los vaciados de concreto se generaron por la falta de interventor de la obra.” –fl. 15, cdno. 1-. Entre otras cosas, el interventor suspendió arbitrariamente el vaciado de concreto, y manifestó su disponibilidad para trabajar únicamente en días hábiles. v) Cargue y botada de escombros: La actividad denominada “llenos” se iba a realizar con tierra extraída de la propia obra, pero resultó contaminada, razón por la que pactaron su “botada” como una obra extra. El municipio aceptó la cotización, pero debido

a la distancia que había entre el botadero y la obra –inferior a la pactada-, la Contraloría consideró que la actividad era ilegal y que por ende no habría lugar a reconocer las cuentas correspondientes, a pesar de las explicaciones que ofreció la sociedad.

2. Contestación de la demanda El municipio aceptó unos hechos, negó otros y se opuso a las pretensiones. Presentó su defensa en el mismo orden del demandante i) Fajas de terreno: Aceptó que era su obligación entregarlas, y que fue previsivo y cumplió porque le pertenecían las fajas del margen izquierdo y parte del derecho, que fueron entregadas cuando se inició la obra, y por ende “se podían ejecutar en su totalidad todas las actividades allí involucradas” –fl. 316, cdno. 2-. Afirmó que esas fajas sumaban un poco más del 50% de las que se necesitaban, así que eran más que suficientes para adelantar la ejecución en el primer semestre. Además, intentó llegar a un acuerdo para ajustar la programación, de conformidad con las zonas donde el contratista podía adelantar los trabajos.

Aseguró que “el contratista empezó a tener falencias grandes que trató de desvirtuar, empeñándose en que las fajas que faltaban por negociar estuvieran listas, buscando una compensación de culpas.” –fl. 317, cdno. 2-. Sobre el alza en los precios de materiales de construcción, que se presentó a partir del 1 de septiembre de 1992, manifestó que los precios son variables y fluctuantes y que ese fenómeno no es imputable al Municipio; además, Sumar Ltda. sabía que las

variaciones podían presentarse y al participar en la licitación debió hacer todos los reajustes y proyecciones para obtener su utilidad. Reprochó al contratista por utilizar maquinaria que no rendía, y que no correspondía a la ofrecida en el programa de Utilización de Equipo de su propuesta técnicoeconómica. Esta situación produjo una parálisis total de la obra, lo que desequilibró la programación y el plazo de ejecución. Además, adquirir el acero era su responsabilidad, como se estipuló en el contrato. ii) Suministro de materiales de lleno: Aseguró que inicialmente entregó el material, pero el contratista no lo protegió ni realizó los llenos. Ahora, como no se protegió, se saturó y se hizo inmanejable, incluso, en estas condiciones ni con arenilla se podía trabajar. Añadió que en vista de las protestas del contratista, “por el exagerado suministro inicial…”, incumplió compromisos adquiridos con el proveedor, suspendiéndole el abastecimiento por falta de centros de acopio o porque el demandante no elaboró la actividad de llenos. Incluso, la entidad fue la más perjudicada con la inactividad del contratista, lo que finalmente condujo a terminar bilateralmente el contrato. iii) Actas de obra y reajuste: Los diez días que a juicio del contratista debían utilizarse en elaborar y pagar las actas, en realidad se usaron para definir las cantidades de obra, exigencia necesaria para cancelarlas. Además, la interventoría recomendó a la demandante elaborar las actas con quince días de anticipación, pero su sugerencia pasó inadvertida.

De otra parte, el contratista -verbalmentesugirió “vaciar en sitio” las placas prefabricadas. La propuesta se envió a los diseñadores del proyecto, quienes la aceptaron, siempre y cuando las columnas mellizas se construyeran a cargo del contratista, quien, a juicio del demandado, aceptó porque construyó los muros especiales teniendo en cuenta dicha observación. iv) Actas de cargue y botada de tierra: En esta actividad se presentaron irregularidades, toda vez que Sumar Ltda. cambió el “botadero”, porque el precio pactado cubría una distancia superior a la del lugar utilizado por el contratista, ubicado a “escasos 3 kmts. de la obra.” –fl. 330, cdno. 2-. v) Perjuicios alegados por la parte actora: Por lo expuesto se opuso al pago de perjuicios. vi) El municipio no se pronunció frente a la pretensión de pago de perjuicios por la falta de disponibilidad del “k” de contratación, solicitada por Sumar Ltda.

3. Alegatos de conclusión 3.1. Sumar Ltda.: Aseguró que el Municipio de Envigado le causó perjuicios, pues se abstuvo de reconocer los extra-costos de la obra, porque no entregó las fajas de terreno para ejecutarlas, no suministró el material para los llenos, cambió “caprichosamente” la arenilla pactada en el contrato para llenar en la parte anterior de las estructuras –fl. 527, cdno. 2-, y no pagó las actas en el plazo convenido.

De otra parte, se opuso al control fiscal previo que ejerció la Contraloría, porque en

virtud del artículo 267 de la Constitución Política debió ser posterior a la actividad del contratista. 3.2. Municipio de Envigado: Reiteró algunos aspectos de la contestación de la demanda, y señaló que si bien, el contrato terminó por mutuo acuerdo, el incumplimiento del contratista es evidente. También intentó desvirtuar el dictamen pericial, donde los auxiliares de la justicia consideraron que el incumplimiento del Municipio provocó la inejecución del contrato durante los meses de abril y mayo de

1992. Insistió en que el 52% de las fajas de terreno requeridas eran de propiedad pública, así que eran suficientes y el trabajo pudo adelantarse durante los seis (6) primeros meses del plazo.

De otra parte, manifestó que la labor ejercida por la interventoría fue eficiente durante el desarrollo de las obras, y que siempre estuvo atenta al trabajo, haciendo visitas permanentes y solucionando oportunamente las inquietudes propuestas por el residente de turno. 3.3. Ministerio Público: No se pronunció.

4. La sentencia El a quo negó las pretensiones, i) porque la solicitud de liquidación del contrato debió ser principal y no consecuencia de la subsidiaria, como lo estableció el demandante.

De otra parte, ii) echó de menos que se demandaran los actos administrativos fictos, derivados del silencio negativo que surgió frente a las reclamaciones que Sumar Ltda. le presentó al Municipio, y de los que no se halló respuesta en el expediente –fls. 182 a 238, cdno. 1-. En consecuencia, como no se demostró la existencia de un acta de liquidación del

contrato –bilateral o unilateral-, ni se acreditaron salvedades que en ella consignaran las partes, negó las pretensiones. En el mismo sentido, como no obraba prueba de las reclamaciones –fl. 553, cdno. ppal.- ni de la contestación por parte de la entidad territorial, faltó un requisito de la demanda, lo que condujo al mismo resultado.

5. El recurso de apelación Sumar Ltda. recurrió la decisión, por tres razones: i) cuestionó la exigencia de aportar el acta de liquidación, porque, precisamente, en eso consiste la pretensión consecuencial de la subsidiaria, es decir, que se liquide el negocio. ii) Cuestionó al a quo por exigirle la aplicación del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 – en el entendimiento de que la pretensión de liquidación en las controversias contractuales es autónoma, y por consiguiente, la pretensión debe ser principal o subsidiariasin tener conciencia que la demanda se interpuso en 1994, por ende esta norma no aplicaba. Además, la solicitud de liquidación es una “modalidad más de la acción contractual”, pero en modo alguno constituye un prerrequisito para que se declare el incumplimiento del negocio. iii) Finalmente, señaló que las controversias contractuales son de reclamación directa, por eso es “exótica e ilegal” la tesis según la cual debía agotarse la vía gubernativa para demandar el incumplimiento. Por lo expuesto, solicitó que se acceda a sus pretensiones.

6. Alegatos en el trámite de la impugnación 6.1. Del demandante: Nuevamente se refirió al desequilibrio económico del

contrato y a los perjuicios causados como consecuencia de: i) la entrega extemporánea de las fajas de terreno, ii) la falta