CE-05001-23-24-000-1996-00007-01(21606)-2012

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL O EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADODesvinculación de agente de la Policía / ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION - Acción procedente. Nulidad y Restablecimiento del derecho / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Fallo inhibitorio La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de allí que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda. (...) como quiera que los demandantes conforme lo afirmaron en el recurso de apelación, discrepan, únicamente, con la decisión de desvincular de la entidad al agente de policía, y esta medida se adoptó a través de un acto administrativo, tenían la posibilidad de demandar la ilegalidad del mismo y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama

tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Por las anteriores circunstancias, se concluye que la acción de reparación directa en el presente caso, es una vía procesal equivocada, lo que impide a la Sala pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda; en este sentido, se confirmará la sentencia de primera instancia pero por las razones que se vienen de exponer.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

86

NOTA DE RELATORIA: En relación con la indebida escogencia de la acción y su consecuencia, consultar sentencia del 8 de mayo de 2008, exp. 24130 y sentencia del 28 de abril de 2010, exp. 18530

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-24-000-1996-00007-01(21606)

Actor: RAUL DAZA JARAMILLO Y OTROS

Demandado: NACION-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 30 de junio de 2001, proferida por la Sala Tercera de Decisión, Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. En escrito presentado el 18 de diciembre de 1995, los señores Raúl Daza Jaramillo, quien actúa en su nombre y en representación de sus hijos menores: Sandra Beatriz, Lina Paola, Leidy Alejandra y Raúl Daniel Daza Bolaños; Blanca Edilma Bolaños Díaz; Menandro Alfonso Daza Vásquez; Alejandrina Jaramillo Arteaga; Alberto Eusebio y Ruth Consuelo Daza Jaramillo, por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa para que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional-, de los perjuicios que le fueron causados al primero de ellos con motivo de la privación injusta de la libertad que se le impuso, durante el período comprendido entre el 28 de septiembre de 1994 y el 2 de junio de 1995.

En consecuencia, solicitaron que se condenara a la entidad demandada a pagar por concepto de perjuicios morales, el valor equivalente a 1.000 gramos de oro para cada uno de los demandantes. A título de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de $3’000.000.oo por los créditos bancarios que tuvieron que solicitar para subsistir durante el tiempo de la detención, y$1’657.500 por los salarios dejados de percibir por el afectado; por lucro cesante, $5’000.000.oo correspondiente a la remuneración que percibiría si llegara a conseguir un trabajo. Como fundamento de sus pretensiones, expusieron que el 14 de septiembre de 1994, el Juzgado 51 Penal Militar del Valle de Aburrá decretó medida de

aseguramiento en contra del agente de la policía Raúl Daza Jaramillo por la presunta comisión del delito de homicidio. El 28 de septiembre siguiente, la entidad demandada profirió la resolución Nº 011969, por medio de la cual se suspendió del ejercicio de funciones y atribuciones al agente Daza Jaramillo. El 31 de mayo de 1995, el Juzgado de Primera Instancia del Consejo Verbal de Guerra, profirió veredicto de no responsabilidad, absolvió al agente Daza Jaramillo y le otorgó la libertad provisional. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior Militar el 26 de julio de 1995. Por último, indicaron que el señor Raúl Daza Jaramillo, se vio estigmatizado personal, social y laboralmente, tanto así que en su hoja de vida en la Policía Nacional quedaron consignados sus antecedentes penales y la entidad procedió a desvincularlo por esa razón.

2. La demanda se admitió el 17 de febrero de 1996, y fue notificada en debida forma, a la parte demandada y al Ministerio Público.

La entidad demandada señaló que no se configuró daño alguno, en atención a que los Consejos Verbales de Guerra resolvieron absolver al sindicado acatando la normativa penal militar.

