CE-05001-23-24-000-1996-0929-01(12592)-2002

ACCION DE NULIDAD - No procede respecto de los actos particulares ya que con aquella no se logra el restablecimiento del derecho al afectado / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la acción procedente para demandar un acto de cobro individual de valorización / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - El acto mediante el cual se produce su cobro es demandable mediante la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho El Tribunal previo a admitir la demanda, advirtió precisamente que los “sujetos a los cuales se les distribuyó la valorización son perfectamente determinables”, por tanto dispuso su corrección precisándose la acción y allegar los poderes, así como “copia de los recursos presentados por algunos solicitantes...” que fueron anunciados en los anexos de la demanda. El actor, luego de afirmar categóricamente que la acción instaurada es la pública de nulidad y prevalido del argumento de que el acto acusado es de carácter general, cuya nulidad no produce restablecimiento automático de derechos, no atendió a lo pedido, sino que explicó al Tribunal que por tales razones no se requería el cumplimiento de los requisitos exigidos. Así las cosas, conforme a las precisiones antes hechas, y teniendo en cuenta la consecuencia jurídica de la nulidad del acto administrativo de carácter particular que se acusa, que no es otra que el restablecimiento automático de derechos, la acción procedente es la prevista en el artículo 85 del C.C.A. y no la interpuesta por el actor. Es claro para la Sala, como también lo fue para el Ministerio Público que el acto enjuiciado no podía ser objeto de la acción

de simple nulidad consagrada en el articulo 84 del CCA, sino que su impugnación jurisdiccional debió intentarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma indicada a lo largo de esta providencia. En consecuencia, la Sala previa revocatoria de la sentencia del Tribunal, que había declarado nula la resolución demandada, se declarará inhibido para un pronunciamiento de mérito.

FUENTE FORMAL: C.C.A. ARTICULOS 84 Y 85

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NO.001 DE L995 (JUNTA DE

VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE COPACABANA (ANTIOQUIA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D.C., diez (10) de julio del año dos mil dos (2.002) Radicación número: 05001-23-24-000-1996-0929-01(12592)

Actor: MAURICIO PATIÑO MARIACA

Demandado: MUNICIPIO DE COPACABANA FALLO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó el 16 de abril de 2001, estimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra la Resolución No.001 de l995 expedida por la Junta de Valorización del Municipio de Copacabana (Antioquia), mediante la cual se redistribuyó por valorización un

déficit por la realización de una obra pública. ANTECEDENTES El ciudadano MAURICIO PATIÑO MARIACA, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad solicitó a la jurisdicción la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 001 del 5 de abril de l995, expedida por la Junta de Valorización del Municipio de Copacabana, “por medio de la cual se distribuye por valorización el déficit de la obra 01, ordenado por el Estatuto sobre la Contribución de Valorización en el Municipio de Copacabana, Acuerdo No. 19 de 20 de mayo de l991”, para lo cual fueron invocadas las facultades otorgadas por los acuerdos Nos.18 de l991, 19 de l990 y 8 de l995. Como “hechos” fundamento de la pretensión señaló el demandante que:

1. El 7 de octubre de 1990 la comunidad de Copacabana mediante Consulta Popular aprobó la construcción del acueducto y alcantarillado del Municipio, mediante el sistema de contribución de valorización y que las obras serían ejecutadas por las Empresas Públicas de Medellín.

2. El valor total del acueducto y alcantarillado Obra No.001. alcanzó la suma de $5.180 millones de pesos, siendo una parte financiada por el municipio, quien ejecutó unas obras adicionales e incluyó en la zona de influencia sectores no contemplados inicialmente y mejorar las condiciones de los pavimentos.

3. El beneficio estimado de las obras fue de $4.064 millones de acuerdo con el estudio realizado por Valorización Municipal. No obstante la Junta de Valorización y la Junta de Propietarios resolvieron solamente distribuir por

valorización $3.000 millones, para lo cual se expidió la Resolución No.02 del 1 de febrero de l993.

4. La actual Junta de Valorización resolvió expedir la resolución No.001 del 5 de abril de l995, para redistribuír el déficit de la obra 001 en cuantía de $1.100 millones, con el fin de atender “la difícil situación financiera del Municipio”. De esa cantidad el 82.89% fue derramada en los estratos 1, 2 y 3, el restante 17.11% fue redistribuido en los demás estratos.

5. Para la redistribución no se siguieron los pasos y el procedimiento previstos en el Acuerdo 19 de l991.

Citó como disposiciones violadas, los artículos 1 y 40 y 338 y 345 de la Constitución, 91 inciso 2, 13, 14, 15, 1, 17, 18, 19 y 20 del Acuerdo 19 de l991; 263 del decreto 1333 de l986, en síntesis porque para dictar el acto acusado se omitió el procedimiento establecido en el citado Acuerdo para la redistribución del gravamen inicial, puesto que no se convocó a la Junta de Propietarios o poseedores, proceder con el cual se desconoció el derecho de participación política y se cercenó la posibilidad de participar en una nueva Junta. El articulo 91 del Acuerdo 19 de l991 prevé que cuando el saldo de la obra resultare negativo, se podrá distribuir el déficit entre los propietarios, pero para esta nueva distribución se deberá aplicar en lo pertinente “el procedimiento establecido para la resolución distribuidora”. Luego de explicar las etapas para

distribuir una obra por contribución de valorización, señaló que la finalidad de la elección es el control del poder de los representantes elegidos por el pueblo para la administración municipal, lo cual se inscribe dentro de los fines del Estado (Art. 1 y 2 C.P.) dentro de la noción de democracia participativa (Art. 40 ib.) que permite la injerencia directa en las decisiones, ejecución y control de la gestión en los diversos niveles, preceptiva a la cual no se ciñó el Municipio y “olvidó” llamar a elección a los representantes de los propietarios para la nueva distribución. Como segundo cargo adujo que la resolución 001 del 5 de abril de l995, no tuvo en cuenta la capacidad de pago de los propietarios prevista en el artículo 263 del decreto 1333 de l986, dado que los propietarios de los estratos 1 a 3 fueron quienes tuvieron que soportar un mayor gravamen frente a los demás estratos que si pueden contribuir con un porcentaje mayor. Finalmente, con cita de los articulos 338 y 345 de la Carta, indicó que ellos establecen los principios de la fuerza restrictiva del presupuesto y la representación popular en la imposición de obligaciones fiscales, al prohibir la percepción de impuestos en tiempo de paz que no figuren en el presupuesto de rentas, para censurar que los valores correspondientes a la redistribución no fueron incluidos en el presupuesto municipal. OPOSICIÓN El municipio demandado, a través de apoderado defendió la legalidad de la resolución acusada, aceptó algunos de los hechos y negó que la redistribución se hubiera efectuado por la difícil situación financiera del municipio, sino a otros

factores distintos, como lo fueron las reliquidaciones practicadas a algunos de los propietarios en virtud de reclamaciones que hicieron, la construcción de obras adicionales que eran fundamentales para la cabal ejecución de la obra de interés social, así como la compra de la infraestructura a ACUANTIOQUIA, entidad que venía prestando antes el servicio, y finalmente el pago de obligaciones financieras contraídas para la ejecución de la obra ante el retardo de los recaudos. Señaló, que nada mas claro que las propias afirmaciones del demandante para colegir la efectiva participación de la población en la toma de la decisión, a través de la consulta popular llevada a cabo y afirmó que se llevaron a cabo todas las etapas establecidas en el Estatuto de Valorización Municipal. Aclaró que como no se trataba de una nueva obra, sino de asumir el déficit de la ya decretada y distribuida, no era necesario realizar nuevamente el mismo procedimiento el que ya estaba cumplido, y por tal razón se acompaña la resolución anterior. Es así como en cumplimiento del artículo 91 del Acuerdo, se procedió a distribuir el déficit entre todos los propietarios del área de influencia del proyecto, sin que se requiriera repetir el procedimiento, por tratarse de la misma obra, siendo suficiente cumplir administrativamente con la notificación de la Resolución 001 del 5 de abril de l995, distribuidora del déficit, publicando los avisos de prensa para informar la redistribución y notificando por edicto la respectiva resolución. En relación con la capacidad contributiva y el monto redistribuido manifestó que contrario a lo afirmado por el demandante, de los $1.100 millones las

contribuciones de los estratos 1 a 3 totalizaron el 32%, no el 82.89% y que el 68% correspondió al estrato 4 y demás contribuyentes. Indicó que el mismo demandante y demás integrantes de la comunidad, presentaron acción de tutela ante el juzgado penal del municipio de Copacabana, en relación con los hechos que son objeto de esta acción, la que fue favorable al Municipio en decisión confirmada en segunda instancia. Dijo retomar los argumentos expuestos en aquélla oportunidad respecto a la violación de las normas del Acuerdo 019 de l991, explicando todos y cada uno de los pasos seguidos hasta llegar a la distribución de la contribución. Insistió en que fue el poder popular de los habitantes del municipio, quienes a través de la consulta popular decidieron que la obra en cuestión se realizara por el sistema de valorización, realizándose los procedimientos y actuaciones en la forma dispuesta por el citado Acuerdo, que goza de presunción de legalidad. Acompañó como pruebas la totalidad de normas locales, estudios y documentos antecedentes a la expedición del acto acusado. SENTENCIA El Tribunal de Descongestión, accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual, luego de transcribir los antecedentes de litis, y las normas municipales, advirtió que el articulo 91, inciso 2 del Acuerdo 019 de l991 dispone que en caso de una nueva distribución de la contribución se debe seguir el procedimiento indicado en los artículos 13 a 20, normas que indican como pueden participar los habitantes en la elección de sus representantes, quienes colaborarán en la elaboración del presupuesto, en la distribución de la contribución y en la vigilancia

de la inversión de los fondos. Observó que el mismo municipio aceptó que no se repitió el procedimiento, y observó que ello no debió ser así, dado que hubo una anterior distribución a la que se atuvieron los habitantes y en consecuencia para crear una nueva obligación debió darse participación a la comunidad, como lo disponen las normas municipales. Indicó que la razón por cual fue negada la acción de tutela fue la existencia de otros medios judiciales, que se concretan en la definición que se está haciendo por parte de esta jurisdicción. Finalmente, declaró la nulidad de la resolución demandada, previa advertencia de que la presente acción de nulidad está dirigida contra un acto particular y que el actor no es interesado ni afectado por la decisión que se toma, por lo que solo actúa en defensa de la legalidad, en consecuencia no se produce ningún restablecimiento de derechos. APELACIÓN Al apelar, el apoderado del Municipio, señaló en primer lugar que la nulidad invocada por el actor, contrario a lo apreciado por el Tribunal, no es ostensible y no existe “en la forma como quedó estampada” en el fallo, el que calificó de “falto de profundidad”, repetitivo de los argumentos de las partes y “ligero”. Con cita de los articulos 91 y 13 del Acuerdo 019 de l991, indicó que desde el inicio mismo de la obra por valorización 1990 y 1991, la que todavía se encuentra sin liquidar finalmente, se previno la forma de hacer reajustes, siempre y cuando se tratara de la misma obra, como ocurrió en el sublite, sin que pueda afirmarse que se “sorprendió” a los contribuyentes creándoles una nueva obligación , puesto que el

sistema de valorización prevé la participación de la comunidad mediante la consulta es para que apruebe o desapruebe la ejecución de las obras por el sistema contributivo como lo indica el artículo 13, “después de aprobar la realización de una obra pública mediante su decretación y antes de la elaboración del presupuesto de ella”, procedimiento que se siguió, ejecutándose la obra. La resolución demandada surgió después de la ejecución de la obra ya aprobada e incluída en el presupuesto, pero que por razones de insuficiencia de los recursos dado que como lo prevé la norma cuando el “saldo de liquidar la obra resulte negativo”, éste se reasigna, pues la norma autoriza que “se podrá distribuir el déficit para que lo cancelen los titulares de los predios de la correspondiente zona de influencia en proporción a las respectivas imposiciones originales, siempre que los beneficios lo permitan”. Concluyó que no se está en presencia de una nueva obra o nueva obligación sobre la cual no se le hubiere consultado a la comunidad. Solicitó revocar la sentencia apelada y mantener la resolución acusada. MINISTERIO PUBLICO La Señora Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, advirtió que el acto acusado hace referencia a la redistribución del valor del déficit que arrojó la obra allí descrita y a cuyo pago deben contribuir los propietarios o poseedores de los predios beneficiados con la misma y relacionados en los cuadros anexos que hacen parte de la resolución demandada. Esa descripción los identifica de manera individual, lo cual permite colegir que se trata de un acto de carácter particular y concreto, sin que se desvirtúe tal calidad por el hecho de estar dirigido

a varias personas. Al efecto citó jurisprudencia de esta Corporación. En esas condiciones la resolución no podía ser objeto de la acción consagrada en el artículo 84 del CCA, pues en el fondo se persigue un restablecimiento del derecho en la medida en que se controvierte la no obligatoriedad del pago que allí se exige y que solo afectaría o favorecería a los contribuyentes que hacen parte de la relación anexa al acto. Indicó que bien podría haberse adecuado la acción al trámite del artículo 85 ib, de haberse intentado dentro del término de caducidad previsto en el artículo 136 y con el cumplimiento de los demás requisitos previstos para el efecto. Finalmente, que la resolución fue notificada por edicto contrariando los artículos 44 y 45 del CCA en aplicación de lo previsto en el artículo 54 del acuerdo 019 de l991, tal norma es inaplicable y en consecuencia debe hacerse la notificación personal, so pena de ineficacia, para que los contribuyentes interpongan el recurso de reposición y agoten la via gubernativa. Pidió abstenerse de emitir pronunciamiento y ordenar la notificación en legal forma del acto demandado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: En primer lugar, se ocupará la Sala de resolver acerca de la petición que antecede y con arreglo a sus resultas, se pronunciará de fondo acerca de la legalidad del acto acusado.

El acto acusado en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA, lo constituye la Resolución No.001 del 5 de abril de l995 expedida por la Junta de Valorización del Municipio de Copacabana (Antioquia),

mediante la cual se redistribuyó por valorización un déficit por la realización de la obra de interés público No 001, consistente en la construcción del acueducto y alcantarillado del Municipio. En orden a determinar la naturaleza del acto acusado, los requisitos y procedimientos a los cuales se hallaba sujeta su publicidad y eficacia, así como la acción que corresponde seguir para su impugnación jurisdiccional, del examen del contenido de la Resolución 001 de l995, observa la Sala: La Junta de Valorización Municipal invocando las facultades otorgadas por los acuerdos Nos.18 de l991, 19 de l990 y 8 de l995, expidió el acto cuyo encabezado indica como finalidad, “por medio de la cual se distribuye por valorización el déficit de la obra 01, ordenado por el Estatuto sobre la Contribución de Valorización en el Municipio de Copacabana, Acuerdo No. 19 de 20 de mayo de l991”, En sus considerandos se señala que mediante la Resolución No.02 del 16 de febrero de l995 la Junta asignó la contribución por valorización a cargo de los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiarios de la obra, en cuantía de $3.000.000.000, a precios de l992, para la siguiente zona de influencia, la que se detalla. Expresa también las razones por las cuales la obra arrojó un déficit de $1.228.000.000, así como la parte que será asumida por el Municipio. En la parte resolutiva, se determina “redistribuír por el sistema de valorización la suma de $1.100.000.000”, adoptar la zona de influencia la descrita en los

considerandos. En el articulo 3, se señala que la identificación de los propietarios y poseedores, la dirección, área de predio, factor, número de orden el plano de reparto y el valor de las cuotas mensuales de amortización, aparecen en los cuadros elaborados por el Municipio, la notificación por edicto y la previsión de “que para todos los efectos legales, hacen parte de esta resolución a la que se anexan”. También se ordena “inscribir en la Oficina de Instrumentos Públicos la redistribución asignada a cada uno de los predios”, reiterándose la previsión de que los cuadros forman parte de la resolución. Se indican los plazos para el pago a partir del siguiente mes de Mayo, lo relativo a intereses, etc. Finalmente, y en lo atinente a su publicidad y recursos, allí se dispuso que aquélla se haría mediante la notificación por Edicto y su impugnación a través del recurso de reposición, a interponerse dentro del tiempo de fijación y diez días después de la desfijación del respectivo Edicto. Es suficiente la anterior reseña de la resolución demandada, por establecer que se trata de un acto de carácter particular con efectos individuales y concretos, cuyos destinatarios son los contribuyentes (propietarios y poseedores) que aparecen en los listados a los que hace mención directa el articulo 3 de la resolución, y a quienes van dirigidas las previsiones contenidas en los artículos siguientes. Se trata de la pluralidad de personas allí determinadas, entre las cuales se distribuyó la cantidad de $1.100.000.000. Así las cosas, advierte la Sala que la declaratoria de nulidad del acto demandado,

que fue la decisión tomada por el Tribunal, tendría como consecuencia que la pluralidad de incididos con la distribución realizada en dicho acto vería automáticamente restablecidos sus derechos particulares, pues no podrían ser exigibles los valores allí determinados. Finalidad para la cual definitivamente no está instituída la acción pública objetiva consagrada en el artículo 84 del CCA. De manera que los actos administrativos de contenido particular y concreto cuya nulidad implica el restablecimiento de un derecho, no son impugnables jurisdiccionalmente a través de la acción de nulidad, cuya finalidad es la protección de la legalidad abstracta. Por ello dichos actos deben ser impugnados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A. El Tribunal previo a admitir la demanda, advirtió precisamente que los “sujetos a los cuales se les distribuyó la valorización son perfectamente determinables”, por tanto dispuso su corrección precisándose la acción y allegar los poderes, así como “copia de los recursos presentados por algunos solicitantes...” que fueron anunciados en los anexos de la demanda. (fols.54 y 55 c.ppal). El actor, luego de afirmar categóricamente que la acción instaurada es la pública de nulidad y prevalido del argumento de que el acto acusado es de carácter general, cuya nulidad no produce restablecimiento automático de derechos, no atendió a lo pedido, sino que explicó al Tribunal que por tales razones no se requería el cumplimiento de los requisitos exigidos. Argumentos que a juicio de la Sala no son de recibo, como tampoco la consideración del Tribunal de Descongestión, quien si bien acertó en cuanto a la

naturaleza particular del acto acusado y el consecuencial restablecimiento de derechos, no hizo ninguna objeción bajo el argumento de que el actor no es interesado ni afectado por la decisión que se toma, posición inadmisible que conllevaría al restablecimiento de derechos particulares de personas que ni siquiera tuvieron la calidad de demandantes. Además se advierte, que conforme al documento de antecedentes obrante al folio 109, el municipio da cuenta de que “se recibieron 587 recursos de reposición dentro de los términos legales, hasta el dia 18 de mayo de l995, a las 17:30 horas..”, circunstancia que corrobora la conclusión de que la citada resolución debió ser atacada por la vía del contencioso subjetivo, previo el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción exigidos por el CCA, entre los que se cuentan la oportunidad de la acción, la legitimación, el agotamiento de la via gubernativa, etc. Así las cosas, conforme a las precisiones antes hechas, y teniendo en cuenta la consecuencia jurídica de la nulidad del acto administrativo de carácter particular que se acusa, que no es otra que el restablecimiento automático de derechos, la acción procedente es la prevista en el artículo 85 del C.C.A. y no la interpuesta por el actor. Es claro para la Sala, como también lo fue para el Ministerio Público que el acto enjuiciado no podía ser objeto de la acción de simple nulidad consagrada en el articulo 84 del CCA, sino que su impugnación jurisdiccional debió intentarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma indicada a lo largo de esta providencia.

En consecuencia, la Sala previa revocatoria de la sentencia del Tribunal, que había declarado nula la resolución demandada, se declarará inhibido para un pronunciamiento de mérito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1°. REVOCASE la sentencia apelada. 2º. EN SU LUGAR, declárase INHIBIDA la Sala para un pronunciamiento de mérito, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario