CE-05001-23-25-000-1995-1421-01(12396)-2001

INFRACCION CAMBIARIA - Da lugar a imponer sanción hasta por el 200 por ciento del monto de la infracción / TASACION DE LA SANCION CAMBIARIADebe ser motivada para permitir controvertirla en debida forma / ACTO SANCIONATORIO - Debe ser motivado / MOTIVACION DE LOS ACTOSFines y características en garantía del control de legalidad El Decreto 1746 de 1991 artículo 3° fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se precisó que el principio de legalidad se concreta con la existencia de una ley que determine claramente la conducta reprochable y la sanción que ha de imponerse. La Administración tiene la facultad de imponer sanciones hasta del 200% del monto de la infracción, ante el incumplimiento de deberes impuestos por el régimen cambiario. Sin embargo, esta facultad que tiene la administración, no es totalmente discrecional, pues de acuerdo con el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, tiene el deber de explicar las razones para la imposición de las sanciones, así como las circunstancias que tuvo en cuenta para tasarlas, de tal forma que el infractor pueda controvertir en debida forma, no solo los hechos que se le imputan, sino también la estimación de las multas que se le imponen. La motivación es imprescindible en los actos que liquiden sanciones, con el fin de hacer posible un adecuado control de legalidad y poder determinar que se están cumpliendo los fines de las normas. Esta

motivación debe ser real y seria, adecuada, suficiente y además íntimamente relacionada con la decisión que se toma, de manera que la justifiquen dentro de la idea de satisfacer el interés general para el cual se otorgaron las competencias administrativas. SANCION CAMBIARIA - Al no estar motivado el acto que la impone debe revocarse / ACTO SANCIONATORIO CAMBIARIO - Debe ser motivado para ejercer el derecho de defensa / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Debe aplicarse al sub lite la sentencia que declaró inexequible el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991 / MOTIVACION DE ACTOS SANCIONATORIOSGarantía del derecho de contradicción De acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional, que la Sala comparte, los actos que imponen multas por infracciones al régimen cambiario, deben motivar la tasación de la sanción y dar una explicación que permita el adecuado ejercicio del derecho de defensa, lo cual ha de exponerse en el acto que la liquida, para que el infractor tenga oportunidad de controvertirla y la Administración mediante los recursos en vía gubernativa pueda revisarla si hay lugar a ello. Al no realizar la explicación en el acto de imposición de la sanción, la irregularidad se cometió y esta es una causal para su revocarlo en vía gubernativa. (arts. 3° del D. 1746/91 y 84 del C.C.A.) Explicar la tasación de la sanción en los actos que resuelven los recursos no subsana la irregularidad cometida, porque ya se ha vulnerado el derecho de defensa del particular, al no permitir la controversia sobre ese punto en la vía gubernativa. Toda vez que de conformidad con el mencionado

fallo de la Corte Constitucional, el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991 se ajusta a la carta política, debe ser aplicado por la Administración en los términos expuestos anteriormente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 05001-23-25-000-1995-1421-01(12396)

Actor: POLÍMEROS COLOMBIANOS S.A.

Demandado: DIAN

Referencia: SANCIÓN CAMBIARIA F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, demandada, contra la Sentencia de febrero 28 de 2001, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 000008 de fecha marzo 8 de 1995 y 000014 de 25 de abril de 1995, expedidas por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, por medio de las cuales se impuso una multa a la sociedad POLIMEROS COLOMBIANOS S.A., por infracción al régimen de cambios.

ANTECEDENTES La División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín profirió el Acto de Formulación de Cargos No. 1-062-250037 del 14 de marzo de 1994, contra la sociedad POLIMEROS COLOMBIANOS

S.A., por la posible violación al artículo 1.3.3.07 de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria, por el giro extemporáneo de US$241.438,22 con cargo a los registros de importación 020398, 020397 y 021183. Dentro del término legal, la sociedad dio respuesta a los cargos propuestos explicando que actuaron fuera del término legal por la información equivocada sobre los vencimientos que recibieron del intermediario financiero y por discrepancias con el proveedor del exterior que demoraron el pago. La División de Liquidación profirió la Resolución No. 00008 del 8 de marzo de 1995, en la que se impuso una multa por $11.799.564, equivalente al 7% del monto de las infracciones cambiarias. La sociedad interpuso oportunamente el recurso de reposición contra la anterior Resolución, solicitando declarar su nulidad porque la forma de tasación y graduación de la sanción establecida en el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, no ha sido establecida de manera clara y precisa, por lo que su aplicación queda al arbitrio de los funcionarios. Mediante la Resolución No. 0000014 del 25 de abril de 1995, la División de Liquidación negó la nulidades solicitadas y confirmó la Resolución sanción impugnada. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la apoderada judicial de la sociedad POLIMEROS COLOMBIANOS S.A. solicitó, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, declarar la nulidad de las Resoluciones Nos.

000008 de fecha marzo 8 de 1995 y 000014 de 25 de abril de 1995, expedidas por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, por medio de las cuales se sancionó a la sociedad POLIMEROS COLOMBIANOS S.A., por infracción al régimen de cambios. Como restablecimiento del derecho, reclamó se declare que la actora no debe suma alguna por ese concepto. Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política, y 3° del Decreto 1746 de 1991. La apoderada de la actora alegó que el debido proceso es especialmente exigente en materia de legalidad de las sanciones, principios que se hacen extensivos a todas las disciplinas. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional, para indicar que la facultad discrecional de la Administración tiene unos límites, pues de lo contrario puede dar lugar a un trato discriminatorio que vulneraría el artículo 13 de la Constitución Política. Indicó que estos principios constitucionales también se aplican a la sanción contenida en el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, porque al otorgar al funcionario una facultad de imponer sanciones que van del 0 al 200%, permiten vulnerar garantías constitucionales. Señaló que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no tiene ninguna directriz que permita tasar las sanciones por infracción cambiaria, por lo que dependen de la discrecionalidad de los funcionarios. Al no existir reglas claras para la graduación de las sanciones, no pueden los particulares discutir su tasación, por lo que el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991

no puede ser aplicado, ya que vulnera el derecho de defensa de los administrados. OPOSICIÓN El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales propuso la excepción de inepta demanda por indebida designación de la parte demandada, pues la demanda se dirigió a “la Nación”, debiendo ser contra “ U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. En cuanto al fondo del asunto señaló que el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991 consagra los parámetros sobre los cuales se debe enmarcar la determinación de las multas por infracciones al régimen cambiario, estableciendo un rango amplio: del 0 al 200%, sin imponer un porcentaje fijo de sanción. Indicó que la discrecionalidad de que goza la Administración fue otorgada por la Ley, por lo que concluyó que los actos impugnados se ajustaron a sus facultades, al graduar la multa de acuerdo a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción. Consideró que el porcentaje de la sanción impuesta fue justo y equitativo, benévolo, teniendo en cuenta el amplio margen de movilidad otorgado por la norma. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala Cuarta de Decisión, declaró la nulidad de los actos demandados y determinó que la actora no debe suma alguna por concepto de sanción por infracción al régimen de cambios. No le dio prosperidad a la excepción de inepta demanda por considerar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fue debidamente notificada de la

demanda y ejerció su derecho de defensa, por lo que de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, prevalece el derecho sustancial sobre las formalidades. El a-quo accedió a las pretensiones de la demanda por estimar que el debido proceso se extiende a todas las actuaciones administrativas. A su modo de ver, en el derecho aduanero abundan infracciones puramente formales que no guardan correspondencia con las sanciones correspondientes y en el asunto que se discute no hay reglas claras y precisas para la tasación de las multas. Consideró que la sociedad actuó con diligencia para afrontar el pago oportuno de divisas, sin que dependiera de su exclusiva voluntad y de las circunstancias que se generaron por la apertura económica y las restricciones de acceso al sistema financiero. EL RECURSO DE APELACION La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la Sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria. Indicó que el decreto 1746 de 1991 estableció la graduación de las sanciones cambiarias en forma discrecional, estableciendo como criterio para su aplicación, la gravedad de la falta, por lo que los actos demandados no desbordaron los límites legales. Citó la Sentencia de la Corte Constitucional mediante la cual se decidió sobre la exequibilidad del artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, donde se dijo que la Administración debe señalar expresamente las circunstancias que tuvo en cuenta para la tasación de las sanciones, haciendo referencia a aspectos tales como el monto de la operación cambiaria y a circunstancias de tiempo modo y lugar en que se efectuó la misma, sin que de esta forma se desconozca el debido proceso.

También citó al Consejo de Estado para diferenciar el derecho administrativo sancionatorio de los Principios del derecho penal. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandante solicitó confirmar el fallo de primera instancia. Indicó que en los actos demandados no figuran los parámetros que tuvo en cuenta la entidad para fijar en el 7% el porcentaje de sanción, lo que deja en claro que ésta obedeció a la liberalidad del funcionario de turno. Agregó que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para expedir un nuevo régimen sancionatorio en materia cambiaria, obedecieron a la discrecionalidad de que gozaban los funcionarios que habían convertido en confiscatorias las sanciones. Por último, afirmó que al aplicar las normas hoy vigentes a la infracción de la sociedad, la sanción no superaría los diez salarios mínimos actuales. La entidad demandada manifestó que el incumplimiento de la obligación cambiaria fue reconocida por la actora, por lo que la discusión gira en torno a la proporción de la multa impuesta. Consideró que el Tribunal se contradijo al reconocer la infracción y anular la sanción, desconociendo el fallo de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del artículo 3° del Decreto 1746 de 1991. Insistió en que el porcentaje de sanción impuesto está amparado en la facultad discrecional de la administración que tuvo en cuenta las circunstancias particulares de los hechos. EL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría delegada no rindió concepto en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la Corporación decidir sobre la legalidad de los actos

administrativos demandados, mediante los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín impuso una sanción cambiaria a la sociedad

POLIMEROS COLOMBIANOS S.A.

La Administración ha fundamentado su actuación en el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, norma que disponía: “Artículo 3°. Las personas naturales o jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario, serán sancionados con la imposición de multa a favor del Tesoro Nacional hasta el 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada. La multa se graduará atendiendo a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción. En caso de que una persona natural o jurídica infrinja reiteradamente el régimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente que las operaciones de cambio han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podrá imponer como sanción accesoria a la multa la prohibición para celebrar operaciones de cambio durante un término que no podrá ser inferior a un (1) año ni superior a cinco (5).” (Subraya la Sala) La norma trascrita fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se precisó que el principio de legalidad se concreta con la existencia de una ley que determine claramente la conducta reprochable y la sanción que ha de imponerse. Este fallo concluyó que en la disposición trascrita, hay una remisión a otras

normas, que permiten identificar claramente cuándo se produce el hecho sancionable, pues existen una serie de deberes y obligaciones legales que deben atender quienes intervienen en actividades cambiarias, que si se incumplen generan la infracción objeto de condena. La Corte también indicó en la misma providencia que el Derecho Administrativo, al contrario del Penal, no requiere establecer una sanción para cada una de las infracciones que se presenten, sino que puede optar por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Consideró que en la norma analizada, el legislador estableció los parámetros a los que deben ceñirse los funcionarios para la imposición de las sanciones, al indicar que la graduación de las multas por infracción al régimen cambiario, debe atender a “las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción”, imponiendo así la obligación de explicar los aspectos tenidos en cuenta para tasar cada sanción. Indicó la Corte Constitucional en el fallo que se comenta: “...al señalar en la norma acusada que la administración, para graduar las multas por infracción al régimen de cambios, debe atender a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la infracción, está circunscribiendo y limitando la facultad que tiene el funcionario administrativo para la imposición de ésta, recortando su discrecionalidad, toda vez que la administración, al momento de concretar la sanción, debe explicar el porqué de ésta, señalando expresamente qué circunstancias tuvo en cuenta para su tasación y las pruebas que la fundamentan. Circunstancias que si

bien no aparecen expresamente reseñadas en la norma acusada, se entiende que hacen referencia a aspectos tales como el monto de la operación cambiaria, y a circunstancias de modo, tiempo, lugar en que se ejecutó la misma, etc. Sin que su precisa determinación en el texto de la norma, desconozca principio alguno del debido proceso.”1 El Derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es aplicable a las actuaciones administrativas y su garantía se hace efectiva cuando se impone el deber a los agentes estatales de adelantar procedimientos que permitan el pleno ejercicio del derecho de defensa y el de contradicción; cuando se obliga al Estado a desvirtuar la presunción de inocencia de las personas, y con la necesidad de motivar las decisiones. La Administración tiene la facultad de imponer sanciones hasta del 200% del monto de la infracción, ante el incumplimiento de deberes impuestos por el régimen cambiario. Sin embargo, esta facultad que tiene la administración, no es totalmente discrecional, pues de acuerdo con el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991, tiene el deber de explicar las razones para la imposición de las sanciones, así como las circunstancias que tuvo en cuenta para tasarlas, de tal forma que el infractor 1 Corte Constitucional, Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra. pueda controvertir en debida forma, no solo los hechos que se le imputan, sino también la estimación de las multas que se le imponen. La motivación es imprescindible en los actos que liquiden sanciones, con el fin de

hacer posible un adecuado control de legalidad y poder determinar que se están cumpliendo los fines de las normas. Esta motivación debe ser real y seria, adecuada, suficiente y además íntimamente relacionada con la decisión que se toma, de manera que la justifiquen dentro de la idea de satisfacer el interés general para el cual se otorgaron las competencias administrativas. En el caso bajo examen, la sociedad actora fue sancionada por cancelar el valor de las importaciones de bienes y sus financiaciones, por fuera del término de seis (6) meses, contados desde la fecha de aceptación de la declaración de importación, como lo establecían los artículos 1.3.3.05 y 1.3.3.07 de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria. La demandante no ha discutido la comisión de la infracción. El debate se ha centrado en el monto de la sanción, pues para ella y para el a-quo, no existían reglas claras para su graduación. La Sala observa que en la Resolución No. 00008 del 8 de marzo de 1995 que impuso la multa, la entidad no realizó ninguna motivación para establecer las razones por las cuales determinó el porcentaje de sanción. Sobre el tema, lo único que allí se dijo fue: “La infracción cambiaria, comprobada, al Artículo 1.3.3.07 de la Resolución 57/91, en concordancia con los Artículos 14 y 22 del D.L. 1746/91, habilita en legal forma a esta División para imponer a la sociedad de autos una multa equivalente al siete (7%) por ciento del monto de la sanción propuesta (sic), es decir, $11.799.564.” (Fl. 5)

Si bien en la Resolución No 00014 del 25 de abril de 1995, al resolver el recurso de reposición la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín explicó ampliamente la tasación de la sanción, esto resulta extemporáneo pues la multa ya estaba impuesta y ello ocurrió con ocasión de los cargos de la actora. De acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional, que la Sala comparte, los actos que imponen multas por infracciones al régimen cambiario, deben motivar la tasación de la sanción y dar una explicación que permita el adecuado ejercicio del derecho de defensa, lo cual ha de exponerse en el acto que la liquida, para que el infractor tenga oportunidad de controvertirla y la Administración mediante los recursos en vía gubernativa pueda revisarla si hay lugar a ello. Al no realizar la explicación en el acto de imposición de la sanción, la irregularidad se cometió y esta es una causal para su revocarlo en vía gubernativa. (arts. 3° del D. 1746/91 y 84 del C.C.A.) Explicar la tasación de la sanción en los actos que resuelven los recursos no subsana la irregularidad cometida, porque ya se ha vulnerado el derecho de defensa del particular, al no permitir la controversia sobre ese punto en la vía gubernativa. Toda vez que de conformidad con el mencionado fallo de la Corte Constitucional, el artículo 3° del Decreto 1746 de 1991 se ajusta a la carta política, debe ser aplicado por la Administración en los términos expuestos anteriormente. Como el acto de imposición de la sanción no contiene una explicación sobre las

circunstancias que fueron tenidas en cuenta para la graduación de la sanción, no se cumplieron las exigencias de la norma, por lo que la Sentencia de primera instancia será confirmada, pero por las razones que acaban de exponerse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la Sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la

abogada MARTHA CASAS MALDONADO.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO