CE-05001-23-24-000-1996-0218-01(11658)-2001

SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION - Gradualidad / SANCION TRIBUTARIA - Debe imponerse de acuerdo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad / PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA - Se vulnera al imponer la sanción mínima sin motivacion / PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA - Se vulnera al imponer la sanción mínima sin motivación / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD DE LA SANCION Esta sección no puede estar de acuerdo con lo dicho por la apoderada de la demandada en el sentido que para este caso no se tienen en cuenta los principios de equidad y justicia. Es claro que estos principios no son simples proclamas morales, sino que constituyen un mandato imperativo, consagrado en el artículo 683 del estatuto tributario, para los funcionarios con atribuciones y deberes relacionados con la liquidación y el recaudo de los impuestos. Para la sección es evidente que cuando el artículo 651 del estatuto tributario utiliza la expresión “hasta el 5%”, se le está otorgando a la administración un margen para graduar la sanción, pero esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria, pues le compete a la administración señalar los motivos por los cuales aplica el máximo porcentaje, y dentro de sus fundamentos deberá atender no solo a criterios de justicia y equidad, como ya se mencionó, sino también atendiendo la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de 2001 (2001) Radicación número: 05001-23-24-000-1996-0218-01(11658) Actor MUNICIPIO DE SONSÓN (ANTIOQUÍA) Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Corresponde a este despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales DIAN, demandada, contra la sentencia de fecha 15 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía, sala sexta de decisión, por la cual se declaró la nulidad de las resoluciones 001417 de septiembre 5 de 1994 y 0345 de septiembre 29 de 1995, dictadas por la Unidad Administrativa especial DIAN, Administración de impuestos y aduanas nacionales de Medellín, a través de las cuales se sancionó al municipio de Sonsón (Antioquía) por no enviar información. ANTECEDENTES La administración de impuestos y aduanas de Medellín expidió el requerimiento ordinario de información 1-065-6-10781 del 7 de diciembre de 1993, en el que le solicita al municipio de Sonsón la relación del presupuesto ejecutado, mes a mes, por el año 1992 detallando la fecha, el beneficiario, valor de la retención, así como las copias de las declaraciones de retención en la fuente del año 1992. La administración fijo el término de un (1) mes para dar respuesta al requerimiento.

El municipio de Sonsón no presentó la información solicitada dentro del plazo fijado, por lo que la administración de impuestos y aduanas de Medellín profirió el pliego de cargos 1-065-5-0103 del 11 de febrero de 1994, con fundamento en el artículo 651 del estatuto tributario, en el que propone sanción por no envío de información por la suma de sesenta y siete millones ciento noventa mil novecientos veinticuatro pesos ($67.190.924.), tomando el 5% de la suma no informada, para lo cual utiliza el presupuesto ejecutado por el municipio en el año 1992, que certificó la Contraloría municipal. En respuesta al pliego de cargos, el municipio de Sonsón (Antioquía) informó que los cambios reiterados de alcalde repercutieron en la demora para entregar la información y adjuntó a la administración parte de la información solicitada. El 5 de septiembre de 1994, la administración de impuestos y aduanas nacionales de Medellín, impone sanción por el envío extemporáneo de la información al Municipio de Sonsón, por la suma planteada en el pliego de cargos, mediante la resolución 001417 de 5 de septiembre de 1994. El municipio sancionado interpuso recurso de reconsideración contra la resolución que liquidó la sanción, argumentando la ocurrencia de fuerza mayor que impidió la entrega oportuna de la información solicitada por la administración. Esta fuerza mayor, según se observa en el escrito de recurso, consistió en la difícil y delicada situación política y administrativa del municipio de Sonsón (Antioquía).

La administración notificó la resolución 0345 de septiembre 29 de 1995 por la que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto, en la que confirma en todas sus partes la resolución 01417 de septiembre 5 de 1994, con fundamento en que la responsabilidad administrativa en el campo tributario es objetiva. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el municipio de Sonsón (Antioquía), solicita se anulen la resoluciones 001417 de septiembre 5 de 1994 y la resolución 0345 de septiembre 29 de 1995, proferidas por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín; por medio de las cuales se impuso y confirmó la sanción por no informar, impuesta al demandante. En subsidio solicita se modifique la sanción, pues al imponer la máxima que establece la norma, resulta muy drástica. Considera que con la actuación de la administración se vulneraron los artículos 29 y 230 de la Constitución política; los artículos 1494 y 1616 del código civil; 5 y 40, numerales 1 y 2 del Código Penal; 246 y 247 del Código de procedimiento penal, y el 651 del Estatuto Tributario (D. 624 de 1989). Señala que las normas citadas fueron violadas por que se tomó una base errada para la sanción: El presupuesto total ejecutado por el municipio en el año 1992 en la suma de $1.343.818.490 y no aquellas órdenes de pago sujetas a retención en la fuente, dado que se trataba del programa “agentes retenedores municipio”.

Considera vulnerado el artículo 651 del estatuto tributario por haber impuesto el tope máximo de la sanción, teniendo derecho a que se aplicara la pena menos drástica. Considera quebrantados los artículos 246 y 247 del Código de procedimiento civil, por la omisión en la práctica de pruebas solicitadas. Por último, el demandante considera que afirmar que las faltas en el campo tributario-administrativo son siempre y bajo cualquier circunstancia objetivas, contradice las leyes naturales. OPOSICIÓN La Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN dió respuesta a la demanda oponiéndose a lo pedido por el demandante. Considera la administración tributaria que la base de la sanción fue correcta, ya que se tomó la suma respecto de la cual no se suministró la información, correspondiente a la totalidad de los pagos ejecutados del municipio, cuyo valor según el informe de la Contraloría asciende a $1.343.818.490. Agregó que la responsabilidad administrativa en el campo tributario es de carácter objetivo y basta con que se incumplan las disposiciones para que se genera la responsabilidad. Recuerda que la administración tiene la facultad de solicitar, tanto a contribuyentes como a no contribuyentes, informaciones para el control de los tributos. Por último consideró que no constituye fuerza mayor o caso fortuito el cambio de alcalde y el descontrol administrativo, como causa justificada de la no presentación de la información, agregando que en el campo tributario sólo se acepta la fuerza mayor como eximente, en los casos taxativamente contemplados en la ley. SENTENCIA APELADA Consideró el Tribunal Administrativo de Antioquía que el desgreño administrativo

del municipio de Sonsón, no puede constituir fuerza mayor o caso fortuito para exonerarlo de la sanción, por lo cual la administración de impuestos obró conforme a derecho al imponer la sanción. Agregó que la sanción fue impuesta porque la información fue suministrada en forma extemporánea, sin que se haya reducido la sanción. Consideró que la DIAN no disponía de base para liquidar la sanción (hasta el 5% del valor solicitado) dado que la información suministrada por el municipio es incompleta, por lo que teniendo en cuenta que el sancionado no está dedicado a actividades de producción económica y teniendo en cuenta el principio de justicia y equidad que debe regir estos casos, debe aplicarse la décima parte de la máxima sanción de las informaciones parciales, esto es el 0.5%. Por lo anterior declaró la nulidad de las resoluciones 001417 de septiembre 5 de 1994 y 0345 de septiembre 29 de 1995, emanadas de la Unidad Administrativa Especial DIAN, Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, por las cuales se impuso una sanción tributaria en contra del municipio de Sonsón, reduciendo el monto de la misma a la suma de seis millones setecientos diecinueve mil noventa y dos pesos ($6.719.092). RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por no compartir el criterio del Tribunal. Consideró la apelante que en el presente caso se presentó una circunstancia objetiva: El municipio de Sonsón presentó en forma extemporánea una

información solicitada por la administración tributaria, y en materia de sanciones administrativas, concretamente en el campo tributario, la responsabilidad es objetiva. Culminó señalando que el municipio pudo solicitar prorroga del tiempo concedido, pero al no hacerlo plasmó su conducta negligente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada y en este momento apelante, presentó escrito en el que consigna sus alegatos de conclusión señalando su desacuerdo con el fallo de primera instancia por considerarlo incongruente, pues lo alegado por el municipio demandante en relación con el desgreño administrativo que generó la mora en la entrega de la información, no constituye fuerza mayor o caso fortuito, pero consideró que no existía base para aplicar la sanción por no informar, procediendo a reducir la tarifa del cinco por ciento (5%) al cero punto cinco por ciento (0.5%). Alega que no es cierto que no exista base para la aplicación de la sanción, pues debido al incumplimiento en el deber de informar, la DIAN obtuvo un reporte de la contraloría en donde se informa que los pagos efectuados por el municipio, mes a mes en el año 1992, ascienden a la suma de $1.343.818.940. Por lo anterior, considera que no es aplicable el inciso contenido en el artículo 651 del estatuto tributario que señala que cuando no sea posible establecer la base para tasar la sanción por no informar, la tarifa es del 0.5%. Concluye en que se tipificaron todos los elementos que conducen a la sanción por no informar, por lo que en el caso no entran a jugar los principios de equidad

y justicia, ante una conducta claramente castigada por el ordenamiento, sin que proceda su reducción a la tarifa del 0.5%. Solicita revocar la sentencia y reconocer la legalidad de los actos acusados. El demandante no presentó alegatos de conclusión. MINISTERIO PÚBLICO No se presentó escrito por parte del Ministerio Público. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la sección decidir en el presente caso, si la decisión del tribunal de disminuir la tarifa de la sanción por no informar impuesta al municipio de Sonsón se ajusta a los requerimientos del artículo 651 del Estatuto Tributario. Se advierte en primer lugar que la sanción se impone por el envío extemporáneo de la información solicitada por la administración, según consta en la resolución 001417 de septiembre 5 de 1994, pues es claro que el municipio demandante incurrió en una de las infracciones que señala el artículo 651 del estatuto tributario: Entrega extemporánea de la información, sin que pueda aceptarse como hecho constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito el desgreño administrativo por parte de la administración municipal. Es por ello que esta sección considera acertado el proceder de la administración tributaria, tal y como lo reconoce el Tribunal, en el sentido de imponer una sanción al municipio por la infracción cometida. La discusión se centra entonces, en la tarifa a aplicar en el caso concreto. La Administración ha considerado que ante una situación objetiva, simplemente procede la aplicación del literal a) del artículo 651 del estatuto tributario, modificado por el artículo 55 de la ley 6º de 1992, que señala:

Sanción por no informar. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: a) Sustituido. L. 6/92, art. 55. Una multa hasta de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000) (hoy $ 199.400.000), la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: - Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea. - Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio, (…) El Tribunal consideró que la administración tiene la facultad de regular la sanción pudiéndola fijar hasta el 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida. A pesar de la afirmación del Tribunal en el sentido que no existe en el presente caso, base para aplicar la sanción, es claro que tomó la misma suma que la administración tuvo en cuenta y que corresponde al valor del presupuesto de

gastos ejecutados por el municipio en el año 1992, según el informe presentado por la Contraloría y que asciende a la suma de $1.343.818.490. Al reducir la sanción del 5% al 0.5% el Tribunal Administrativo de Antioquia se fundamenta en el principio de justicia y equidad que debe regir estos casos, principios que para la apoderada de la demandada no son procedentes. Esta sección no puede estar de acuerdo con lo dicho por la apoderada de la demandada en el sentido que para este caso no se tienen en cuenta los principios de equidad y justicia. Es claro que estos principios no son simples proclamas morales, sino que constituyen un mandato imperativo, consagrado en el artículo 683 del estatuto tributario, para los funcionarios con atribuciones y deberes relacionados con la liquidación y el recaudo de los impuestos. Para la sección es evidente que cuando el artículo 651 del estatuto tributario utiliza la expresión “hasta el 5%”, se le está otorgando a la administración un margen para graduar la sanción, pero esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria, pues le compete a la administración señalar los motivos por los cuales aplica el máximo porcentaje, y dentro de sus fundamentos deberá atender no solo a criterios de justicia y equidad, como ya se mencionó, sino también atendiendo la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, tal y como fue expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-160 de 1998, y como lo ha defendido esta sala en anteriores pronunciamientos; como en sentencia de noviembre 10 de 2000, Exp. 10725, Consejero Ponente Delio Gómez Leyva o en

sentencia de abril 23 de 1999, Exp. 9327, Consejero Ponente Julio E. Correa Restrepo. En el presente caso, el Municipio demandante presentó la información en forma extemporánea, lo que no puede ser equiparado con la situación del obligado a informar, que no lo hace antes que se notifique la sanción correspondiente, ya que el daño producido por estas irregularidades no es el mismo. Por lo anterior, esta sección, como lo hizo el tribunal, considera que no era procedente en el presente caso aplicar la máxima sanción admitida por la ley, sino que ésta debía ser graduada por la administración conforme a las consideraciones que imponen los artículo 651 y 683 del estatuto tributario y que se describieron anteriormente, por lo que al no hacerlo, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa restablecer los derechos vulnerados por la omisión de la administración. Para la sala resulta razonable y proporcionada la sanción fijada por el tribunal y equivalente a la décima parte de la máxima sanción, esto es, el cero punto cinco por ciento (0.5%) del presupuesto ejecutado por el municipio de Sonsón y que asciende a la suma de $1.343.818.490, por lo que la sanción equivale a Seis millones setecientos diecinueve mil noventa y dos pesos ($6.719.092). En el sentido anteriormente expuesto, se confirmará la sentencia del Tribunal. La sala advierte que el Magistrado Dr. Juan Angel Palacio Hincapié manifestó a la sala estar impedido para conocer del presente proceso de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. Como quiera que la sala encuentra procedente el impedimento, declarará al

Doctor Juan Angel Palacio Hincapié, separado del conocimiento del presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: 1º CONFIRMASE la sentencia junio 15 de 2000 proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia. 2º RECONOCER personería a la Dra. EDNA PATRICIA DIAZ MARIN para actuar como apoderada de la Nación, en los términos del poder que obra a folio 154 del cdo. principal. 3º ACÉPTASE el impedimento manifestado por el doctor JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE. 4º DECLÁRASE separado del conocimiento del presente proceso al doctor JUAN

ÁNGEL PALACIO HINCAPIE.

Procédase a la devolución de las sumas consignadas para gastos ordinarios del proceso, si a ella hubiere lugar. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la Sección de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO