CE-05001-23-24-000-1997-00476-01(20839)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: Enrique Gil Botero

Bogotá, D. C, treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011).

Expediente: 20.839

Radicación: 05001232400019970047601

Actor: Sociedad Luz Navarro y Cía. S.A.

Demandado: Cámara de Comercio de Medellín Asunto: Acción de reparación directa Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se resolvió lo siguiente:

“1.- SE DECLARAN NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES

PROPUESTAS “2.- NIÉGANSE LAS PETICIONES DE LA DEMANDA “3.- SIN COSTAS.” (fl. 251 cdno. ppal. – mayúsculas fijas del original).

I. Antecedentes

1. En demanda presentada el 3 de marzo de 1997, corregida el 15 de abril de ese mismo año, la Sociedad Luz Navarro y Cía. S.A. solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Cámara de Comercio de Medellín por lo daños causados durante 343 días en que se negó el derecho de libre asociación, por la mora en el registro de la escritura pública de constitución de la sociedad demandante.

En consecuencia, pidió que se condenara al pago por concepto de perjuicios materiales, sin especificar la modalidad, a la suma de $1.878’480.650.

Como fundamento de sus pretensiones narró que el 31 de enero de 1996 se presentó ante la Cámara de Comercio de Medellín, la escritura pública No. 612 del 10 de abril de 1995 con el fin de efectuar el respectivo registro. El 27 de febrero de 1996, por medio de la resolución No. 99 la Cámara de Comercio se abstuvo de inscribir la escritura pública de constitución de la sociedad Luz Navarro y Cía. S.A., porque no se encontraba suscrita por los veintiocho socios que la conformaban sino sólo por diez de ellos y tampoco no se aportó el n.i.t. de dos de esos socios. Frente a la anterior resolución se interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, el primero de ellos fue desatado mediante la resolución No. 101 de 13 de marzo de 1996, la que revocó la decisión recurrida y ordenó la inscripción de la escritura pública mencionada en el registro mercantil, decisión que se notificó personalmente el 28 de noviembre de ese año. A pesar de lo anterior, el 27 de diciembre de 1996, la Cámara de Comercio solicitó una información adicional, la que fue allegada el 15 de enero de 1997; sin embargo, para la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado la devolución del documento de constitución de la sociedad, ni se habían expedido los certificados de existencia y representación, los que resultan necesarios para su funcionamiento, con lo que se le han causado graves perjuicios, como quiera que de su constitución y registro dependían varios proyectos y negocios, algunos de los cuales se vieron

truncados. En la corrección de la demanda se adicionó el hecho de que la Cámara de Comercio registró la sociedad y otorgó el certificado de existencia y representación legal, sin devolver el original de la escritura pública de constitución de la misma.

2. La demanda fue admitida, en auto del 20 de mayo de 1997, y notificada en debida forma.

La Cámara de Comercio en la contestación se opuso a las pretensiones de la demanda, propuso la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, indebida acumulación de pretensiones, e indebida identificación de la parte demandante. Frente a los hechos indicó que la resolución No. 101 de 13 de marzo de 1996, mediante la cual que se revocó la resolución No. 99, se notificó inicialmente por edicto fijado el 13 de mayo de 1996, pues no fue posible ubicar a la parte demandante para realizar la notificación personal, quien sólo se presentó el 28 de noviembre de ese mismo año, sin embargo en muestra de buena voluntad se le notificó también personalmente; no obstante, la escritura pública para la inscripción solo la allegó la parte actora el 27 de diciembre de 1996, es decir que, pasaron ocho meses sin que efectuara alguna actuación tendiente a lograr el registro. Agregó que, con el oficio del 27 de diciembre de 1996 no se formularon nuevas exigencias a la Sociedad Luz Navarro y Cia. S.A., por el contrario, se le informó que el registro era procedente, pero que debía adjuntar la identificación de algunos accionistas, con lo cual cumplió parcialmente el 15 de enero de 1997, pese a ello se

inscribió en el registró el documento el 9 de enero de 1997, con la confianza de que se daría cumplimiento a lo solicitado en el oficio del 27 de diciembre de 1996.

3. Concluida la etapa probatoria, iniciada por auto del 24 de septiembre de 1997, y fracasada la conciliación, se dio traslado para alegar. El Ministerio Público guardó silencio.

La parte demandante expuso que si bien es cierto que los testigos indicaron que el acto de registro es de naturaleza rogada y que como la escritura de constitución se había devuelto, no se podía efectuar su registro hasta que el interesado la allegara, aspecto que no resulta lógico ya que no se entiende como se resolvió el recurso de reposición sin la escritura pública; adicionalmente de conformidad con el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo las entidades deben formar un expediente con las actuaciones que se adelanten ante ellas. Indicó, así mismo, que los antecedentes administrativos se allegaron al expediente en forma incompleta y con enmendaduras en el formulario con el que se solicitó su inscripción en el registro. La parte demandada alegó que de las pruebas recaudadas, especialmente de los testimonios recepcionados, se concluye que la Cámara de Comercio cumplió en forma diligente con los procedimientos establecidos para los casos en los que debe abstenerse de otorgar el registro a una sociedad; agregó que no se le puede atribuir a esa entidad los errores jurídicos en los que incurrió la actora y que hicieron que no se pudiera inscribir desde el inicio la escritura, incurriendo también en la conducta negligente de no acudir en forma pronta

y oportuna para subsanar las imprecisiones del documento.

II. Sentencia de primera instancia El Tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que se radicaba en cabeza del actor la obligación de presentar la escritura pública de constitución de la sociedad para su respectivo registro, y que de las pruebas recaudadas se establecía que si bien ésta se presentó el 31 de enero de 1996 ante la Cámara de Comercio, la misma se devolvió el 2 de febrero de ese año sin efectuar la inscripción y sólo fue aportada nuevamente el 27 de diciembre de 1996.

Agrego que, sólo desde esa última fecha la Cámara de Comercio estaba obligada a dar cumplimiento a la resolución No. 101 de 1996, y el registro se asentó el 9 de enero de 1997, es decir diez días hábiles después, término que no configura una falla del servicio. Finalmente no encontró acreditada la exigencia de requisitos formales adicionales, por cuanto el documento con el que se pretendía probar ese argumento se encontraba en copia simple, sin embargo, en gracia de discusión afirmó que a las Cámaras de Comercio les asiste la facultad, previo a la inscripción, de solicitar información relacionada con la identificación del comerciante y sus estados financieros.

III. Recurso de apelación

1. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia, el que le fue concedido el 2 de abril de 2001, y admitido el 26 de julio de esa misma anualidad.

2. La parte demandante en la sustentación del recurso, indicó que la Cámara de

Comercio fue negligente en el trámite del registro impartido a la escritura de constitución de la Sociedad Luz Navarro y Cía S.A., por cuanto lo demoró sin razón que lo justificara. Adujo que no le asistía razón al a quo al señalar que la Cámara de Comercio se encontraba en imposibilidad jurídica de efectuar la inscripción de la escritura pública de constitución de la sociedad porque ésta se encontraba en poder de la demandante; señaló que en ese orden se vulneraría el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, el cual obliga a las entidades públicas o que ejerzan esta clase de funciones, a conformar un expediente con todos los documentos que se presenten ante ellas. Afirmó que la sociedad actora allegó la escritura de constitución, así como los demás documentos exigidos para su registro, los que así se hubieran devuelto a la sociedad sin efectuar la inscripción, debieron haber quedado las copias de los mismos en el respectivo expediente, de lo contrario la Cámara de Comercio no habría podido resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto que negó la inscripción. Agregó que los antecedentes administrativos se allegaron en forma incompleta por cuanto en ellos no se aportó el documento del 27 de diciembre de 1996, en el que consta la exigencia de requisitos adicionales, el que sí es susceptible de valoración por cuanto fue aportado con la demanda y no fue tachado de falso. Finalmente, frente a lo considerado por el Tribunal de instancia en el sentido de que la Cámara de Comercio se encuentra facultada para solicitar información previo al registro de la escritura pública, indicó que no le asiste la facultad de exigir requisitos

no contemplados en la ley, como fue el caso de exigir el pago de un impuesto.

3. En el traslado para presentar alegatos de conclusión, la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y los alegatos de conclusión presentados en primera instancia.

IV. Consideraciones:

1. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 31 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el caso sub examine.

2. De conformidad con el artículo 78 del Código mercantil, las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal, de carácter gremial y con personería jurídica, y dentro de sus funciones se encuentra la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, función esta que se torna de naturaleza pública, es decir, que son particulares que ejercen funciones públicas.

Frente a lo anterior la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido: “A las cámaras de comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica

corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil.” 1 En ese orden de ideas, como la demanda está encaminada a determinar la responsabilidad de la Cámara de Comercio de Medellín por el ejercicio de la función de registro2, la que tiene el carácter de pública, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 1 Corte Constitucional, sentencia del 20 de abril de 1993, C-144-93, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 2 “ARTICULO 82. OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.”

3. Con fundamento en las pruebas practicadas, se encuentran demostrados los siguientes hechos: 3.1. El 31 de enero de 1996, la sociedad Luz Navarro y Cia. S.A., presentó ante la Cámara de Comercio de Medellín, la escritura pública No. 612 de 10 de abril de 1995, con el fin de efectuar el registro de la constitución de la sociedad anónima y

comercial Luz Navarro y Cia. S.A. – L.N. y Cia. S.A. (fls. 146 a 147 cdno. No. 1). 3.2. El 27 de febrero de 1996, por medio de la resolución No. 099 proferida por la Cámara de Comercio de Medellín, en la que específicamente se consigno que “después de ser analizada dicha escritura de constitución, se devolvió el 2 de febrero de 1996, sin la debida inscripción, por contener vicios en su forma que impedían el registro” (se resalta), se resolvió abstenerse de inscribir la escritura pública No. 612 de 10 de abril de 1995. 3.3. El 6 de marzo de 1996, la Sociedad Luz Navarro y Cia. S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución anterior. 3.4. Mediante la resolución No. 101 de 13 de marzo de 1996, la Cámara de Comercio de Medellín revocó la resolución No. 099 de 1996 y ordenó la inscripción de la Escritura Pública No. 612 de 10 de abril de 1995, en el registro público mercantil (fl. 26 deno. No. 1). La resolución anterior fue notificada por edicto desfijado el 3 de julio de 1996 y personalmente el 28 de noviembre de ese mismo año. (fls. 27 y 132 a 134 cdno. No. 1) 3.4. En el formulario en el que se solicitó el registro se lee: “reingreso 97-01-9”. 3.5. El testimonio rendido por Elizabeth Escobar Guendica, Jefe de Registro

Mercantil de la Cámara de Comercio de Medellín, sobre el particular, señaló: “(…) la Cámara ordenó el registro de la escritura de la escritura (sic) de constitución en el mes de marzo. No obstante no pudoi (sic) proceder a la inscripción de la misma porque al interponer el recurso de reposición no adjuntaron las escrituras de constitución las cuales la CÁMARA había devuelto con la primera devolución. Cuando la CÁMARA devuelve por faltas algún requisito legal, a la carta anexa los documentos con el fin de que se subsane el defecto de la omisión. Al ordenar la inscripción era imposible hacer el registro por no tener las escrituras.” (fl. 181 cdno. No. 1). De las pruebas que obran en el expediente se observa que la parte actora solicitó a la Cámara de Comercio de Medellín el registro de la escritura pública No. 612 del 10 de abril de 1995, contentiva de la constitución de la Sociedad Luz Navarro y Cia. S.A., la cual se devolvió el 2 de febrero de 1996 sin inscribirse en el registro público mercantil y mediante la resolución 99 del 27 de esos mismos mes y año se abstuvo de inscribirla. En virtud del recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra ese acto administrativo, la Cámara de Comercio de Medellín revocó esa decisión y ordenó su inscripción por medio de la resolución No. 101 de 13 de marzo de 1996, la que fue notificada por edicto desfijado el 3 de julio de 1996 y personalmente el 28 de noviembre de 1996. El 27 de diciembre de 1996 la Sociedad Luz Navarro y Cía S.A aportó las escrituras

objeto de registro, el cual se efectúo el 9 de enero de 1997. De lo anterior se concluye que, si bien es cierto que la Cámara de Comercio ordenó la inscripción de la escritura de constitución de la sociedad demandante en marzo de 1996, para esa fecha este documento no se encontraba en su poder, porque se había devuelto desde el 2 de febrero de ese mismo año. Así mismo, se encuentra demostrado que la parte demandante no realizó ninguna gestión tendiente a lograr el cumplimiento de esa resolución, ello se deduce del hecho de que sólo hasta noviembre de esa anualidad se presentó ante la Cámara de Comercio para la notificación personal de la resolución No. 101. Así las cosas, como la escritura pública No. 612 se allegó nuevamente el 27 de diciembre de 1996 y el 9 de enero de 1997 se realizó el registro, se encuentra que la actuación de la Cámara de Comercio se efectúo en un plazo razonable, máxime cuando no existe norma específica que establezca un término para desplegar esa actuación. Sobre el plazo razonable la doctrina ha señalado: “En otros términos, al juez le corresponde adelantar un procedimiento de verificación en el que debe determinar si el “plazo razonable” se cumple, o lo que es igual, si la dilación es “injustificada o indebida”. Por este motivo, el ordenamiento jurídico le confía una tarea de carácter cognoscitivo consistente en la realización de un juicio o estimación de hechos concretos, para que los califique de acuerdo con el sentido jurídico que la norma constitucional ha asignado, por lo que la posible solución solo será

una: la afectación o no afectación del bien jurídico objeto de protección3. Por consiguiente, el alcance del derecho fundamental estudiado solo es posible comprenderlo si se parte de una premisa: el estudio del caso específico es relevante, comoquiera que son los términos y las etapas del procedimiento adelantado las que deben tenerse en cuenta para verificarse si se respetó esta garantía del debido proceso4” “(…) “Por este motivo, podemos concluir con la Corte Constitucional que “constituye una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, aquella denegación o inobservancia de los términos procesales que se presente sin causa que la justifiquen o razón que las fundamenten”5 “(…) 3 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, La lucha contra las inmunidades del poder. Madrid, Civitas, 1995. 4 RINCÓN CORDOBA, Tutela…, cit., pág.73 5 Ibídem. “El problema radica en determinar cuando se considera que un plazo es razonable. Con esa perspectiva, deben tenerse en cuenta dos criterios: 1) la razonabilidad, y 2) el tiempo que debe tenerse en cuenta al analizar el comportamiento de la autoridad judicial. “Respecto del primer aspecto, la doctrina y la jurisprudencia se han referido a la necesidad de tener como criterio de juzgamiento la duración de procesos similares, así como el estudio riguroso de las circunstancias fácticas para aplicar estrictamente la reglas de la experiencia. (…). “En cuanto al término que debe estudiarse, se ha sostenido que

éste se extiende desde la primera actuación realizada ante el aparato jurisdiccional, hasta el momento mismo de la ejecución de la sentencia definitiva.”6 Las anteriores precisiones, también son aplicables a las actuaciones desplegadas ante la administración, es decir, que esas decisiones también deben proferirse en un plazo razonable, o si se da un retardo el mismo debe estar justificado. En este orden, la Cámara de Comercio de Medellín no pudo efectuar el respetivo registro entra marzo y noviembre de 1996 porque no contaba con el documento susceptible de ese trámite, en consecuencia su actuación se encuentra justificada. Ahora, una vez le fue aportada la escritura pública, el registro se materializó 7 días hábiles después, término que se considera prudente, en consecuencia no se observa una dilación injustificada de la actuación administrativa. 6 GIL BOTERO, Enrique, Responsabilidad extracontractual del Estado, Bogotá: Editorial Temis S.A., 2011, p. 467 y ss. Ahora bien, en cuanto a la inconformidad del actor en el sentido de que la entidad demandada no conservó en sus archivos copia de la escritura pública de constitución con la cual hubiera podido efectuar el respectivo registro, obligación que según el recurrente le era exigible en aplicación del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo7 encuentra la Sala que no le asiste razón, por cuanto para el caso de las actuaciones adelantadas por las Cámaras de Comercio relacionadas con el registro público existe norma especial consagrada en el artículo 43 del Código de Comercio, que establece:

“ARTÍCULO 43. APERTURA DE EXPEDIENTES INDIVIDUALES Y

CONSERVACIÓN DE ARCHIVOS DEL REGISTRO MERCANTIL. A cada comerciante, sucursal o establecimiento de comercio matriculado, se le abrirá un expediente en el cual se archivarán, por orden cronológico de presentación, las copias de los documentos que se registren. 7 “ARTICULO 29. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar decisiones contradictorias. “Si los documentos se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en aquella en que se inició primero una actuación. Si alguna se opone podrá acudiese, sin más trámite, al proceso de definición de competencias. “Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, y de obtener copias y certificaciones sobre los mismos, que se entregarán en plazo no mayor de tres (3) días. Con los documentos que, por mandato de la Constitución Política o de la ley, tengan carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.” “Los archivos del registro mercantil podrán conservarse por cualquier medio técnico adecuado que garantice su reproducción exacta, siempre que el presidente y el secretario de la respectiva cámara certifiquen sobre la exactitud de dicha reproducción.” (se resalta). Del anterior precepto, se concluye que la obligación de conservación de documentos

que le asiste a las Cámaras de Comercio es la de aquellos que se registren, en al caso sub examine, no se cumplía con ese requisito, toda vez que, la escritura pública de constitución de la sociedad Luz Navarro y Cía. S.A. no fue registrada en la primera oportunidad, es decir, que no le asistía la obligación a la Cámara de Comercio de Medellín de tener en sus archivos copia de esa escritura, precisamente porque no se había accedido a la solicitud de su registro. De otra parte, el actor señaló que una vez ordenada la inscripción de la escritura pública de constitución de la sociedad Luz Navarro y Cía. S.A., el 27 de diciembre de 1996 la Cámara de Comercio le solicitó el cumplimiento de requisitos adicionales, si bien es cierto ese documento se encuentra en copia simple, hecho por el cual el a quo no lo valoró, el mismo fue aceptado en el trámite del proceso por la parte demandada, en efecto en la contestación indicó: “Tampoco es cierto que mediante oficio de 27 de diciembre de 1996 la Cámara de Comercio esté formulando nuevas exigencias, sino que confiando en la buena voluntad del demandante y para suplir su propia negligencia, se le está informando que el registro es procedente, pero que de todas maneras debe adjuntar la identificación de algunos accionista, requisito solicitado desde un principio por la Cámara y exigido por el artículo 624 del Estatuto Tributario.” (fl. 124 cdno. No. 1) Más adelante agregó: “(…) Como lo dice el demandante, sólo el 15 de enero de 1997

proporcionó la información de identificación solicitada, aunque parcialmente por cuanto quedó faltando la identificación tributaria de los socios extranjeros, no obstante lo cual al Cámara de Comercio, confiada en que el demandante cumpliría lo que se le solicitó en la carta del 27 de diciembre de 1996.” (ibídem). Efectivamente se encuentra acreditado que el 27 de diciembre de 1996, la Cámara de Comercio de Medellín, le solicitó a la sociedad Luz Navarro y Cía S.A., allegar la identificación de algunos de sus socios, sin embargo, tal actuación no reviste ninguna trascendencia, pues se itera, la escritura pública sólo se aportó nuevamente para su registro en diciembre de 1996, momento en el que le fue posible a la Cámara de Comercio dar cumplimiento a la resolución No. 101 de 1996. Así las cosas, en el caso sub lite no se acreditó la falla del servicio imputada a la Cámara de Comercio por lo cual se impone confirmar el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: CONFÍRMASE la sentencia del 31 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Segundo: En firme esta providencia vuelva el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA OLGA VALLE DE DE

LA HOZ