CE-05001-23-26-000-1997-00897-01(7293)-2002

SERVICIO DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PASAJEROS - Concesión de licencias de funcionamiento / RUTAS, FRECUENCIAS Y HORARIOS - La inexistencia de estudios para establecer su disponibilidad ante oposiciones técnicas viola el debido proceso / DISPONIBILIDAD DE RUTAS Y AREAS DE OPERACIÓN - Obligatoriedad del estudio ante oposiciones técnicas antes de su adjudicación El Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990 contiene el Estatuto Nacional de Transporte Público Municipal de Pasajeros y Mixto que regía para el época. Su citado artículo 39 pertenece al Capítulo 2º, “Autorización de áreas de operación, rutas, frecuencias y horarios de despacho y sistemas o subsistemas de transporte”, del Título V, “Rutas y horarios”. El procedimiento administrativo del sub lite tuvo como objeto la solicitud de licencia de funcionamiento de “COTRANSANDINA”, para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros y mixto, dentro del municipio de Andes, Antioquia, y la consiguiente asignación de rutas y horarios. En la Resolución Núm. 1055 de 12 de agosto de 1995 se indica que se presentaron oposiciones técnicas y jurídicas por parte de la empresa demandante y otra, y que ellas no prosperan, sin explicar porqué. Lo anterior significa que en cuanto se trataba de autorizar rutas y horarios a una nueva empresa, la actuación administrativa estaba sujeta al artículo 39 transcrito y, por tanto, la administración debía adelantar el estudio previsto en el mismo tendiente a establecer la disponibilidad de rutas y horarios pertinentes, dado que hubo oposiciones técnicas a la solicitud

respectiva. En el presente caso, ese estudio no se efectuó según se desprende de las pruebas que obran en el expediente, ni aparece mencionado ni analizado en el acto acusado, lo cual, cuando se realiza dicho estudio, es parte sustancial de la motivación del acto que decide el asunto, en cuanto debe quedar señalada en sus considerandos la existencia de disponibilidad para las rutas requeridas, a lo que, incluso, tampoco se alude en los actos acusados, amén de que, como se anotó, no explica porqué no prosperaron las oposiciones. En consecuencia, la Resolución Núm. 1055 de 1995, y con ella las otras demandadas, en la medida de que la modifican en las mismas circunstancias, se expidieron con violación del debido proceso, tal como lo denuncia la accionante, toda vez que una regla de procedimiento y, por tanto, del debido proceso atinente al caso, es la de que en los casos en que se presenten oposiciones técnicas, la autoridad competente debe adelantar sus propios estudios sobre la disponibilidad de rutas y horarios, amén de que la decisión que pone fin a la actuación administrativa debe ser motivada, de lo cual carecen las acusadas en lo concerniente al punto, por cuanto brilla por su ausencia la justificación objetiva y concreta de las rutas y horarios asignados a la solicitante, circunstancias esas que causan su anulación. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada, en cuanto declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y se inhibió de fallar el fondo del proceso, para, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones acusadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., siete (7) de marzo del dos mil dos (2002) Radicación número: 05001-23-26-000-1997-00897-01(7293)

Actor: TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO

Demandado: ALCALDE MUNICIPAL DE ANDES (ANTIOQUIA) Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 30 de marzo de 2001, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión, mediante la cual declara oficiosamente la excepción de caducidad de la acción.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., la sociedad actora solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia, en proceso de primera instancia, que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones Que declarara que son nulas las siguientes resoluciones expedidas por el Alcalde Municipal de Andes, Antioquia: - Núm. 1055 12 de agosto de 1995, mediante la cual se le concedió licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transportes Andinas COOTRANSANDINA, para un radio de acción veredal, con automotores “homologados por el Ministerio”, para la prestación del servicio público de pasajeros y mixto, con una capacidad máxima de 38 camperos y 40 automóviles, 5 escaleras y 12 pick up, y capacidad mínima de

32 camperos y 33 automóviles, 4 escaleras y 10 pick up. - Núm.1769 de 23 de septiembre de 1996, por la cual se adiciona de oficio la resolución anterior, para adjudicarle más rutas a la cooperativa en mención. - Núm. 2433 de 29 de noviembre de 1996, por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición impetrados por la actora y por COOTRANSANDINA contra la resolución anterior.

I. 1. 2. Los hechos Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones están referidos a la solicitud que la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ANDINA ( COOTRANSANDINA ) presentó a la alcaldía de ese municipio, para el otorgamiento de una licencia de funcionamiento y la adjudicación de rutas, acompañada del respectivo estudio de disponibilidad de horarios, y la correspondiente actuación administrativa, de la cual se derivaron las resoluciones acusadas.

Agrega la actora que la Resolución Núm. 2433 de 29 de noviembre de 1996, de la cual se notificó el 6 de diciembre de 1996 y que decidió el recurso de reposición que impetró contra la Resolución Núm. 1769 de 1996, hizo caso omiso de los argumentos que presentó y aunque se corrigieron algunas extralimitaciones, COOTRANSANDINA fue favorecida , por contera, en perjuicio de ella; y que todas las resoluciones fueron expedidas con desviación de poder e irregularmente. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. A los actos enjuiciados se le formulan los siguientes cargos:

1.3.1. Desviación de poder, porque la administración municipal ha tratado de favorecer a COOTRANSANDINA, en desmedro de los intereses de la actora, ya que le ha concedido rutas y horarios no pedidos por dicha empresa, como ocurrió en el caso de las rutas y horarios de Villacésar – Andes, Andes – Villacésar, en la cual ésta solicitó tres ( 3 ) rutas y le adjudicaron doce ( 12 ), y en lugar de continuar con el procedimiento para las rutas vacantes, lo suspendieron sin razón aparente, perjudicando a la actora. 1. 3. 2. Expedición irregular, porque se omitió el procedimiento del artículo 39 del Decreto 1787 de 1990 en la actuación administrativa del sub lite y el estudio previsto en el artículo 50 de este decreto para determinar la necesidad y disponibilidad de rutas y horarios a fin de adicionar la Resolución Núm. 1055 de 1995.

I. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del municipio demandado manifestó respecto de los cargos que se atenía a lo que se demostrara en el proceso.

I. 3. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo – Sala de descongestión, declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción, por observar que la demanda fue presentada el 4 de abril de 1997 y que la última resolución le fue notificada a la actora el 2 de diciembre de 1996, esto es, después de vencido los cuatro ( 4 ) meses previstos en el artículo 136 del C.C.A., para que ocurra dicho fenómeno. No obstante, a renglón

seguido decidió negar las pretensiones de la demanda, en lugar de manifestar que se inhibía de fallar el fondo de la misma. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN La sociedad actora, apelante de la sentencia, de manera concisa sustenta la impugnación, afirmando que fue notificada el 6 de diciembre de 1996 de la resolución aludida y que al haber presentado la demanda el 4 de enero de 1997, no se vencieron los cuatro ( 4 ) meses de la caducidad que se aduce en la sentencia, para lo cual basta mirar el acto de notificación. Manifiesta que es triste ver sentencias donde no se ha puesto un poco de cuidado en asuntos tan importantes como la fecha de notificación del demandante, poniéndole por ello más trabajo al Consejo de Estado. Agrega que están dados los presupuestos para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo cual solicita que se revoque la sentencia apelada y se acojan sus suplicas. III.- TRÁMITE Las partes guardaron silencio en el trámite de la alzada, el cual se surtió en debida forma. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio Público considera que la sentencia debe ser revocada porque, según consta a folio 24 del cuaderno del tribunal, la notificación a la actora se surtió el 6 de diciembre de 1996 y la demanda presentada cuando aún no habían transcurrido los cuatro ( 4 ) meses para la caducidad de la acción, esto es, el 4 de abril de 1997. En cuanto a las pretensiones de la demanda, estima que no hay lugar a un

análisis de fondo de la Resolución Núm. 1055, por cuanto no hay constancia de que se hubiera agotado la vía gubernativa, y que las restantes se expidieron en forma irregular y con desviación de poder, como lo alega la actora, por razones que se resumen así: La Resolución Núm. 1769 de 1996 dice que se expidió para corregir yerros mecanográficos de la Resolución Núm. 1055 en cita, pero la entidad demandada no demostró que así lo fuera, limitándose a afirmar que el objeto de las modificaciones obedeció a un error mecanográfico, siendo que no se puede admitir como tal la inclusión de una ruta nueva: Andes – Villacésar. Además, señala, entre otras modificaciones, la de la ruta Quebrada Arriba, a la cual le modificó la frecuencia y el tipo de vehículo, ya que estando prevista para los fines de semana, en colectivo y camperos, la pasó a todos los días en campero y automóvil. Deduce de tal situación que el alcalde excedió sus facultades e incurrió en las causales de nulidad predicadas en la demanda, por ende solicita la nulidad parcial de las resoluciones 1769 y 2433 de 1996. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES V.1ª. Previamente se debe definir en esta instancia si caducó o no la acción del presente proceso. Para el efecto ha de tenerse en cuenta que la Resolución Núm. 1055 de 1995 no fue objeto de recurso, ya que la Resolución Núm. 1769 de 23 de

septiembre de 1996 la modificó por decisión oficiosa de la administración municipal, y que la objeto del recurso de reposición fue esta última, en cuanto a la modificación que le introdujo a la primera. Precisado lo anterior, se tiene que respecto de la resolución primeramente citada, la Núm. 1055 de 1995, no hay fundamento para deducir que haya operado el fenómeno de la caducidad de la presente acción, puesto que nada indica que le fue notificada a la sociedad actora, no obstante que intervino como oponente. Lo que se observa es que la única notificada personalmente fue la solicitante COTRANSANDINA; por consiguiente, aunque no lo aduzca la actora, lo procedente es tenerla como notificada de dicha resolución por conducta concluyente en virtud del acto de presentación de la demanda, y como autorizada para acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa, atendido el artículo 135, inciso tercero, del C.C.A. En cuanto a las otras dos resoluciones, las Núms. 1769 de 23 de septiembre de 1996 y 2433 de 29 de noviembre de 1996, se advierte que le asiste razón a la actora, puesto que esta última, mediante la cual se agotó la vía gubernativa contra aquélla, ciertamente le fue notificada el 6 de diciembre de 1996, según se observa a folio 24, parte inferior, del cuaderno principal del expediente, y no el 2 de ese mes, como erróneamente lo indicó el a quo. En esta fecha fue notificada de la citada resolución la empresa solicitante, COOTRANSANDINA, situación en la cual no reparó el a quo.

Así las cosas, se infiere que no está demostrada la excepción de caducidad de la acción en este proceso con relación a las tres ( 3 ) resoluciones acusadas, por lo cual se revocará la sentencia apelada, para, en su lugar, decidir el fondo de la demanda. V.2ª. Sobre el particular se afirma en los cargos que dichas resoluciones fueron expedidas de manera irregular porque se omitió el procedimiento del artículo 39 del decreto 1787 de 1990 en toda la actuación administrativa, así como el estudio previsto en el artículo 50 ibídem para determinar la necesidad y disponibilidad de rutas y horarios, a fin de adicionar la Resolución Núm. 1055 de 1995. El Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990 contiene el Estatuto Nacional de Transporte Público Municipal de Pasajeros y Mixto que regía para el época. Su citado artículo 39 pertenece al Capítulo 2º, “Autorización de áreas de operación, rutas, frecuencias y horarios de despacho y sistemas o subsistemas de transporte”, del Título V, “Rutas y horarios”, y su texto dice: “ARTICULO 39. Cuando se presenten oposiciones fundamentadas técnicamente, la autoridad competente realizará un estudio sobre las rutas, áreas de operación, sistemas o subsistemas solicitados y decidirá mediante acto administrativo motivado. En caso de no prosperar las oposiciones presentadas, se procederá a adjudicar las rutas, áreas de operación, sistemas o subsistemas a la empresa o sociedad solicitante y se hará efectiva la póliza de garantía a la(s) empresas(s) o sociedad(es) oposito(s). Si las oposiciones prosperan en forma parcial no se hará efectiva

ninguna de las pólizas y se procederá a adjudicar a la empresa o sociedad solicitante, conforme a los resultados del estudio realizado por la autoridad competente. En el evento en que prosperen las oposiciones, se negarán las rutas, áreas de operación, sistemas o subsistemas solicitados y se hará efectiva la póliza a la empresa o sociedades solicitantes. Si del estudio realizado por la autoridad competente resultaren rutas, áreas de operación, sistemas o subsistemas disponibles diferentes a los solicitados, la autoridad ordenará la publicación de las mismas y continuará el trámite normal para su adjudicación” El procedimiento administrativo del sub lite tuvo como objeto la solicitud de licencia de funcionamiento de la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ANDINA “ COTRANSANDINA”, para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros y mixto, dentro del municipio de Andes, Antioquia, y la consiguiente asignación de rutas y horarios. En la Resolución Núm. 1055 de 12 de agosto de 1995 se indica que se presentaron oposiciones técnicas y jurídicas por parte de la empresa demandante y otra, y que ellas no prosperan, sin explicar porqué. Lo anterior significa que en cuanto se trataba de autorizar rutas y horarios a una nueva empresa, la actuación administrativa estaba sujeta al artículo 39 transcrito y, por tanto, la administración debía adelantar el estudio previsto en el mismo tendiente a establecer la disponibilidad de rutas y horarios pertinentes, dado que hubo oposiciones técnicas a la solicitud respectiva. En el presente caso, ese estudio no se efectuó según se desprende de las pruebas que obran en el expediente, ni aparece mencionado ni analizado en el

acto acusado, lo cual, cuando se realiza dicho estudio, es parte sustancial de la motivación del acto que decide el asunto, en cuanto debe quedar señalada en sus considerandos la existencia de disponibilidad para las rutas requeridas, a lo que, incluso, tampoco se alude en los actos acusados, amén de que, como se anotó, no explica porqué no prosperaron las oposiciones. Además, en la contestación de la demanda, la entidad demandada guardó silencio frente a los cargos, limitándose a manifestar que se atenía a lo que se probara en el proceso. En consecuencia, la Resolución Núm. 1055 de 1995, y con ella las otras demandadas, en la medida de que la modifican en las mismas circunstancias, se expidieron con violación del debido proceso, tal como lo denuncia la accionante, toda vez que una regla de procedimiento y, por tanto, del debido proceso atinente al caso, es la de que en los casos en que se presenten oposiciones técnicas, la autoridad competente debe adelantar sus propios estudios sobre la disponibilidad de rutas y horarios, amén de que la decisión que pone fin a la actuación administrativa debe ser motivada, de lo cual carecen las acusadas en lo concerniente al punto, por cuanto brilla por su ausencia la justificación objetiva y concreta de las rutas y horarios asignados a la solicitante, circunstancias esas que causan su anulación. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada, en cuanto declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y se inhibió de fallar el fondo del proceso, para, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones acusadas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada, de 30 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, en el presente proceso y, en su lugar, DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones núms. 1055 de 12 de agosto de 1995, 1769 de 23 de septiembre de 1996 y 2433 de 29 de noviembre de 1996, expedidas por el Alcalde de Alpes, Antioquia. Segundo.- No se condena en costas por no hallarse mérito para decretarlas. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 7 de marzo del 2002. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con excusa

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA