CE-05001-23-24-000-1996-02271-01(21909)-2012

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - No condena CONTRATO ESTATAL - Contrato de obra pública / ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se configuró / TRIBUTO / CONTRATO ADICIONAL / DAÑO ESPECIAL / DIFERENCIA ENTRE TEORÍA DEL HECHO DEL PRÍNCIPE Y TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O IMPUESTO DE GUERRA - Ley que regulaba el impuesto de guerra se encontraba vigente al momento de celebración del contrato adicional / CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O IMPUESTO DE GUERRAContratista. Sujeto pasivo SÍNTESIS DEL CASO: Previo proceso de licitación para la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector (…) el 11 de septiembre de 1.995 el Fondo Vial Nacional –transformado luego en el INVIASy la [DEMANDANTE] -quienes actuaron bajo la forma de un consorciocelebraron el contrato de obra pública No. (…) 1 año después de suscrito el contratoel Gobierno Nacional expidió el decreto No. 2.009, por medio del cual creó la Contribución Especial, que gravó con un 5 % los contratos de obra pública (…) La Contribución fue cobrada ilegalmente por el INVIAS sobre el contrato objeto de este proceso, pese a que estaba en ejecución desde hacía varios años, de manera que no le aplicaban las disposiciones citadas, porque no existían en el momento en que se celebró

SUCESOR PROCESAL / PRESUPUESTOS DE LA REPRESENTACIÓN

SUCESORAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Acreditada

Dado que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacionalestablecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte-, que luego desapareció –durante la ejecución del contrato 655 de 1.991, y sus adicionales-, al ser reestructurado, adquiriendo la denominación de Instituto Nacional de Vías –INVIAS- (…) En el caso concreto, para establecer cuál entidad pública debió ser la sucesora del proceso por pasiva, hay que determinar si el contrato objeto del litigio corresponde a alguno de los objetivos y funciones a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, o si acaso el pago de las obligaciones que se deriven del mismo debía sufragarlas al Ministerio de Transporte (…) En este orden de ideas, dentro del objetivo y las funciones asignadas al INVIAS por el Decreto 2.171 de 1.992 –arts. 53 y 58 , se encuentra la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”, de manera que la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector San Cristóbal - Santa Fe de Antioquia, de la carretera Medellín-Turbo –objeto del contrato en cuestiónquedó a cargo de dicha entidad, y por eso podía ser la parte demandada en este proceso, pues las competencias que se le asignaron fueron las relacionadas con la infraestructura vial de carreteras VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / REVISIÓN DE PRECIOS /

CONTRATACIÓN ESTATAL / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / CONTRIBUCIÓN

ESPECIAL / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN AL

CONTRATO ESTATAL / LEY PROCESAL / REAJUSTE DE PRECIO / IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA SUSTANCIAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se configuró / ECUACIÓN

FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL

CONTRATO

[N]o se configuró el desequilibrio financiero alegado por el actor y admitido por el a quo, ni bajo la teoría del hecho del príncipe ni de la imprevisión, toda vez que ambas instituciones exigen, como presupuesto común, que la medida que las origina sea imprevista, es decir, que al momento de la celebración del contrato no se pudiera precaver la ocurrencia del suceso que afecta la economía del mismo (…) tanto los decretos-ley 2.009 del 14 de diciembre de 1992 y 1.515 del 4 de agosto de 1993, como la ley 104 de diciembre 30 de 1993 -publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1993-, entraron a regir antes de celebrarse los contratos adicionales afectados con ellas; luego, no es posible alegar su vigencia para configurar la teoría del hecho del príncipe (…) el descuento de la Contribución Especial o impuesto de guerra, sobre las actas de pago de estos contratos adicionales, no constituyó un hecho imprevisto, porque el contratista debió prepararse para esta consecuencia, cuando los suscribió. En este sentido, tampoco es aceptable, como lo afirma el actor, que por tratarse de un contrato adicional los precios unitarios debían ser los mismos del contrato inicial, so

pretexto de que este aspecto era inmodificable (…) Es así como, si acaso se le causó un daño al contratista se trata de una conducta imputable a él, porque suscribió varios negocios jurídicos pudiendo desistir de ellos, cuando no satisfacían su pretensión económica. Por tanto, es inadmisible que ahora, luego de celebrados y ejecutados los negocios jurídicos, en vigencia de leyes que claramente señalaban las condiciones tributarias del momento, solicite una indemnización por hechos imputables a la gestión propia, pues de haber sido precavido no se habrían generado las consecuencias que dice padecer NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema consultar. Sección Tercera, sentencia de octubre 30 de 2003. C.P: María Elena Giraldo. Actor: Construca SA. Exp. 17.213 NO PROCEDE CONDENA EN COSTAS FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 38 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 39 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2.012).

Radicado número: 05001-23-24-000-1996-02271-01(21909) Actor: CONSTRUCTORA DE CARRETERAS Y OBRAS CIVILES Y OTRO Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIASReferencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (SENTENCIA) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Antioquia, Caldas y Chocó, el 21 de abril de 2.001, que la condenó. Advierte la Sala que la sentencia será revocada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El consorcio conformado por la empresa Constructora de Carreteras y Obras Civiles SA. –en adelante Construca SA.- y Topco SA., en ejercicio de la acción contractual –según poder otorgado al abogado por los representantes legales de ambas empresas-, formularon demanda contractual contra el Instituto Nacional de Vías –en adelante INVIAS-, para que se hicieran las siguientes declaraciones y

condenas: 1.1. Pretensiones. Entre otras solicitaron: “1. Se condene al Instituto Nacional de Vías a devolver a las sociedades que represento la suma de $147.123.563.64, que hasta la fecha de ésta [sic] demanda han cancelado a aquel [sic], que constituye el mayor valor que las sociedades que represento tuvieron que cancelar por concepto de la Contribución Especial o Impuesto de Guerra. “2. Se condene, igualmente, al Instituto Nacional de Vías a pagar a las sociedades que represento por concepto de intereses moratorios a la tasa más alta permitida por la ley, que no es otra que la del doble del bancario corriente de conformidad con el artículo 884 del Código de comercio, sobre la expresada suma de $147.123.563.64, por razón de la mora incurrida por la entidad contratante al no haber devuelto a

las sociedades que represento desde las fechas en que tuvieron que hacer los pagos y hasta la devolución de los montos correspondientes, como consecuencia de los valores cancelados por concepto de la Contribución Especial. “3. Se ordene al Instituto Nacional de Vías a devolver, junto con los correspondientes intereses moratorios a la tasa máxima permitida por la ley, a las sociedades que represento la suma o sumas que a partir de la fecha de ésta [sic] demanda se hubieren visto obligadas a pagar por razón de la Contribución Especial o Impuesto de Guerra a que se refiere esta demanda. “4. Se ordene al Instituto Nacional de Vías que a partir de la fecha de la sentencia que ponga fin al presente juicio no cobre a las sociedades en cuyo nombre actúo y durante el tiempo que quedare para la ejecución final del contrato, los valores correspondientes a la Contribución Especial o Impuesto de Guerra. “5. En subsidio de la petición indicada en el numeral 4) procedente [sic], se ordene al Instituto Nacional de Vías que procede [sic] a partir de la sentencia que ponga fin al presente proceso, a revisar los precios del contrato de obra pública materia de esta demanda, cuyos nuevos precios tendrán una vigencia igual a la que faltare para la finalización del plazo contractual, con el fin de aumentarlos en el porcentaje que se calcule como necesario para poder los Contratista [sic] atender a los nuevos costos que surgieron por razón de la aplicación de la ley que estableció la Contribución Especial o Impuesto de Guerra”. 1.2. Hechos de la demanda. Previo proceso de licitación para la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector San Cristóbal - Santa Fe de Antioquia, de la

carretera Medellín-Turbo, el 11 de septiembre de 1.995 el Fondo Vial Nacional – transformado luego en el INVIASy la empresa Constructora de Carreteras y Obras Civiles SA. y Topco SA. -quienes actuaron bajo la forma de un consorciocelebraron el contrato de obra pública No. 665. Este contrato se adicionó en seis (6) oportunidades, unas veces en plazo y otras en valor, y para la fecha de presentación de la demanda aún se ejecutaban los trabajos. El 14 de diciembre de 1992 –es decir, 1 año después de suscrito el contratoel Gobierno Nacional expidió el decreto No. 2.009, por medio del cual creó la Contribución Especial, que gravó con un 5 % los contratos de obra pública. Esta norma fue prorrogada, por 90 días más, mediante el decreto No. 1.515 de 4 de agosto de 1993, lo cual ocurrió hasta el 2 de noviembre de 1993; y luego se expidió la ley 104 de diciembre 30 de 1993, que retomó el anterior impuesto. La Contribución fue cobrada ilegalmente por el INVIAS sobre el contrato objeto de este proceso, pese a que estaba en ejecución desde hacía varios años, de manera que no le aplicaban las disposiciones citadas, porque no existían en el momento en que se celebró. En este sentido, agrega -con fundamento en la ley 153 de 1.887-, que a los contratos le son aplicables las leyes vigentes al momento de su celebración, y la ley 104 fue posterior, de allí que era imposible prever el impuesto cuando se presentó la oferta -fl. 86, cdno. 1-.

En estos términos, la expedición de las normas que establecieron la contribución especial constituyeron un hecho imprevisible e irresistible para las partes -el hecho del príncipee hizo incurrir al consorcio en costos adicionales que rompieron el equilibrio financiero del contrato, al disminuir su utilidad prevista durante la ejecución del mismo. Agregó que la ruptura del equilibrio financiero, por razón de los impuestos, puede obedecer a una medida adoptada por la contratante o por cualquier otra entidad, siempre que sea estatal, y que incida en la economía del contrato.

2. Contestación de la demanda El INVIAS se opuso a las pretensiones de la demanda, porque tenía la obligación de descontar el impuesto de guerra, sobre los contratos adicionales sucritos con la parte actora, ya que son contratos nuevos, aunque sean adicionales.

De otro lado, negó la ocurrencia de algunos hechos relatados en la demanda; aceptó otros; y se atuvo a lo que se probara en el proceso, frente a algunos más. En relación con otros hechos, señaló –enfáticamenteque el impuesto de guerra sobre los contratos adicionales no constituyó un hecho imprevisible para el contratista, porque se amparó en normas vigentes que debían cumplirse y que el contratista conocía -fl. 119, cdno. 1-. Finalmente, propuso las excepciones de: caducidad de la acción, inexistencia del derecho pretendido, inexistencia de la obligación a cargo de la parte demandada e inexistencia de la relación sustancial predicada -fl. 121, cdno. 1-.

3. Alegatos de conclusión 3.1. La parte actora. Sostuvo que en los pliegos de condiciones y en el

contrato se pactó que los precios unitarios de un eventual contrato adicional debían ser los mismos del contrato inicial –fl. 292, cdno. 1-, y por ello no era posible modificar los ofrecidos originalmente. Eso explica por qué no se pactó un precio mayor para cada uno de ellos. Además, reiteró que de conformidad con la ley 153 de 1.887 las normas que rigen un contrato son las vigentes al momento de su celebración, y como el impuesto de guerra se creó en 1.992, no le eran aplicables a un negocio jurídico que para esa fecha tenía más de 2 años de perfeccionado, siendo ilegal su cobro –fls. 297 a 298, cdno. 1-. Insistió en la ruptura del equilibrio financiero del contrato, porque la medida estatal que creó el impuesto fue imprevisible e irresistible, y en ese orden analizó conceptos de diferentes autoridades públicas que estudiaron el tema, y algunas sentencias que se han ocupado del denominado hecho del príncipe. 3.2. El INVIAS. Señaló que las leyes que crearon la contribución especial eran de obligatorio cumplimiento para él, y que allí se dispuso la obligación de cobrar a todo aquél que suscribiera un contrato de obra pública sobre vías, a partir de su entrada en vigencia, tal como aconteció en el caso concreto con los contratos adicionales en valor. Además, esta regla no tuvo excepciones, por ello los contratos del caso sub iudice no podían excluirse de su aplicación. Además, la entidad no hizo más que recaudar el impuesto para el Ministerio de Hacienda y no recibió ninguna utilidad de ello -fls. 328 a 334, cdno. 1-.