3. En proveído del 21 de noviembre de 1996 se decretaron las pruebas y el 4 de agosto de 2000 el a quo celebró audiencia de conciliación, la cual fracasó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. A continuación, en auto del 24 de enero de 2001, el Tribunal les corrió traslado, como también al Ministerio Público, para

alegar de fondo y rendir concepto, en su orden. La entidad demandada señaló que existía un indicio grave en contra del detenido, por lo tanto, el proceso penal se adelantó conforme a la ley y sin arbitrariedad alguna. Las demás partes guardaron silencio.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal en sentencia del 30 de junio de 2001, negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que del acervo probatorio no se demostró que el demandante fue privado de la libertad injustamente, adicionalmente, indicó que en el proceso penal militar existían serios indicios en su contra, por lo tanto, era una carga que debía soportar.

III. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

La parte actora interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia con el fin de que se revocara. Manifestó que la decisión de la demandada de desvincular al agente Daza Jaramillo de la entidad fue violatoria de la ley y del debido proceso, y por tal razón, se debían acceder a las súplicas de la demanda. La impugnación se concedió el 8 de agosto de 2001 y se admitió el 13 de noviembre siguiente. Durante el traslado común a las partes para presentar alegatos de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 30 de junio de 2001, proferida por la Sala Tercera

de Decisión, Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

1. Previo a resolver de fondo, advierte la Sala que la sustentación del recurso de apelación se limitó a un punto específico, relacionado con la decisión de la entidad demandada de desvincular al agente de policía de la institución, de allí que, el estudio del caso se limitará a verificar exclusivamente este aspecto, sin entrar a analizar de fondo lo concerniente a la privación injusta de la libertad del señor Raúl Daza Jaramillo pues el recurrente no manifestó su inconformidad sobre el particular.

2. Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos: 2.1. Contra el agente de policía Raúl Daza Jaramillo y otros compañeros más, se inició una investigación penal militar por la presunta comisión del delito de homicidio. 2.2. El 14 de septiembre de 1994, el Juzgado 57 de Instrucción Penal Militar, decretó medida de aseguramiento, consistente en detención preventiva de los sindicados, entre ellos, el agente Daza Jaramillo (Fol. 209 a 219 cuad. 2). Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior Militar, el 19 de octubre siguiente

(Fol. 345 a 358 cuad. 2). 2.3. El 25 de mayo de 1995, se reunió el Consejo Verbal de Guerra que decidió, por unanimidad, que los sindicados, entre ellos el demandante, no eran responsables del delito que se les acusaba. 2.4. El 31 de mayo de 1995, el Juzgado Transitorio de Primera de Instancia del Consejo Verbal de Guerra de la Policía Metropolitana del Valle de Aburra, acogió

el “veredicto de no responsabilidad” emitido por el Consejo Verbal de Guerra, y ordenó la libertad provisional de los sindicados, entre ellos, el agente Raúl Daza Jaramillo (Fol. 26 a 31 cuad. 1). 2.5. El 26 de julio de 1995, el Tribunal Superior Militar resolvió la consulta de la anterior providencia y confirmó la decisión absolutoria (Fol. 32 a 35 cuad. 1). 2.6. El 28 de abril de 1995, el Presidente del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, envió una comunicación al Director General de la Policía con el fin de recomendar el retiro de personal por razones del servicio. Entre los agentes mencionados se encontraba el señor Raúl Daza Jaramillo (Fol. 99 a 100 cuad. 1) 2.7. El 4 de mayo de 1995, mediante resolución Nº 004782, retiró “en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, por voluntad de la Dirección General”, a varios agentes, entre ellos, el señor Daza Jaramillo (Fol. 91 y 92 cuad. 1). 2.8. El 5 de mayo de 1995, la anterior decisión fue notificada personalmente al interesado (Fol. 101 cuad. 1).

3. De las pruebas que se vienen de relacionar, se tiene que el daño antijurídico se encuentra establecido, puesto que el señor Raúl Daza Jaramillo, estuvo privado de la libertad desde el 14 de septiembre de 1994, día en que se le notificó la decisión que decretó la medida de aseguramiento (Fol. 220 cuad. 2), hasta el 31 de mayo

1995, fecha en la que se ordenó revocar la detención preventiva. En ese orden de ideas, el actor padeció una lesión o afectación a diversos bienes, derechos e intereses legítimos que no estaba en la obligación de soportar porque el ordenamiento jurídico no se lo impone. Así mismo, está probado que en el proceso penal militar adelantado se absolvió al señor Raúl Daza Jaramillo, en atención a que éste no cometió el delito del que se le acusaba. Ahora bien, en relación con la afirmación del Tribunal de primera instancia, según la cual, el demandante estaba obligado a soportar la imposición de la detención preventiva, toda vez que existía material probatorio suficiente para considerar, en su momento, que la medida de aseguramiento era procedente, es importante precisar que no es posible realizar semejante afirmación en consideración a que en el asunto sub examine, se configuró como supuesto de responsabilidad, un típico caso de los establecidos en el artículo 414 del decreto - ley 2700 de 1991, lo que trae como consecuencia lógica la aplicación de un título de imputación de naturaleza objetivo. Adicionalmente, si bien es cierto que en un Estado Social de Derecho los ciudadanos deben contribuir a la materialización de los objetivos trazados para la búsqueda de los fines comunes, y para ello es necesario, en algunos casos, que se tengan que someter a ciertas restricciones de derechos y garantías -entre ellas la libertad-1, es claro que existen eventos concretos y determinadas circunstancias, que configuran la obligación objetiva de reparar los daños derivados de una privación considerada injusta2. De otro lado, es necesario precisar que aún cuando en la providencia que se

decrete la medida de aseguramiento de detención preventiva, se considere que existían suficientes pruebas o indicios graves para imponerla, esta circunstancia, por sí sola, no es suficiente para eximir al Estado de responsabilidad, toda vez que, el análisis que debe realizar el juez de lo contencioso administrativo se debe concentrar, en la existencia o no del daño para posteriormente determinar si es imputable al Estado, en virtud de que esa privación de la libertad devino o no en injusta. No obstante lo anterior, como esta Sala sólo es competente para resolver los aspectos en los que manifestó su inconformidad el recurrente, no es posible 1 “La prisión provisional constituye una grave intromisión en el derecho fundamental a la libertad de toda persona, por lo que su regulación, tanto doctrinal como legal y jurisprudencial, es objeto de la máxima atención, no sólo en el plano interno de cada Estado sino también en el plano internacional, lo que evidencia su trascendencia real… La prisión provisional indebida, como expresión de la violación de los derechos humanos, por lo que el ordenamiento jurídico dispensa a la víctima una garantía específica de reparación…” GARCÍA Pons, Enrique “Responsabilidad del Estado: la justicia y sus límites temporales”, Ed. J.M. Bosch, Pág. 232 y 239. 2 Sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 4 de diciembre de 2007, expediente 15.498. C.P. Enrique Gil Botero. revocar la decisión adoptada en primera instancia, toda vez que la parte actora no se pronunció al respecto. Por lo anterior, en esta instancia, se insiste, sólo se entrarán a analizar los

argumentos expuestos en el recurso de apelación, que se encaminaron a indicar, conforme a algunas sentencias de constitucionalidad, que la decisión de desvincular al agente Daza Jaramillo de la entidad fue arbitraria, violatoria de la ley y del debido proceso, pues no se tuvieron en cuenta los requisitos de racionalidad y razonabilidad que deben sustentar todo acto discrecional. Al respecto, para la Sala es evidente que el supuesto daño que pretende derivar la parte actora deviene de una actuación administrativa adelantada por la Policía Nacional, que finalizó con la expedición de un acto administrativo, y en ese orden de ideas, debió ser atacado a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contenida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad de 4 meses, y con el cumplimiento de los requisitos de ley para su procedencia. Por lo anterior, no es posible realizar un pronunciamiento de fondo en relación con los actos previos a la desvinculación del agente de policía, ni mucho menos en lo que se refiere al acto administrativo que concretó esa decisión, puesto que la acción de reparación directa no es el mecanismo idóneo que permita pronunciarse al respecto. En otras oportunidades, la Sala, ha estudiado lo atinente a la acción que procede para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20.678) se recordó que el criterio útil, en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración, es el origen de los mismos, de manera tal que, si

la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Criterio que tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos, ello dada la presunción de legalidad de que goza. La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de allí que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda.”3 Sobre el particular, la Corporación ha manifestado: “Es así como en el presente caso, en cuanto se adujo que la suspensión de la licencia de piloto comercial del señor … fue ilegal, hecho éste que le impidió ejercer su actividad y obtener la justa remuneración por la misma durante el tiempo en que estuvo privado de tal licencia, le correspondía al afectado impugnar judicialmente el

acto administrativo contentivo de dicha suspensión, a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad contemplado en su artículo 136 que es de 4 meses, contados a partir de su notificación, publicación, comunicación o ejecución, según el caso y con el lleno de todos los requisitos exigidos para la procedencia de la acción, como el concerniente al agotamiento de la vía gubernativa. Por lo anterior, no resulta procedente pronunciamiento alguno por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con el acto de suspensión de la referida licencia de piloto comercial dentro de un proceso que tuvo su génesis en el ejercicio de la acción de reparación directa, pues no era ésta la procedente para ello, ni podía ser utilizada para obviar la obligación que tenía el demandante de incoar oportunamente la acción indicada por el legislador –de nulidad y restablecimiento del derecho-, haciendo aparecer la decisión administrativa, simplemente, como un hecho más de los que generaron el daño antijurídico por el cual aquél reclama la reparación. Una decisión en relación con la validez de tal acto administrativo en las condiciones advertidas, implicaría por parte del propio juez de lo contencioso administrativo el desconocimiento de las normas procesales que disponen lo concerniente a la forma y oportunidad de acceso a la Administración de Justicia, normas que son de orden público y, por lo tanto, de naturaleza imperativa.”4 Igualmente, se tiene por establecido que: “Por tanto, no resulta procedente que se adelante un proceso en

ejercicio de la acción de reparación directa cuando el presunto daño proviene de la alegada ilegalidad de un acto administrativo, máxime cuando la correspondiente acción, como ocurrió en el caso concreto, hubiere caducado; este fenómeno no hace viable el ejercicio de una acción diferente a la que por ley corresponde. La acción de 3 En estos términos se ha pronunciado la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 8 de mayo de 2008 expediente 24.130 y del 28 de abril de 2010, expediente 18.530 C.P. Enrique Gil Botero. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010 C.P. Mauricio Fajardo Gómez. reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos -o por cualquiera otra causa-, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de un daño, se reitera, la ley prevé como acción generalmente pertinente, la de nulidad y restablecimiento del derecho. Por todo lo anterior, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, que hace improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito. Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los

requisitos que prevé la ley para su procedencia, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación "de declarar la razón por la cual no puede proveer". Ahora bien, como el Tribunal denominó el vicio que se acaba de evidenciar como de inepta demanda, la Sala procederá a modificar la sentencia apelada, de conformidad con lo que se acaba de exponer.”5 Así las cosas, como quiera que los demandantes conforme lo afirmaron en el recurso de apelación, discrepan, únicamente, con la decisión de desvincular de la entidad al agente de policía, y esta medida se adoptó a través de un acto administrativo, tenían la posibilidad de demandar la ilegalidad del mismo y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios ocasionados por la decisión. Siendo que el daño que se reclama tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. Por las anteriores circunstancias, se concluye que la acción de reparación directa en el presente caso, es una vía procesal equivocada, lo que impide a la Sala pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda; en este sentido, se confirmará la sentencia de primera instancia pero por las razones que se vienen de exponer. En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confírmase la sentencia de 30 de junio de 2001, proferida por la Sala

Tercera de Decisión, Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010 C.P. Ruth Stella Correa. Segundo. En firme esta providencia vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase Enrique Gil Botero Jaime Orlando Santofimio Gamboa Olga Valle de De La Hoz Presidenta