CE-05001-23-25-000-1995-00932-01(7399)-2003

DECOMISO DE MERCANCIAS - La demora en el envío de documentos por culpa del despachador extranjero no justifica la infracción aduanera / ENTREGA DE DOCUMENTOS DE TRANSPORTE - Decomiso por no hacerse antes del descargue, salvo fuerza mayor o caso fortuito En cuanto al presunto desconocimiento de la normativa aduanera por haberse ordenado el decomiso a pesar de que la mercancía fue descargada con la autorización de las autoridades aduaneras, previo aviso del arribo del vuelo a las mismas, cabe decir que en el régimen aduanero la sola ocurrencia del hecho ( falta de descripción de la mercancía en la Declaración de Importación, exceso o falta de la misma, no presentación ante la aduana, etc ) puede generar la consecuencia que corresponda, salvo caso fortuito o fuerza mayor, situaciones éstas en las que no se encuadra la alegada por la actora -demora en el envío de los documentos por razones atribuibles exclusivamente al despachador extranjerocomo justificación de la infracción aduanera objeto de los actos acusados. En situaciones como esta conviene reiterar que si la falta es imputable a un tercero, el mismo ordenamiento jurídico le permite al propietario de la mercancía que fue ajeno a la ocurrencia del hecho repetir contra ese tercero si resulta privado de ella. Descargada la mercancía del sub lite sin haber sido presentada a las autoridades aduaneras, se constituyó en una mercancía ilegal en territorio nacional, a la luz de los artículos citados del Decreto 1909 de 1992, después de lo cual, lo que procede es su rescate, so pena de su decomiso, previa

formulación de cargos. Lo que establecen las normas en comento es, entonces, un control previo de la mercancía, a fin de legalizar su descargue. Así las cosas, no tiene efecto alguno que los aludidos documentos se presenten después de que la mercancía haya sido descargada, de allí que la Sala haya advertido que según las normas en comento “la entrega válida a las autoridades de aduana de los documentos de embarque, o guías aéreas, es aquélla que se hace antes del descargue de la mercancía, y que la no entrega de documentos de transporte a la aduana, prevista en el artículo 72 transcrito, comprende el evento de la no entrega de los mismos antes del descargue de la mercancía, sin que interese las razones o motivos de tal omisión, salvo fuerza mayor o caso fortuito”.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 24 de septiembre de 1998, Exp.

5060, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 05001-23-25-000-1995-00932-01(7399)

Actor: SOCIEDAD COMERCIAL NUEVA AMERICA LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de febrero de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo

de Antioquia, Caldas y Chocó – Sala Sexta de Descongestión – declaró no probada la excepción de inepta demanda y la nulidad del acto acusado. I.- LA DEMANDA La sociedad COMERCIAL NUEVA AMERICA LTDA., mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando al tribunal a quo que accediera a las siguientes

I. 1. Pretensiones PRIMERA.- Que declare la nulidad de las resoluciones núms. 093 de 17 de noviembre de 1994 y 007 de 24 de febrero de 1995, confirmatoria de aquélla, mediante las cuales ordena el decomiso administrativo a favor de la Nación de una mercancía de su propiedad, por falta de presentación de documentos de transporte, por valor de $ 10.192.462.87 y hacer efectiva una garantía.

SEGUNDA. Que, como consecuencia de la nulidad anterior, declare que no adeuda suma alguna a la DIAN por concepto de sanciones relativas a las citadas resoluciones; condene a esa entidad al pago del monto antes mencionado, a título de daño emergente, más la actualización del mismo por concepto de lucro cesante, más las sumas desembolsadas para atender los requerimientos propios del proceso, tales como pólizas para retirar la mercancía y pago por bodegaje de la misma, y el equivalente a 500 gramos oro por concepto de daño moral.

I. 2. Hechos Refiere la demanda que el 4 de noviembre de 1993 arribó al aeropuerto José María Córdoba de Rionegro el avión HK 507 de la compañía aérea TAMPA S.A.,

procedente de Venezuela, transportando mercancías varias y de diferentes propietarios, la cual fue aprehendida por las autoridades aduaneras por haber sido descargada sin la previa presentación del manifiesto de carga y los demás documentos de viaje necesarios para la presentación y descargue de la misma ante esas autoridades, documentos que la transportadora entregó “el mismo día 5 de noviembre” a dichas autoridades, transmitidos por vía fax y explicando el motivo de su no entrega a la llegada del vuelo. Por lo anterior, previa formulación de cargos a la actora, entre otros involucrados en los hechos, y el trámite subsiguiente, se expidieron los actos acusados, esto es, las resoluciones núms. 093 de 17 de noviembre de 1994 y 007 de 24 de febrero de 1995, mediante las cuales, en su orden, se decretó el decomiso de la mercancía aprehendida y se desató el recurso de reconsideración, en el sentido de confirmar la primera.

I. 3. Normas violadas y concepto de la violación Señala como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 3 y 165 del C.

C. A.; 143 del C. de P. C.; 981 a 1035 del Código de Comercio; 92, 93, 94 y 106 del Decreto 2117 de 1992; 4 y 5 del Decreto 1105 de 1992; 63, 64, 72 y 79 del Decreto 1909 de 1992; 314, 315 y 317 del Decreto 2666 de 1984; 24 de la Resolución Núm. 1794 de 1993; numeral 1º de la Instrucción 27 de 1992; Circular

06 de 1994; Orden Administrativa Núm. 001 de 1992, en sus objetivos y principios rectores; Conceptos núms. 067, 089 de 1994 y 116 de 1993 de la Subdirección Jurídica de la DIAN y demás normas concordantes y s.s. Las razones de la violación se contraen a los siguientes cargos: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, por desconocimiento del debido proceso al haber sido separada la investigación administrativa en la cual se impuso una multa a la transportadora, de la investigación adelantada contra los propietarios de las mercancías involucradas en los hechos, desconociendo lo previsto en el Decreto 1105 de 1992; Del derecho de defensa, por cuanto el pliego de cargos invoca el artículo 5º del Decreto 1105 de 1992, pero la decisión de fondo se toma con base en el Decreto 2666 de 1984; y Por aplicación de normas derogadas al suponerse la violación de la Resolución 3083 de 1990 al haber invocado el artículo 314 del Decreto 2666 de 1984, pues dicha resolución fue derogada por la Resolución Núm. 0371 de 1992. DESCONOCIMIENTO DE LA NORMATIVA ADUANERA, por cuanto el decomiso se ordenó a pesar de que la mercancía fue descargada con la autorización de las autoridades aduaneras, previo aviso del arribo del vuelo a las mismas, como consta en los testimonios rendidos en el proceso, y lo sucedido fue una demora en el envío de los documentos por razones atribuibles exclusivamente al despachador extranjero, de modo que no es aplicable el artículo 4º del Decreto

1105 de 1992 como causal de decomiso al no haber una operación de contrabando. FALSA MOTIVACIÓN, pues se ordena la efectividad de la póliza sin que previamente se hubiese comunicado o solicitado a los importadores poner la mercancía a disposición de la aduana como lo dispone el artículo 24 de la resolución 1794 de 1993 de la DIAN. FALTA DE COMPETENCIA para ordenar el cumplimiento de la Póliza, ya que fue dispuesto por la División de Liquidación, siendo que ello le corresponde a la División Operativa de las administraciones de impuestos y aduanas nacionales.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y defendió la legalidad de los actos acusados, dado que permitió a la actora ser oída y ejercer su derecho de defensa, se aplicaron las normas que rigen el descargue y la presentación de las mercancías y documentos de viaje dentro del procedimiento de importación; que aplicó el procedimiento debido, y que la resolución 4324 de 10 de agosto de 1995 asigna a la División de Liquidación la facultad para declarar el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de seguros, lo cual concuerda con los artículos 93 y 94 del Decreto 2117 de 1992.

Propone la excepción de inepta demanda por cuanto el pago de los perjuicios que solicita sólo es procedente mediante la acción de reparación directa y no de la de restablecimiento del derecho.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo declaró no probada la excepción de inepta demanda y la nulidad de las

resoluciones acusadas y dispuso dejar sin efecto las órdenes dadas en ellas, por considerar que son diferentes las obligaciones del agente de carga, del agente de aduanas, del transportador, del depósito de aduanas, del importador y de las mismas autoridades aduaneras, sin que se puedan confundir y es indispensable que el trámite administrativo permita al investigado ejercer su derecho de defensa, y según las pruebas no hay congruencia entre los cargos y la sanción, ya que aquéllos se basaron en el Decreto 1105 de 1992, bajo el título de infracción aduanera y la segunda en el artículo 314 del Decreto 2666 de 1984, el cual tipifica el contrabando, amén de que se sanciona al importador por el incumplimiento de una obligación que no le corresponde, cual es la de presentación del manifiesto de carga, con lo cual se le viola el derecho de defensa y del debido proceso, así como el principio de justicia que rige las potestades aduaneras, ya que lo ocurrido fue responsabilidad del importador. IV.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, citando la sentencia de esta sala de 4 de marzo de 1999, expediente Núm. 5095, la cual decidió la demanda de uno de los importadores afectados por los hechos, controvierte las consideraciones del a quo afirmando que si bien es cierto que la obligación aduanera es individual y personal, se debe tener en cuenta que la mercancía quedó sin respaldo documental, es decir, sin amparo por documento idóneo para demostrar su legal introducción al territorio nacional, situación que obliga a las autoridades aduaneras a aprehenderla y adelantar el correspondiente procedimiento

administrativo para que las partes afectadas demuestren que no son responsables de esa situación, lo que es posible en virtud del caso fortuito o la fuerza mayor, situaciones que la actora no acreditó. Por ello eran aplicables los artículos 4º del Decreto 1105 de 1992 y 72 del Decreto 1909 de 1994, así como la Resolución 371 de 1992, normas que no dan lugar a interpretaciones circunstanciales y por ende relativas, de allí que el procedimiento se cumplió con estricto apego a la normativa pertinente. Finalmente, solicita que por las razones expuestas se revoque la decisión apelada y en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSION

V. 1. La parte actora reitera los cargos de la demanda y solicita que se confirme el fallo impugnado, mientras que la entidad demandada hace un recuento de los hechos, respecto de los cuales insiste en los fundamentos de la decisión administrativa enjuiciada y en los argumentos expuestos en la sustentación del presente recurso.

V. 2. La Compañía de Seguros Colseguros S.A., quien absorbió a la Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A., a su vez otorgante de la póliza de seguros que se ordena hacer efectiva mediante los actos acusados, fue vinculada al proceso en la presente instancia, pero guardó silencio en el transcurso de la misma.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El representante del Ministerio Público ante la Sala guardó silencio en este proceso. VII.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

VII. 1ª. Los actos demandados VII.1.1. Los actos acusados son las resoluciones núms. 093 de 17 de noviembre de 1994 y 007 de 24 de febrero de 1995, confirmatoria de aquélla, mediante las cuales ordena el decomiso administrativo a favor de la Nación de una mercancía de propiedad de la sociedad demandante, por falta de presentación de documentos de transporte antes de su descargue, y ordena hacer efectiva una póliza de seguros.

El hecho se subsumió en el artículo 4 del Decreto 1105 de 1992, modificado por el artículo 72, inciso segundo, del Decreto 1909 de 1992, al formulársele pliego de cargos a la actora.

VII. 2. La cuestión a resolver en la instancia

VII. 2. 1. La ocurrencia del hecho que originó la actuación administrativa que culminó con los actos acusados ha sido aceptada por las partes y, además, existen documentos públicos que la acreditan, de allí que los cargos formulados en la demanda se contraen a problemas de interpretación normativa, por consiguiente la instancia se reduce a precisar la validez de las razones que sustentan tales cargos, controvertidos nuevamente por la apelante, respecto de los cuales se considera lo siguiente: La supuesta violación del principio de legalidad que la actora radica en violación del debido proceso por separación de la investigación administrativa contra la transportadora, violación del derecho de defensa por invocarse en el pliego de cargos una norma y en la decisión final otra y en aplicación de normas derogadas,

no tiene vocación de prosperar por las razones que se exponen a continuación. La aludida separación de las investigaciones no contraviene norma alguna, puesto que tienen objeto distinto, como quiera que la atinente al importador se encamina a definir la situación jurídica de la mercancía descargada o introducida en forma irregular, mientras que la referente al transportador se dirige a establecer su responsabilidad en la ocurrencia de ese evento, amén de que la única legitimada para alegar esa circunstancia es la transportadora, pues la actora fue vinculada a este proceso en debida forma y en nada la afecta la decisión que se tome en la investigación adelantada contra aquélla. En ese sentido la Sala resolvió esa misma cuestión en sentencia de 6 de septiembre de 2002, expediente Núm. 6875, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. La diferencia que se le endilga a los fundamentos normativos del pliego de cargos y de la decisión que puso fin a la actuación administrativa no es cierta por cuanto se observa que en ambos actos se da aplicación al artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, en concordancia con el artículo 72, inciso segundo, del Decreto 1909 de 1992, en lo que a la tipificación de la infracción aduanera se refiere, y 5 del Decreto 1105 de 1992 para efectos procedimentales, de suerte que en esas circunstancias en nada incide la aducción en la parte resolutiva del último de los actos mencionados del artículo 314 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el

artículo 51 del Decreto 755 de 1990 en lo que a la medida de decomiso se refiere, pues ese precepto se limita a definir el decomiso administrativo. Asimismo, en ambos se invoca la Resolución Núm. 0371 de 1992, la cual no es sino el desarrollo de las disposiciones precitadas, sin se halle mención de la Resolución Núm. 3083 de 1990, que en el cargo se indica como derogada. Por consiguiente el cargo es infundado en las cuestiones que plantea, de allí que no tenga vocación de prosperar. En cuanto al presunto desconocimiento de la normativa aduanera por haberse ordenado el decomiso a pesar de que la mercancía fue descargada con la autorización de las autoridades aduaneras, previo aviso del arribo del vuelo a las mismas, cabe decir que en el régimen aduanero la sola ocurrencia del hecho ( falta de descripción de la mercancía en la Declaración de Importación, exceso o falta de la misma, no presentación ante la aduana, etc ) puede generar la consecuencia que corresponda, salvo caso fortuito o fuerza mayor, situaciones éstas en las que no se encuadra la alegada por la actora -demora en el envío de los documentos por razones atribuibles exclusivamente al despachador extranjerocomo justificación de la infracción aduanera objeto de los actos acusados. En situaciones como esta conviene reiterar que si la falta es imputable a un tercero, el mismo ordenamiento jurídico le permite al propietario de la mercancía que fue ajeno a la ocurrencia del hecho repetir contra ese tercero si resulta privado de ella.

Descargada la mercancía del sub lite sin haber sido presentada a las autoridades aduaneras, se constituyó en una mercancía ilegal en territorio nacional, a la luz de los artículos citados del Decreto 1909 de 1992, después de lo cual, lo que procede es su rescate, so pena de su decomiso, previa formulación de cargos. No se requiere mayor esfuerzo para entender que la presentación de la mercancía a las autoridades aduaneras es el mecanismo necesario para verificar que la descargada es físicamente la misma que está amparada en los documentos de embarque, lo cual implica justamente su confrontación con tales documentos antes de esa operación. Lo que establecen las normas en comento es, entonces, un control previo de la mercancía, a fin de legalizar su descargue. Así las cosas, no tiene efecto alguno que los aludidos documentos se presenten después de que la mercancía haya sido descargada, de allí que la Sala haya advertido que según las normas en comento “la entrega válida a las autoridades de aduana de los documentos de embarque, o guías aéreas, es aquélla que se hace antes del descargue de la mercancía, y que la no entrega de documentos de transporte a la aduana, prevista en el artículo 72 transcrito, comprende el evento de la no entrega de los mismos antes del descargue de la mercancía, sin que interese las razones o motivos de tal omisión, salvo fuerza mayor o caso fortuito”1. De modo que si se considera que el descargue de la mercancía importada sin la previa presentación de los documentos de ley sólo puede acarrear consecuencias

punibles o sancionatorias para el tercero que incurre en esa omisión, de suyo la mercancía quedaría fuera del control aduanero y, por tanto, éste perdería toda su eficacia y razón de ser, ya que por cuenta de la sanción al transportador la mercancía escaparía a las consecuencias del incumplimiento de los requisitos previstos para su legítimo ingreso al territorio nacional y su nacionalización. El mero hecho de que la ilegalidad en que quede la mercancía se deba a un tercero, y no al importador, no tiene cabida en las normas en comento para impedir el decomiso de la misma, si no es rescatada por la parte interesada. Como quiera que la consecuencia prevista para la situación que se examina, en cuanto se encuadra en las normas invocadas en el acto acusado, es, de una parte, la imposición de una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, que se entiende va dirigida al transportador y, de otra, la aprehensión y decomiso 1 Sentencia de 24 de septiembre de 1998, Expediente Núm. 5060, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa. de la mercancía, que obviamente afecta al importador o propietario de la misma, la decisión acusada resulta jurídicamente válida, más cuando para tomarla se adelantó la actuación administrativa debida, a la cual el importador fue vinculado en legal forma, según él mismo da cuenta en los hechos, mediante la previa formulación de cargos y el otorgamiento, a partir de ese momento, de las

oportunidades procedentes para la defensa de sus intereses. De suerte que el cargo tampoco prospera. Por último, los cargos de falsa motivación y falta de competencia, referidos sólo a la orden de hacer efectiva la póliza de cumplimiento Núm. 11-572285, de la Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A. La Nacional - vinculada al proceso en la presente instancia sin que hiciera manifestación alguna-, por valor de $10.1992.462.oo, otorgada por la transportadora para obtener la entrega provisional de la mercancía aprehendida, entre la que se encontraba la de propiedad de la actora, tampoco tienen vocación de prosperar toda vez que la misma no se dio para garantizar la entrega de la mercancía sino el valor total de la misma para el caso de que no se nacionalizara, pues fue otorgada en reemplazo de ésta para responder por su eventual decomiso conforme al artículo 79 del Decreto 1909 de 1992, por haberse cometido falta administrativa aduanera tipificada en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, lo cual se explica por tratarse de mercancía fungible o consumible, como quiera que se trató de 82 rollos de tela de propiedad de la actora, de allí que en el acto acusado no se le ordene a la importadora hacer entrega de la misma a la DIAN. En esas circunstancias el siniestro o riesgo amparado era el decomiso de la mercancía y no el incumplimiento de su entrega en ese evento; por consiguiente, con la adopción de aquella medida se causó el riesgo amparado, luego era procedente ordenar de inmediato la efectividad de la póliza.

En resumen, las resoluciones acusadas fueron proferidas de conformidad con las normas en ellas aducidas y con los hechos, específicamente la situación de la mercancía sobre la cual recayó el decomiso, en consecuencia, la sentencia apelada se revocará y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 13 de noviembre del 2003.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA