CE-05001-23-25-000-1991-06314-01(21579)-2012

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Inhibitorio ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA - Puede reflejarse a través de actas / ACTO

ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO En estos términos, si bien la Sala acepta que los actos administrativos pueden verterse en las actas de órganos como estos, cuya composición es pluripersonal, y que deliberan y toman decisiones de manera colegiada, para lo cual es usual que se haga constar en “Actas” el resultado de su actividad administrativa , también es cierto que un acto administrativo, para que sea tal, debe cumplir unas condiciones mínimas, entre las cuales se encuentra el hecho de que se trate de una declaración de voluntad, de carácter unilateral, producida en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos. La omisión de alguno de estos elementos de la noción desnaturaliza la calidad de acto administrativo, y por eso es necesario revisar que se cumplan todos, en cada acto que se repute como administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 10 de septiembre de 2009, Exp. 20001-23-31-000-2009-00201-01(PI), C.P. María Claudia Rojas Lasso. ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA - No se otorgó a través del acta del Consejo de Gobierno del Departamento de Antioquia, lo que se plasmó allí fue una recomendación / ACTA DEMANDADA - No configura un acto

administrativo / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En el caso concreto, si bien el acta es prueba de que el Consejo de Gobierno declaró que recomendaba adjudicarle el contrato a Colservicios Ltda., y que esa declaración es unilateral, y que se produjo en ejercicio de la función administrativa, también es cierto que no se trata de una decisión, porque esta autoridad departamental no resolvió quién era el adjudicatario, sólo recomendó a alguien hacerlo en ese oferente. (…) Ahora bien, que del hecho que el competente para adjudicar fuera el Consejo de Gobierno no se desprende que por esa razón el Acta No. 1793 contiene una adjudicación, pues se ha evidenciado que no se trata de la decisión que produce efectos jurídicos, sino de una curiosa recomendación a alguien, pero que esto sea extraño no desdice que se trata de lo que realmente contiene el Acta. PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Por controvertirse acto que no es administrativo / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Por cuanto acto demandado carece de control judicial / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA - Materializado a través de Resolución 032 1990 proferida por la gobernadora del Departamento de Antioquia / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA - No fue objeto de controversia [L]a decisión del a quo se confirmará por razones similares a las que analizó, sólo que la excepción que declaró –inexistencia de la obligaciónen realidad se denomina ineptitud de la demanda, porque la parte actora demandó un acto que

no es administrativo, y por esa misma razón carece de control judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) la Sala concluye que el apelante conoció ambas actuaciones, y concretamente la de la Gobernadora, que materializó la del Consejo de Gobierno, que ella presidía –lo que además comparte el apelante-, de manera que se debió demandar la verdadera decisión, la que inequívocamente adjudicó el contrato: la resolución No. 032 de 1990, so pena de presumirse legal mientras no sea suspendida o anulada por la jurisdicción. Al no hacerlo la demanda es inepta, por controvertir actos no enjuiciables jurisdiccionalmente. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Para controvertir acto de adjudicación de licitación pública / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Téngase en cuenta que la demanda que dio origen a este proceso se presentó antes de que se expidiera la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 87 del CCA.. En vigencia suya el mecanismo adecuado para controvertir el acto de adjudicación de una licitación era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 del CCA. Así las cosas, para

establecer si la acción se presentó oportunamente, habría que precisar que la norma que regulaba la caducidad de las acciones era el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 -modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989 (…) Esta norma fue modificada por el art. 32 de al ley 446 de 1998 –citado al pie de páginaque redujo a 30 días hábiles la caducidad para demandar los actos administrativos precontractuales de carácter particular o subjetivo, siempre que no se hubiera celebrado el contrato. No obstante, como esta disposición no aplica al caso concreto, la regla aplicable sería aquella que previó un plazo de 4 meses para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / DECRETO 2304 DE 1989 - ARTÍCULO 23

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA Aplicadas estas ideas al caso sub iudice –se insiste, sólo en gracia de discusión, para demostrar redundantemente que incluso bajo los argumentos del apelante el resultado de este proceso es técnicamente el mismo-, se encuentra acreditado que la demanda se presentó el 16 de agosto de 1991, y que el término para

intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta desde la fecha en la cual el demandante tuvo conocimiento del acto de adjudicación. Así las cosas, comoquiera que a más tardar el 15 de mayo de 1990 el actor reconoce que le comunicaron la recomendación que hizo el Consejo de Gobierno, y que 29 de junio de 1990 demostró conocer la resolución No. 032 de 1990, el término para demandar vencía el 29 de octubre de 1990, y como la demanda se presentó el 16 de agosto de 1991 -10 meses después-, la Sala encuentra configurada la caducidad de la acción. En estos términos, la Sala confirmará la decisión apelada, pero corregirá el nombre técnico de la excepción que verdaderamente prosperó. LITISCONSORCIO NECESARIO / PROCEDENCIA DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - Para garantizar defensa del adjudicatario respecto del acto administrativo que lo favorece / CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO / INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - Etapas / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - Conlleva a la configuración de la causal de nulidad saneable [L]a Sección Tercera ha sostenido, en múltiples ocasiones, que al adjudicatario y posterior contratista le asiste el derecho a defender el acto administrativo que lo favorece, así como el contrato que suscribe luego, incluso en el evento de que se hayan ejecutado las obligaciones. En este sentido, ha señalado que la única forma en que puede velar por sus derechos es compareciendo al proceso donde se

cuestiona la legalidad del acto de adjudicación. De allí que el juez de primera instancia tiene el deber de permitirle tal posibilidad, por tanto debe vincularlo dentro de las etapas procesales previstas para el evento, con el fin de garantizar su derecho de defensa. De acuerdo al artículo 83 del C. de P. C., las etapas para integrar el litisconsorte necesario al proceso son: con la formulación de la demanda, y de oficio o a solicitud de parte, en el auto que admita la demanda o en cualquier estado posterior del proceso, siempre que no se hubiere dictado sentencia de primera instancia. De allí que la obligación que le asiste al juez para vincular a todos los litisconsortes necesarios vence en caso de que se profiera el fallo correspondiente, comoquiera que la norma es clara al establecer que sólo hasta ese momento se puede ejercer dicha facultad. Así las cosas, expirado el término y precluida la oportunidad correspondiente para integrarlo al proceso, se entiende que la falta de notificación del litisconsorte necesario, conlleva a la configuración de la causal de nulidad saneable, que se rige por las disposiciones de la norma expresa contenida en el artículo 83 del C de P.C., según la cual dicha circunstancia puede ser objeto de corrección siempre que el trámite se realice mientras no se hubiere dictado sentencia de primera instancia, en cuyo caso la nulidad se entiende saneada concediendo a los citados el plazo legal previsto para la comparecencia de los demandados en el respectivo proceso judicial y un término igual para solicitar pruebas y para que las mismas sean practicadas en

legal forma. En estos casos, para sanear el vicio de nulidad se ha resuelto, anular todo lo actuado en esta instancia, así como la sentencia del a quo. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar providencia de 28 de septiembre de 2009, Exp. 17011, providencia de 17 de junio 17 de 2010, Exp. 19448 y auto de 16 de 2012, Exp. 19598, C.P. Enrique Gil Botero.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 83

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO

SUSTANCIAL / APLICACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL DEL JUEZ / NULIDAD POR FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO - No decretada por cuanto no se afectaron intereses del adjudicatario / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE

LA DEMANDA

[E]n esta ocasión, realizando una ponderación de derechos, con el fin de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental –art. 228 CP.- y del debido proceso, sin dilaciones injustificadas –art. 29 CP.-, así como actuando en cumplimiento del deber que tienen los jueces de interpretar la Constitución como norma dotada de unidad de sentido , por las particularidades del presente asunto, y solamente por esta razón, la Sala dictará sentencia de segunda instancia sin declarar la nulidad por falta de integración del litisconsorte necesario, toda vez que en nada se afectan sus derechos, teniendo en cuenta que

en esta instancia no se estudió el fondo del asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda, pues ni siquiera se demandó el acto administrativo que adjudicó el contrato; e incluso –en gracia de discusión, según se analizó- de hacerlo había caducado la acción que procedía.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C, veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-25-000-1991-06314-01(21579)

Actor: SOCIEDAD INVERSIONES SALAMANCA LTDA

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Inversiones Salamanca Ltda., contra la sentencia proferida el 30 de mayo de 2001 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión -fls. 477 a 490, cdno. ppal.-, que resolvió: “1. NO PROSPERA la excepción de falta de causa para pedir, propuesta por la entidad demandada. “2. PROSPERA la excepción de inexistencia de la obligación, propuesta por la entidad demandada. “3. NO CONDENAR en costas”.

ANTECEDENTES

1. La demanda

Inversiones Salamanca Limitada -en adelante, la actora o Salamanca Ltda.-, presentó demanda el 16 de agosto de 1991, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Departamento de Antioquia -en adelante, el departamento o el demandado-, con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones -fls. 223 a 257, cdno. 1-: “PRIMERA.- Que es NULO el acto de adjudicación efectuado por el Consejo de Gobierno Departamental y que consta en el Acta número 1.793, correspondiente a la Sesión Ordinaria del 10 de Mayo de 1990 -hoja No. 4-, mediante el cual se adjudicó a la firma ‘COLSERVICIOS LIMITADA’ el contrato para la prestación del servicio de restaurante para los empleados de la FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA -F.L.A-, y que corresponde a la Licitación Pública Nacional número 001-90.- “SEGUNDO.- Que como consecuencia de esa ANULACIÓN, se condene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a pagarle a la Sociedad Demandante ‘INVERSIONES SALAMANCA LIMITADA’, representada por el Gerente Doctor ANTONIO AGUILAR OSPINA, la suma de OCHENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y OCHO MIL PESOS ($89.068.000.oo), o la suma que se estableciere por medio de peritos, como restablecimiento del derecho e indemnización equivalente a lo que la Sociedad hubiere ganado si hubiere ejecutado el contrato y como proponente de mejor derecho.- “TERCERO.- Que la suma líquida que fuere reconocida en la

sentencia devengará intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria y moratorios después de este término.- “CUARTO.- Que se de cumplimiento a lo que disponen los Artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.-” (fls. 249 a 250) El demandante indicó, como concepto de violación, que la adjudicación del contrato a Colservicios Limitada es contraria a lo establecido en los pliegos de condiciones de la licitación y, por tanto, a lo dispuesto en el Código Fiscal de Antioquia -Ordenanza 96 de 1985, art. 79-, porque la adjudicación, como acto reglado que es –de ninguna manera discrecional-, por medio del cual se escoge la oferta objetivamente más favorable y conveniente para la administración, no observó las reglas de procedimiento, toda vez que se le adjudicó el contrato de manera arbitraria a la firma que había ocupado el tercer lugar en la evaluación de propuestas, sin tener en cuenta el informe de la comisión escogida por la Junta de Rentas Departamentales, así como las recomendaciones elaboradas a partir de las evaluaciones, en las que ocupaba el primer puesto Inversiones Salamanca. Señaló que el Consejo de Gobierno Departamental no podía apartarse del informe de la comisión que evaluó las propuestas, porque tal proceder no es objetivo y desconoce el proceso de adjudicación, además de que no se efectuó un análisis de las mismas -fls. 241 a 249, cdno. 1-. Añadió que Inversiones Salamanca Ltda., prestaba el servicio de restaurante en la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, desde 1986. Sin embargo, el

Departamento de Antioquia, Junta Departamental de Rentas, abrió la Licitación Pública No. 001 de 1990 con el fin de adjudicar el contrato para la prestación del servicio de restaurante en el mismo lugar, y estableció que el 12 de marzo de 1990 se abriría la licitación, y como fecha de cierre estableció el 30 de marzo de 1990. Inversiones Salamanca Ltda., presentó propuesta, anexando los documentos requeridos para participar. También lo hicieron las siguientes sociedades: Nutribien Limitada, SERVAL Limitada, Colservicios Limitada, Alimentar Limitada, Comidas Industriales -Herrera y Calley Restaurantes Industriales Limitada. El 2 de mayo de 1990, en sesión de la Junta Departamental de Rentas, el Gerente de la Fábrica de Licores informó que el 30 de marzo se cerró la Licitación Pública No. 001, y que se presentaron siete propuestas, que cumplieron los requisitos del pliego de condiciones. No obstante, agregó que algunos participantes no cumplieron las especificaciones del menú, precisadas en la Sección III del pliego, y que por tal motivo se excluyeron las siguientes firmas: Nutribien, SERVAL, y Nora Elena Calle y Darío Herrera. En la misma sesión, el Secretario de Hacienda recomendó designar una comisión, integrada por funcionarios de la administración, para visitar los restaurantes que presentaron oferta, y probar la calidad de la comida. Así las cosas, del 3 al 8 de mayo de 1990, se realizó la visita a los restaurantes de las empresas: Inversiones Salamanca, Restaurantes Industriales, Colservicios Limitada y Alimentar Limitada,

y el 9 de mayo siguiente, a través de la comunicación interna número 116142, se rindió el informe por medio del cual se estableció el orden de elegibilidad de los proponentes: 1) Inversiones Salamanca, 2) Alimentar Limitada, 3) Colservicios Limitada y 4) Restaurantes Industriales. La División de Relaciones Industriales de la Fábrica de Licores de Antioquia hizo inspecciones oculares a otras empresas donde los proponentes prestaban el servicio de restaurante, y encontró que algunas no cumplían las condiciones especiales del servicio. Finalmente se calificaron las cuatro propuestas, y a pesar de que Inversiones Salamanca ocupó el primer puesto, el Consejo de Gobierno Departamental, en reunión de mayo 10 de 1990 -según consta en el Acta No. 1.793-, adjudicó el contrato a Colservicios Limitada, que se ubicaba en el tercer lugar de la evaluación. Esta decisión se le comunicó a Inversiones Salamanca el 15 de mayo de 1990 -fls. 224 a 240, cdno. 1-.

2. Contestación de la demanda El Departamento de Antioquia aceptó unos hechos y negó otros, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de: falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación y caducidad. Adujo que no existía causa legal o jurídica para solicitar la declaratoria de nulidad del Acta No. 1793, correspondiente a la sesión ordinaria de mayo 10 de 1990, del Consejo de Gobierno Departamental, ya que este organismo es asesor y solo emite recomendaciones, porque no tiene competencia para adjudicar; así las cosas, adujo que el acto de

adjudicación lo profirió la Gobernadora, mediante la Resolución No. 032, de junio 11 de 1990. Agregó que la obligación demandada no existe, en razón a que la resolución por medio de la cual se adjudicó el contrato no se demandó, por tanto se presume legal -fls. 262 a 270, cdno. 1-.

3. Alegatos de conclusión. 3.1. Alegatos de la parte actora. Desestimó las excepciones, porque carecen de fundamento. En particular, en relación con la falta de causa para pedir, indicó que el artículo 80 de la Ordenanza 96 de 1985 -Código Fiscal del Departamento de Antioquiaasignó la competencia al Consejo de Gobierno para

adjudicar los contratos, por tal motivo, insistió en que el Acta No. 1.793, correspondiente a la sesión del 10 de mayo de 1990, es el acto administrativo por medio del cual se adjudicó la Licitación Pública No. 001-90 a Colservicios Limitada, sin tener en cuenta la mejor propuesta, que fue la que presentó Inversiones Salamanca. Finalmente, insistió en los fundamentos expuestos en la demanda, de manera que pide se declare la nulidad del acto en mención y se concedan las pretensiones indemnizatorias -fls. 453 a 460, cdno. 2-. 3.2. Alegatos del Departamento de Antioquia. No alegó de conclusión. 3.3. Ministerio Público. No intervino en esta etapa del proceso.

4. La sentencia Para el Tribunal, no se configuró la excepción de falta de causa para pedir, toda vez que el artículo 80 del Código Fiscal del Departamento asignó al Consejo de

Gobierno la facultad de adjudicar los contratos. No obstante, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación, porque la Resolución No. 032, del 11 de junio de 1990, proferida por la Gobernadora de Antioquia, por medio de la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 001-90, que tenía por objeto la prestación del servicio de restaurante para los empleados de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, conserva la presunción de legalidad, comoquiera que no se demandó, teniendo en cuenta que el actor pretende, únicamente, la declaración de nulidad del Acta No. 1.793 de 1990, expedida por el Consejo de Gobierno Departamental, por la cual simplemente se recomendó adjudicar la licitación a Colservicios Ltda., pero finalmente no se le otorgó –fls. 477 a 490, cdno. ppal.-.

5. El recurso de apelación Lo interpuso la parte actora. Considera que no se configuró la excepción de inexistencia de la obligación, porque el Departamento sustentó la excepción con un alcance diferente al que le asignó la sentencia, puesto que el demandado sostuvo que la Gobernadora, y no el Consejo de Gobierno, era la competente para adjudicar, y que no se demandó la resolución de adjudicación; no obstante el tribunal encontró probada la excepción, argumentando que el Consejo de Gobierno sí era el competente, y en ese orden de ideas correspondía demandar la resolución de adjudicación que profirió la Gobernadora, por falta de competencia.

Indicó que de haberse demandado la Resolución que sugiere el a quo –

identificada con el No. 032, de junio 11 de 1990-, y no el Acta No. 1.793 del Consejo de Gobierno Departamental, habría fracasado su pretensión de restablecimiento del derecho, dado que la nulidad del acto por incompetencia no trae como consecuencia la indemnización de perjuicios a la firma que presentó la mejor propuesta. Por tal razón, considera que la pretensión está bien formulada, ya que “la recomendación” realizada por el Consejo de Gobierno Departamental, presidido por la Gobernadora, “tiene la connotación de una auténtica adjudicación del contrato”. Como la competencia para adjudicar los contratos del departamento, en virtud del artículo 80 del Código Fiscal de Antioquia, correspondía al Consejo de Gobierno, insistió en que el Acta No. 1.793 de mayo 10 de 1990 es un verdadero acto de adjudicación. En efecto, señaló que de acuerdo con aquella disposición la adjudicación debía hacerse mediante resolución motivada, y notificarse según lo previsto en el Decreto 2733 de 1959, y la comunicación a los no favorecidos se efectuaría dentro de los cinco días calendario siguientes al acto de adjudicación, por lo anterior, entiende que el Consejo de Gobierno adjudicó y que la resolución de la Gobernadora debió referirse a la adjudicación que realizó el Consejo de Gobierno. Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la demanda sobre los motivos por los que se debe declarar la nulidad del acto controvertido -fls. 492 a 500, cdno. ppal.-.

6. El trámite en esta instancia

6.1. Alegatos de las partes: El demandante guardó silencio, y el demandado defendió la decisión apelada, en atención a que considera está probada la excepción de inexistencia de la obligación, teniendo en cuenta que el acto de adjudicación, es decir, la Resolución No. 032 de junio 11 de 1990, expedida por la Gobernadora del Departamento, no se demandó y goza de presunción de legalidad. Insistió en que no hay causa para actuar por parte del demandante, pues el contrato objeto de la Licitación Pública No. 001-90 lo adjudicó la Gobernadora, que era la autoridad competente. 6.2. El Ministerio Público: No actuó en esta instancia. CONSIDERACIONES La Sala advierte que la sentencia apelada será modificada, para lo cual se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) lo probado en el proceso, ii) precisiones sobre la naturaleza del acto demandado y sobre el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, yiii) aclaración sobre el litisconsorcio necesario.

1. Los hechos probados La Sala encuentra probados los siguientes hechos, cuyos documentos respectivos obran casi todos en original, y los demás en copia auténtica: a) El 5 de febrero de 1990, la Gobernadora del Departamento de Antioquia, abrió mediante la Resolución No. 01 de 1990, la Licitación Pública Nacional No. 001-90, con el fin de contratar el servicio de restaurante para los empleados de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia -fls. 272 y 273, cdno. 1-. El pliego de

condiciones estableció como fecha de inicio de la licitación el 12 de marzo de 1990, y como fecha de cierre el 30 de marzo siguiente (Sección I-Informaciones Generales del Pliego de Condiciones) -fl. 4, cdno. de pruebas-. En el pliego también se indicó que la Gobernadora adjudicaría el contrato dentro de los 30 días hábiles siguientes a la apertura, y que a los oferentes no favorecidos se les comunicaría la decisión por escrito, dentro de los 5 días calendario siguientes. De otra parte, al proponente favorecido se le notificaría personalmente, conforme al Decreto 01 de 1984 -fls. 19 y 20, cdno. 1-. b) El 2 de mayo de 1990, en la sesión de la Junta Departamental de Rentas, el Gerente de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia informó que el 30 de marzo de 1990 se cerró la Licitación Pública No. 001-90, y que se presentaron siete propuestas: Nutribien Limitada, Nora Elena Calle y Darío Herrera, Restaurantes Industriales Limitada, Colservicios Limitada, Alimentar Limitada, Servicios Alimenticios Limitada “SERVAL” e Inversiones Salamanca. Indicó que todas cumplieron los requisitos previstos en los puntos: 1 “Esenciales” y 2 “otros documentos”, que exigía el pliego de condiciones1 -Acta No. 1984, fl. 82, cdno. 1-. Así mismo, el Secretario de Hacienda recomendó designar una comisión, integrada por funcionarios de la administración, para visitar los restaurantes que

entregaron oferta, para establecer la calidad de las comidas y presentar un informe con la calificación respectiva -Acta No. 1984, fl. 83, cdno. 1-. c) Los siguientes proponentes quedaron excluidos de la licitación, porque no cumplieron las especificaciones del “menú”, previstas en la Sección III del pliego de condiciones: Nora Elena Calle y Darío Herrera, Nutribien y Servicios Alimenticios Limitada “SERVAL” -Acta No. 1984, fl. 85, cdno. 1-. d) El 10 de mayo de 1990, en reunión ordinaria del Consejo de Gobierno Departamental, se recomendó adjudicar el contrato de prestación del servicio de restaurante a la firma Colservicios Limitada, con un plazo de dos años y un valor aproximado de doscientos noventa y dos millones quinientos mil pesos ($292’500.000) -Acta 1793, fl. 217, cdno. 1-. e) El 15 de mayo de 1990, el Gerente de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, mediante comunicación número 116328, informó al representante legal de la Sociedad Inversiones Salamanca Ltda., que la licitación fue adjudicada a la Sociedad Colservicios Limitada -fl. 88, cdno. de pruebas-. 1 Este hecho consta, igualmente, en el memorando número 115528, de 20 de abril de 1990, que obra a folio 27 del cuaderno de pruebas. f) El 11 de junio de 1990, la Gobernadora del Departamento de Antioquia expidió la Resolución No. 032, por medio de la cual adjudicó a la Sociedad Colservicios Limitada el contrato de prestación del servicio de restaurante a los empleados de

la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia (fls. 274 y 275, cdno. 1). g) El 4 de julio de 1990, el representante legal de la Sociedad Inversiones Salamanca Ltda., presentó a la Gobernadora de Antioquia un derecho de petición2, con el propósito de conocer las razones por las que le adjudicó a Colservicios Ltda., la Licitación Pública No. 001-90 -fls. 89 a 92, cdno. 1-. En respuesta, el 6 de agosto de 1990, la Gobernadora expresó que “obedeció a parámetros debatidos ampliamente en la sesión del 10 de mayo de 1990, del Honorable Consejo de Gobierno, según consta en el acta 1.793, con base en los cuales, este organismo recomendó adjudicar la mencionada licitación a la firma Colservicios Ltda., de acuerdo con los lineamientos trazados en el pliego de condiciones y en el Código Fiscal de Antioquia” -fl. 375, cdno. 1-. h) También se aportó copia auténtica de la Ordenanza No. 96 de 1985, por medio de la cual se adoptó en Antioquia el Código Fiscal, que contiene las reglas procedimentales de contratación aplicables al caso sub iudice. i) Finalmente, en el expediente obran otras pruebas, pero no se comentarán, analizarán ni criticarán probatoriamente, por su impertinencia para los solos efectos de la decisión que se adoptará en esta instancia, ya que no agregan valor en relación con el análisis que se hará a continuación.

2. Precisiones respecto a la naturaleza del acto demandado y al término de

caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Discute el apelante que el Acta del Consejo de Gobierno del Departamento de Antioquia contiene la decisión de adjudicar la licitación pública No. 001 de 1990, a 2 El derecho de petición tiene como fecha el 29 de junio de 1990, sin embargo, fue presentado el 4 de julio de 1990. la empresa Colservicios Ltda., porque esta autoridad tenía la competencia para adoptar la decisión, en los términos del art. 80 del Estatuto Fiscal del departamento. De esta manera, se muestra inconforme con la conclusión a que llegó el a quo, que negó dicha naturaleza al acta en cuestión. La Sala, sin embargo, confirma la perspectiva de análisis del Tribunal, porque efectivamente el Consejo de Gobierno no adjudicó el contrato, pese a que tenía la competencia para hacerlo. En efecto, basta leer el Acta No. 1.793 para advertir que allí no se tomó una decisión –entre otras cosas debiendo hacerlosino que este organismo solo dio una recomendación acerca de la persona en quien debía recaer la adjudicación de la licitación. Consta en el Acta: “Se recomienda adjudicarle a la firma COLSERVICIOS LIMITADA en los términos de su propuesta, por un valor aproximado de $292’500.000,oo y una duración de dos años.” -fl. 217, cdno. 1En estos términos, si bien la Sala acepta que los actos administrativos pueden verterse en las actas de órganos como estos, cuya composición es pluripersonal, y que deliberan y toman decisiones de manera colegiada, para lo cual es usual que

se haga constar en “Actas” el resultado de su actividad administrativa3, también es cierto que un acto administrativo, para que sea tal, debe cumplir unas condiciones mínimas, entre las cuales se encuentra el hecho de que se trate de una declaración de voluntad, de carácter unilateral, producida en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos. 3 Así, por ejemplo, en la sentencia de septiembre 10 de 2009 –Sección Primera. Exp. 2000123-31-000-2009-00201-01(PI)- se manifestó al respecto, sentencia que recoge la j