3.3. Concepto del Ministerio Público. No actuó en el proceso.

4. La sentencia del Tribunal Administrativo –DescongestiónEl a quo profirió sentencia el 27 de abril de 2.001. Rechazó dos de las excepciones propuestas, esto es: caducidad de la acción, porque la demanda se presentó oportunamente; e inexistencia de la relación sustancial predicada, porque sí existió un contrato entre las partes de este proceso. Sobre las otras dos excepciones -inexistencia del derecho pretendido e inexistencia de la obligación a cargo de la parte demandadamanifestó que las resolvería al estudiar el fondo del asunto, porque atacan este aspecto –fl. 358, cdno. ppal.-.

A continuación, sin más argumentos que una relación de las normas que crearon el impuesto de guerra o contribución especial, recordó cuáles fueron las pretensiones de la demanda, y concluyó: “Como los contratos adicionales fueron celebrados a raíz del contrato 665 de septiembre 11 de 1.991 no cobija a este contrato ni a sus adicionales el impuesto inicialmente establecido por el decreto 2.009 del 12 de diciembre de 1.992 y las normas que lo fueron prorrogando y estableciendo.” –fl. 362, cdno. ppal.-. De esta manera, se condenó al INVIAS a pagar la suma de $286’308.711,99, que corresponde al valor descontado por concepto del impuesto, y su actualización.

5. El recurso de apelación Lo interpuso la parte demandada –fls. 368 a 372, cdno. ppal.-. Recordó que el impuesto de guerra sólo se le aplicó a los contratos adicionales al No. 665 de

1991, y cuando se suscribieron estaba en vigencia el mismo, de manera que no es cierto que el contratista fuera sorprendido por la norma, y más bien debió considerarla para suscribir los contratos adicionales. Apoyado en una sentencia de exequibilidad de las normas que crearon el impuesto de guerra –sentencia C-782 de 1.999-, concluyó que el INVIAS no lo aplicó de manera retroactiva, porque no lo cobró sobre el contrato inicial sino sobre los adicionales –que “son una realidad nueva” (fl. 370)-, posteriores a la ley tributaria.

6. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 6.1. La parte actora. No actuó en esta instancia del proceso. 6.2. El INVIAS reiteró la posición sostenida hasta el momento, especialmente los argumentos del recurso de apelación. 6.3. Concepto del Ministerio Público. Solicitó que se revoque la sentencia, porque luego de hacer un análisis probatorio, y sobre todo de vigencia de las normas que crearon y prorrogaron el impuesto de guerra, concluyó que los descuentos que hizo el INVIAS sobre las actas de obra del contratista sólo correspondieron a contratos adicionales suscritos en vigencia de aquél, y que “de la meridiana claridad del texto legal, se concluye que la contribución debía ser pagada por quienes celebraran contratos de adición al valor de los existentes, dado que tales adiciones encuadraban en el supuesto exigido por la norma tributaria para la imposición de la contribución, pues estas, cumplieron con el requisito de hacer un adición al precio, y fue precisamente esa una de las circunstancias que el legislador quiso gravar con el impuesto.” –fls. 403 a 404,

cdno. ppal.- Concluyó considerando que el descuento del 5% no constituyó un hecho sobreviniente a la suscripción de los contratos adicionales, toda vez que el contratista los suscribió en vigencia de la ley 104 de 1993. CONSIDERACIONES El problema jurídico propuesto por el recurrente consiste en establecer si en los contratos adicionales, celebrados bajo la vigencia de una ley que crea un impuesto, el pago que haga el contratista desequilibra la ecuación financiera del negocio jurídico y, en caso afirmativo, si hay lugar a adoptar medidas consecuenciales de restablecimiento a favor de éste. Sobre el particular, advierte la Sala que el estudio y decisión de este asunto tendrá como soporte, en lo fundamental, el razonamiento ya expuesto en oportunidades anteriores, frente a casos similares1, especialmente en sentencias recientes de esta Sección, que han construido una línea jurisprudencial sólida, entre ellas: del 7 de marzo de 2007 –exp. 15.799 -, del 19 de febrero de 2009 –exp. 19.0552-, del 4 de febrero de 2010 –exp. 15.400-, del 4 de febrero de 2010 –exp. 15.665-, del 4 de febrero de 2010 –exp. 16.017y del 4 de febrero de 2010 –exp. 16.022-. Con particular referencia esta sentencia reiterará lo expresado en la del 18 de enero de 2012 –exp. 19.304dictada hace unos pocos meses por la Subsección C de la Sección Tercera. Se advierte también que la sentencia apelada será revocada, y al estudiar el

proceso de fondo se negarán las pretensiones, previo análisis de los siguientes temas: i) la legitimación por pasiva en el proceso, ii) los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo, iii) la regulación de la contribución 1 ? Sección Tercera, sentencias del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577, actor Sociedad Pavimentos Colombia Ltda., C. P. Ricardo Hoyos Duque; del 18 de septiembre de 2003, expediente 15.119, actor Sociedad Castro Tcherassi y Cía Ltda., C. P. Ramiro Saavedra Becerra; del 30 de octubre de 2003, expediente 17.213, actor Construca S. A., expediente 21.570, actor Sociedad Castro Tcherassi y Cía Ltda. y otra C. P. María Elena Giraldo Gómez; del 11 de diciembre de 2003, expediente 16.433, actor Conciviles S. A., C. P. Ricardo Hoyos Duque y del 2 de septiembre de 2004, expediente 14.578, actor Sociedad Pavimentos Colombia Ltda., C. P. María Elena Giraldo Gómez. 2 En ambas providencias Consejero Ponente Enrique Gil Botero. especial, denominada también impuesto de guerra, iv) la jurisprudencia aplicable al caso y v) el caso concreto.

1. Legitimación por pasiva en el proceso Dado que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacionalestablecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte-, que luego desapareció –durante la ejecución del contrato 655 de 1.991, y sus adicionales-, al ser reestructurado, adquiriendo la denominación de

Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, mediante el decreto 2.171 de 1.992 –art. 52-, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Publicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del orden Nacional”, es imprescindible precisar quién fue su sucesor procesal en el asunto sub iudice, desde el momento en que entró a regir la aludida norma. Para el efecto, se debe estudiar el art. 60 CPC., el cual prescribe: “Art. 60 (Modificado Decreto 2282 de 1989, Artículo 1. Num. 22). Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador. “Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. “El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. “El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable. “Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se

decidirán como incidentes.” (negrillas fuera de texto) Según esta norma, en uno de sus supuestos -el que interesa a este caso-, en el evento de que se extinga la persona jurídica que es parte en el proceso, el sucesor de ésta deberá continuar con la carga procesal que ocupaba aquella. Incluso, si no comparece al proceso este continuará y producirá los efectos, como si hubiere hecho parte del mismo. En el caso concreto, para establecer cuál entidad pública debió ser la sucesora del proceso por pasiva, hay que determinar si el contrato objeto del litigio corresponde a alguno de los objetivos y funciones a cargo del Instituto Nacional de VíasINVIAS-, o si acaso el pago de las obligaciones que se deriven del mismo debía sufragarlas al Ministerio de Transporte. Esta duda la despeja el art. 62 del decreto 2.171 de 1992, el cual establece: “Art. 62. TRANSITORIO. CONTRATOS PERFECCIONADOS. Los contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, y que correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación a este Instituto, hasta el vencimiento de los mismos. Los demás contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, pero que no correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación al Ministerio de Transporte, hasta el vencimiento de los mismos.” (negrillas fuera de texto) En este orden de ideas, dentro del objetivo y las funciones asignadas al INVIAS por el Decreto 2.171 de 1.992 –arts. 53 y 583, se encuentra la ejecución de las

3 ? “Art. 53. OBJETIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras.” (Negrillas fuera de texto) “ARTICULO 54. FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías desarrollará las siguientes funciones generales: “1. Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte. “2. Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, y demás obras que requiera la infraestructura vial de su competencia. “3. Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. “4. Dos delegados del Presidente de la República. “5. Asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de emergencias en sus infraestructuras viales, cuando ellas lo soliciten. “6. Recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura vial de su competencia, exceptuando las carreteras, puentes y túneles entregados en concesión, de conformidad con los respectivos contratos. “7. Celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. “8. Elaborar conforme a los planes del sector la programación de compra de terrenos y adquirir los que se

consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos. “9. Adelantar, directamente o mediante contratación, los estudios pertinentes para determinar los proyectos que causen la contribución nacional por valorización en relación con la infraestructura vial de su competencia, revisarlos y emitir concepto para su presentación al Ministro de Transporte, de conformidad con la ley. “10. Dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis, liquidación, distribución y cobro de la contribución nacional de valorización, causada por la construcción y mejoramiento de la infraestructura de transporte de su competencia. “11. Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran. “12. Proponer los cambios que considere convenientes para mejorar la gestión administrativa. “13. Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso. “14. Administrar y conservar, bien sea directamente o mediante contratación, los monumentos nacionales cuando no estén a cargo de otras dependencias. políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”, de manera que la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector San Cristóbal - Santa Fe de Antioquia, de la carretera Medellín-Turbo –objeto del contrato en cuestiónquedó a cargo de dicha entidad, y por eso podía ser la parte demandada en este proceso, pues las competencias que se le asignaron fueron las relacionadas con la infraestructura vial de carreteras.

2. Los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo.

Este aspecto es uno de los argumentos principales en los que el actor apuntala su inconformidad con la retención que el INVIAS le hizo del impuesto de guerra, toda vez que parte de afirmar que los contratos adicionales fueron suscritos en distintos años. Se acudirá, entonces, a la legislación que regula la vigencia de la ley en el tiempo, y la diferencia entre las leyes procesales y las sustanciales. Desde un punto de vista general, en cuanto a la vigencia de la ley en el tiempo, es pertinente precisar que la ley 153 de 1.887 determina que las normas procesalesde sustanciación y ritualidad de los juiciosrigen desde su vigencia y prevalecen sobre las anteriores y, que por lo tanto, son de aplicación inmediata, excepto cuando se trate de términos que hubieren empezado a correr, actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas, pues, todos éstos aspectos se rigen por la ley vigente al momento de su iniciación -art. 40-. Por el contrario, a las situaciones reguladas en leyes sustanciales -no procedimentalesdebe aplicarse la ley vigente al momento del acaecimiento del hecho que sanciona, coligiéndose que la regla general predominante sobre el punto es la de irretroactividad de la ley, y que la excepción a esa regla se da por indicación expresa del legislador. Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencias de 3 de junio y 2 de septiembre de 20034, donde se reiteraron los antecedentes jurisprudenciales en la materia, tanto de la Corte Constitucional (C-922 de 2001, T438 de 1992, C-769 de 1998 y C-214 de 1994) como del Consejo de Estado, estos

últimos mencionados en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio “15. Las demás que se le asignen y correspondan a la naturaleza de sus funciones.” 4 ? Sentencias S-131 de 3 de junio de 2003, actor: José Moisés Sarmiento Jiménez y S-417 de 2 de septiembre de 2003, actor: Uriel Antonio Loaíza Hurtado, ambas con ponencia del Consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez. Civil el 16 de octubre de 2002, para concluir, precisamente, en la aplicación del principio de irretroactividad de la ley sustancial. La irretroactividad de las leyes no procedimentales, como regla general, garantiza la efectividad de principios que son el pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como son la seguridad jurídica y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, de acuerdo con lo preceptuado en el entonces artículo 26 de la Constitución Política de 1.886, y ahora en el 29 de la Constitución de 1991. De otra parte, en materia contractual la ley 153 de 1.887, en los artículos 38 y 39, establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, salvo, en cuanto al modo de reclamar los derechos contractuales y a las penas por infracción de las estipulaciones, pues, éstas dos últimas hipótesis se rigen por las normas vigentes para ese momento, esto es, de ocurrencia de tales eventos. Así mismo, se advierte, en relación con los actos y contratos celebrados en vigencia de la norma antigua, que podrán demostrarse con los medios probatorios que ese precepto disponía, pero aplicando la nueva ley

respecto de la forma de rendirse la prueba. Estas disposiciones fueron tenidas en cuenta en los Estatutos Contractuales que se han dictado. Así, por ejemplo, se tiene en el Decreto ley 150 de 1.976: “ARTÍCULO 203. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTÁN PERFECCIONANDO. Los contratos que a la fecha de vigencia de este decreto se estuvieren perfeccionando, podrán continuar su tramitación de acuerdo con las normas antes vigentes o acogerse a las reglas del presente Estatuto. En este último caso, no será necesario repetir las operaciones o trámites que se hubieren cumplido conforme a disposiciones semejantes a las aquí consignadas”. En el decreto-ley 222 de 1.983: “ARTÍCULO 300. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTÁN PERFECCIONANDO. Los contratos que a la fecha de vigencia de este esta