CE-05001-23-25-000-2000-2626-01(20869)-2002

ACTA DE CONCILIACION JUDICIAL - Incumplimiento de acuerdo da lugar al ejercicio de la acción ejecutoria / CONCILIACION JUDICIAL - Acto de conciliación judicial y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestan mérito ejecutivo / ACTO DE EJECUCION DE SENTENCIAS - Procedencia de la acción ejecutoria Resulta claro que en el presente caso las pretensiones objeto de la demanda provienen del incumplimiento del pago que se comprometió a hacer INVIAS en razón de la conciliación judicial lograda con el demandante. De tal manera que la entidad demandada debía cumplir su obligación en los términos previstos en el acuerdo conciliatorio aprobado por el Tribunal, evento en el cual de conformidad con la norma anteriormente transcrita, presta mérito ejecutivo el acta respectiva y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado. Por lo tanto, no es la acción de reparación directa la vía judicial apropiada para dar curso a las pretensiones del demandante, ya que para ello cuenta con la acción ejecutiva. Advierte la Sala que tampoco podría demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la resolución que liquida el auto aprobatorio de la conciliación, pues éste es un acto de ejecución. El profesor Carlos Betancur Jaramillo, apoyado en decisiones anteriores de la Corporación, considera que el acto de ejecución de las sentencias no abre nuevamente la vía jurisdiccional para el control de legalidad del acto, sino que debe exigirse el cumplimiento del fallo a través de la acción ejecutiva. Ha sido tesis reiterada de esta Sala que la acción mediante la cual se debe demandar no

depende del capricho del demandante, sino que se debe tener en cuenta la fuente del perjuicio, para así determinar cuál acción es la procedente. Auto 2626(20869) del 02/02/07, Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE, Actor:

NEIL EDUARDO BUSTAMANTE, Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE

VIAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C, siete (7) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 05001-23-25-000-2000-2626-01(20869)

Actor: NEIL EDUARDO BUSTAMANTE Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1º de noviembre de 2000, mediante la cual se rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

1. Por intermedio de apoderado judicial, el señor NEIL EDUARDO BUSTAMANTE, formuló demanda contencioso administrativa en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, con las siguientes pretensiones: “3.1. Que se ordene corregir la liquidación contenida en la Resolución No. 007012 de fecha 24 de diciembre de 1998 por cuanto ella se realizó con base en la tasa de interés del 6% anual y no del 12% como lo ordena la conciliación efectuada en la aplicación del artículo 4 numeral 8 de la Ley 80 de 1993. Igualmente que se corrija la liquidación

en el sentido de que ella se efectué sobre el valor histórico actualizado y no año por año como allí se hizo, tal y como lo ordena el acuerdo conciliatorio. 3.2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS al señor NEIL EDUARDO BUSTAMANTE las siguientes sumas de dinero producto de dicha corrección: 3.2.1. Por capital insoluto actualizado hasta abril 30 de 2000. La suma de $521.980.016.06 3.2.2. Por concepto de intereses insolutos liquidados hasta abril 30 de 2000 $230.881.181.43 3.2.3. Valor del costo financiero por demora en el pago de actas. Capital e intereses hasta Abril 30 de 2000 $ 54.971.461.36 3.3. Los valores anteriores deberán ser actualizados y reconocidos los intereses a las tasas convenidas en la conciliación, esto es del 12% anual desde el 1 de septiembre de 1999 y hasta la fecha en que efectivamente se produzca el pago. 3.4. De conformidad con la ley 446 de 1998, se condene en costas a la entidad demandada.”

2. Mediante providencia del 1º de noviembre de 2000, el Tribunal consideró que “la demanda como está planteada así no se precise la acción que se invoca, se inadmitirá en aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, por ineptitud sustantiva de la misma ya que se escogió la acción equivocada”.

Sostiene que es la acción ejecutiva y no la de nulidad y restablecimiento del derecho la apropiada para requerir el cobro de intereses mal liquidados, en un

acto administrativo mediante el cual se ordenaba el pago de un fallo judicial.

3. El apoderado del demandante interpuso el recurso de apelación contra el auto impugnado, con fundamento en las siguientes consideraciones: a) Entendió el tribunal que la acción instaurada era la de nulidad y restablecimiento del derecho cuando no puede ser precisada porque es una acción innominada, no tiene nombre específico en el código y como el artículo 206 ordena que los asuntos que no tienen trámite especial se seguirán por el procedimiento ordinario, es este trámite el que debe seguirse. b) Comparte la posición del tribunal en el sentido de que se puede acudir a la vía ejecutiva para el cobro de la suma dejada de cancelar. Sin embargo, para poder ejecutar a la entidad pública, se requiere el original del título ejecutivo con la correspondiente constancia de ser la primera copia y dicho título reposa en la entidad demandada, la cual se niega a entregarlo argumentando que ya canceló.

Por lo anterior, la acción ejecutiva se torna en ordinaria a fin de que el tribunal verifique que la liquidación no es la correcta y ordene corregirla. c) Es una situación parecida a la que se presenta en el ordenamiento comercial cuando prescribe la acción cambiaria de los títulos valores; el cobro ya no puede hacerse por la vía ejecutiva, sino que el acreedor debe acudir a la vía ordinaria para que su derecho vuelva a ser declarado. Aquí el crédito no puede cobrarse por vía ejecutiva, pero debe permitirse al acreedor que su derecho sea nuevamente declarado o reconfirmado por vía ordinaria, lo cual a la larga da más garantías al ente demandado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Se demanda la reparación de perjuicios causados al demandante con la incorrecta liquidación contenida en la resolución No. 007012 del 24 de diciembre de 1998, mediante la cual se ordenó el pago total de la providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de noviembre de 1998 que aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre el CONSORCIO BOTERO AGUILAR Y CIA. LTDA. – CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS, CONIC S.A. y el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, con ocasión de la demanda instaurada por dichas sociedades por la ejecución del contrato No. 205 de 1983. (Rad.

931984). En este orden de ideas, interpreta la Sala que lo que se pretende demandar es la reparación de los perjuicios causados al demandante, con la mencionada liquidación, contra la cual no se intenta la acción de nulidad y restablecimiento, ya que se advierte que el actor no está interesado en ella por cuanto fue fundamento de un pago ya recibido pero sobre el cual tiene observaciones.

II. Obran en el expediente los siguientes documentos:

a. Copia del acta de la audiencia de conciliación referida celebrada el 30 de octubre de 1998 dentro del proceso No. 931984. (fls. 2 a 14 del c. 2) b. Copia del auto proferido por el tribunal administrativo de Antioquia el 12 de noviembre de 1998, mediante el cual se aprueba la conciliación. (fls. 15 al 25 del c. 2) c. Copia de la resolución No. 007012 del 24 de diciembre de 1998, por la cual liquida y ordena el pago total del auto anterior. (fls. 29 al 33 del c. 2)

d. Paz y salvo otorgado por el señor NEIL EDUARDO BUSTAMANTE SÁNCHEZ a favor del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS por el pago total de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y en la cual anuncia que anexa salvedades a la liquidación y a dicho pago efectuado el 11 de febrero de 1999. (fl. 48 del c. 2) e. Copia de las salvedades presentadas a los valores liquidados y pagados mediante la resolución No. 007012., en la que hace referencia a los intereses y las actualizaciones de las sumas adeudadas del 9 de febrero de 1999. (fls. 49 a 52 del c. 2) f. Copia del oficio No. 03922 del 1º de marzo de 1999, suscrito por el Jefe de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías dirigido al demandante en la cual considera improcedentes las salvedades propuestas. g. Copia de la solicitud formulada por el actor al Instituto Nacional de Vías para que se le entregue la primera copia del auto aprobatorio de la conciliación que presta mérito ejecutivo. (fls. 56 y 57 del c. 2) h. Copia de la respuesta a la solicitud anterior en la que se informa al actor que dicho documento pertenece al INVIAS, que dicha conciliación fue cancelada en su integridad quedando a paz y salvo por dichos conceptos, por lo cual no se puede acceder a tal petición. (fl. 58)

III. El artículo 86 del C.C.A establece que: “.. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho,

una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.” De la misma forma el artículo 90 de la Constitución Política consagra la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el presente asunto el hecho imputable a la administración cuya reparación se pretende, es la incorrecta liquidación del acuerdo conciliatorio celebrado entre la partes en lo que tiene que ver con la tasa de interés y el capital histórico tomado. El artículo 72 de la Ley 446 de 1998 establece que: “El acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestarán mérito ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada.” Así mismo, el inciso segundo de la citada disposición, señala que “Las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo conciliatorio devengarán intereses comerciales y moratorios”. En este orden de ideas, resulta claro que en el presente caso las pretensiones objeto de la demanda provienen del incumplimiento del pago que se comprometió a hacer INVIAS en razón de la conciliación judicial lograda con el demandante. De tal manera que la entidad demandada debía cumplir su obligación en los términos previstos en el acuerdo conciliatorio aprobado por el Tribunal, evento en el cual de conformidad con la norma anteriormente transcrita, presta mérito ejecutivo el acta respectiva y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado. Por lo tanto, no es la acción de reparación directa la vía judicial apropiada para dar curso a las pretensiones del demandante, ya que para ello cuenta con la acción ejecutiva.

Advierte la Sala que tampoco podría demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la resolución que liquida el auto aprobatorio de la conciliación, pues éste es un acto de ejecución. Ha dicho la Sala: “En relación con el acto de liquidación de la sentencia procede la acción ejecutiva pues éste no es más que un acto de cumplimiento o ejecución y no un acto administrativo definitivo, tal como lo consideró la Sala Plena de la Corporación en providencia del 31 de marzo de 1998, expediente: C-381 al resolver el conflicto de competencias suscitado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el contratista contra los actos proferidos por la entidad contratante para dar cumplimiento a lo acordado en diligencia de conciliación judicial. Dijo la Sala: “El incumplimiento por parte del INVIAS de las obligaciones derivadas del contrato celebrado con los actores dio lugar a la demanda presentada por éstos ante el Tribunal Administrativo de Caquetá, para el reconocimiento y pago de los intereses causados por la mora. “En el trámite del proceso las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio, aprobado mediante providencia del 1º de junio de 1994, según el cual el INVIAS debía pagar los intereses mencionados en la cuantía que determina el artículo 177 del C.C.A. … “Luego la administración dictó las resoluciones acusadas, que a juicio de la parte actora incumplen el acuerdo, porque señalan que los intereses estarán limitados al interés de usuara a que se refiere el artículo 235 del Código Penal, norma que no es aplicable a este asunto, para el cual rige lo contemplado en el

artículo 884 del C.de Co. “Así las cosas, la parte actora inició un nuevo proceso en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas resoluciones, para que ésta jurisdicción las anule parcialmente y disponga el pago de los intereses de conformidad con las previsiones de la legislación comercial. “No obstante, para la Sala es claro que esos actos fueron expedidos en cumplimiento del acuerdo conciliatorio, esto es, que tienen el carácter de actos de ejecución o cumplimiento y no de actos administrativos definitivos, que contengan disposiciones nuevas que puedan ser controvertidas a través del contencioso subjetivo, sujeto al término previsto en el artículo 136 del C.C.A. En efecto, la controversia sobre el monto de los intereses es propia de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso de conocimiento como el planteado por los actores. “Cuestión distinta, como ya se anotó, sería que la administración hubiese dispuesto sobre asuntos sustanciales diferentes, que afectaran la naturaleza misma de la obligación, evento en el cual sí sería viable ese nuevo proceso. “En ese orden de ideas, no puede dársele a los actos cuestionados un tratamiento independiente y separado de la causa real que las motivó , pues es incuestionable que versan sobre el mismo objeto -cuantía de los intereses moratorios, se fundan en la misma causa -incumplimiento de la administracióny la identidad de las partes es la misma. Por consiguiente, si se trata de actos de ejecución del acuerdo conciliatorio, es evidente que su conocimiento corresponde al juez que lo aprobó…”.

En igual sentido, el profesor Carlos Betancur Jaramillo1, apoyado en decisiones anteriores de la Corporación, considera que el acto de ejecución de las sentencias no abre nuevamente la vía jurisdiccional para el control de legalidad del acto, sino que debe exigirse el cumplimiento del fallo a través de la acción ejecutiva: “Proferida la sentencia y una vez en firme, los jueces administrativos deben comunicarla a la entidad vencida en el proceso, con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento… …. 1 DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Medellín, Señal Editora, 1999, 5ª ed. págs. 480-483. “Consideramos que la resolución de cumplimiento debe notificarse a la parte interesada, quien podrá constatar en esta forma si la resolución acata o no todos los extremos del fallo, fuera de que le da certeza sobre la fecha a partir de la cual se puede entender cumplida la sentencia….Dicha resolución no es más que un acto de cumplimiento de un fallo judicial y no la culminación de una actuación administrativa que, como es sabido, es antecedente del proceso y no consecuencia del mismo. “Tanto es así que la reapertura del debate gubernativo y el posible paso jurisdiccional equivaldría al desconocimiento de la cosa juzgada. Bastaría que la resolución de cumplimiento no acatara todos los términos del fallo o los desconociera en algún sentido para que el administrado tuviera que embarcarse en un nuevo proceso; proceso que a su turno daría lugar a otro, y éste a otro, indefinidamente. Así las cosas, ante la negativa de la

administración, su silencio, o la orden de debido incumplimiento, el administrado no tendrá que ejercer nuevamente los controles de legalidad. La fuerza de la cosa juzgada le permitirá acudir a la jurisdicción para la ejecución compulsiva del fallo, tal como lo da a entender el Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 1961. Allí se lee: ‘Si la administración no se aviene a cumplir voluntariamente la sentencia, o no la cumple debidamente y en ella se imponen obligaciones distintas al pago de una suma líquida de dinero, quien ganó el pleito no debe promover un nuevo recurso contencioso administrativo contra el acto de la administración que contraviene la sentencia o le da un indebido incumplimiento, pues la ley indica el camino a seguir en tal evento, cual es el procedimiento señalado en el capítulo I del Título X del c.j. De no ser ello así, resultaría prácticamente indefinida la resolución de las cuestiones sometidas al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que por otros nuevos y sucesivos recursos quedaría enervado el carácter de firmeza y obligatoriedad de las sentencias proferidas en esta jurisdicción2.” 3 Ha sido tesis reiterada de esta Sala que la acción mediante la cual se debe demandar no depende del capricho del demandante, sino que se debe tener en cuenta la fuente del perjuicio, para así determinar cuál acción es la procedente. Por lo expuesto, se confirmará el auto apelado, ya que le asiste razón al a quo cuando manifiesta que el actor se equivocó en la escogencia de la acción, puesto

2 Al respecto, ver providencias de la Sección Tercera del 24 de abril de 1997, exp: 13.210; del 6 de mayo de 1997, exp: 13.207 y del 8 de marzo de 2001, exp: 18.051. 3 Auto proferido por la Sección Tercera el 5 de abril del 2001, exp: 17.872. que en el presente caso la acción procedente sería la ejecutiva y no la de reparación directa.

IV. En cuanto a la afirmación del recurrente en el sentido de que no posee el título ejecutivo, la Sala considera que el demandante tiene a su disposición las normas establecidas en el ordenamiento civil dirigidas a obtener previo el inicio de un proceso, los documentos y demás pruebas que no posea y que son necesarios para el trámite del mismo (art. 297, en concordancia con el artículo 283 a 288.

C.P.C.), trámites que puede adelantar para tal fin. En consecuencia, el auto apelado ha de ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: CONFIRMASE la providencia dictada por el dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 1º de noviembre de 2000.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR