CE-05001-23-26-000-2001-02557-01(22519)A-2003

APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / IMPROBACIÓN DE LA

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

PRESUPUESTOS DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PRESUPUESTOS

PARA LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Con fundamento en la ley, la Sala, en reiterada jurisprudencia ha definido los siguientes supuestos: Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes; Que las entidades estén debidamente representadas; Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto de convenio; Que no haya operado la caducidad de la acción; Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración; Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación. NOTA DE RELATORÍA: Referente a los presupuestos para la aprobación de la conciliación prejudicial, consultar auto de 8 de abril de 1999, Exp. 15872, C.P. Daniel Suárez Hernández.

SÍNTESIS DEL CASO: Conforme quedó consignado en el acta de conciliación que suscribieron las partes el 23 de julio de 2001 ante Procurador 31 Judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, el objeto de la diligencia lo constituyó el pago de los servicios prestados por la firma De la Roche M. & Cía. Ltda. a la entidad demandada, correspondientes a la operación y mantenimiento de las plantas de tratamiento de agua potable y aguas residuales y de las trampas de grasa de las quebradas La Mina y La Salazar, localizadas en el aeropuerto José María Córdova

de Rionegro, Antioquia, en el año 1999.

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA /

APROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PRESUPUESTOS

PARA LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / DEFENSA DEL

PATRIMONIO DEL ESTADO / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERÉS

PÚBLICO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL

[E]s del caso reiterar la posición adoptada por la Sala, en el sentido que, como en la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa y su posterior aprobación, por estar en juego el patrimonio estatal y el interés público, una y otra deben estar respaldadas con elementos probatorios idóneos y suficientes respecto del derecho objeto de conflicto, sin que tales exigencias constituyan una indebida intromisión del juez administrativo en relación con la voluntad contractual de las partes. AUSENCIA DE FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL - No imposibilita la remuneración justa por los servicios prestados / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - No se acreditó la existencia de una obligación a cargo de la administración [S]e observa que si bien en el presente asunto es evidente la ausencia de contrato escrito o sin formalidades plenas para la ejecución de los trabajos por los que se reclama el pago, la Sala ha considerado que la falta del contrato escrito no puede colocar al particular en la imposibilidad de obtener la remuneración justa por los servicios prestados (auto de 13 de diciembre de 2001 – expediente No. 286701(20269). No obstante tal previsión jurisprudencial, la situación varía cuando

aparte de omitirse la celebración del contrato, de las pruebas allegadas para efectos de la conciliación no se desprende claramente la existencia de una obligación a cargo de la administración y en favor del particular, como sucede en el caso de autos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 13 de diciembre de 2001, Exp. 20269. COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO - No goza de valor probatorio por falta de autenticación [C]omo acertadamente lo sostuvo el a quo, los documentos traídos al presente asunto para demostrar el derecho que presuntamente le correspondería a la firma demandante, de un lado, no acreditan suficientemente la prestación del servicio y, de otro, fueron aportados en copias simples, es decir, sin la autenticación exigida por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 117 del decreto-ley 2282 de 1989, falencia ésta que impide a la Sala tenerlos como demostrativos del derecho que se reclama.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 254 / DECRETO-LEY 2282 DE 1989 - ARTÍCULO 1º NUMERAL 117

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO - Opera sólo frente a los documentos privados / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO PÚBLICO - No se presume Ahora bien, en cuanto a la afirmación que hace la parte recurrente, en el sentido que con la expedición de la ley 446 de 1998 se derogó tácitamente la exigencia de autenticidad de las copias conforme lo previene el artículo 254 del Código de

Procedimiento Civil, la Sala estima que dicha apreciación no es acertada, pues si bien el artículo 11 de dicha ley al referirse a la presunción de autenticidad de los documentos que pretendan incorporarse a un expediente judicial con fines probatorios, lo hizo con referencia a los privados, sin que en modo alguno pueda extenderse tal previsión a los documentos públicos, ya que éstos no fueron objeto de esta consideración, razón por la cual frente a éstos últimos subsiste la exigencia de autenticidad a que alude el artículo 254 ya mencionado, cuando de ellos pretenda derivarse valor probatorio.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 11 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 254

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVAMecanismo de descongestión de los despachos judiciales / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - No exime la acreditación del derecho reclamado [L]a Sala considera pertinente hacer hincapié en cuanto a la importancia y utilidad de la conciliación no solo como mecanismo de descongestión de los despachos judiciales sino también para procurar la efectividad de los derechos de las partes. Sin embargo, las particulares circunstancias observadas en este asunto no pueden servir de excusa para omitir la exigencia de certeza del derecho reclamado. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar providencia de 7 de marzo de 2002, Exp. 20925, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PRESUPUESTOS DE

LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - No acreditados Los defectos anotados resultan suficientes para concluir que el acuerdo conciliatorio sometido a consideración de la Sala no se ajusta en un todo a los presupuestos exigidos para su aprobación, ya que los derechos reclamados no se acreditaron debidamente con las probanzas allegadas a la actuación y, en esas condiciones, el mismo puede resultar inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número: 05001-23-26-000-2001-02557-01(22519)A

Actor: DE LA ROCHE M. & CIA. LTDA.

Demandado: U.A.E. AERONÁUTICA CIVIL Referencia: APELACIÓN AUTO - CONCILIACIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 14 de diciembre de 2001, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, dispuso: “1. IMPROBAR el acuerdo al que llegaron las partes en el asunto de la referencia. “2. Se dispone devolver los anexos a la parte interesada sin necesidad de desglose. “3. Archívense las demás diligencias. (...)” (fl. 233 cdno. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de conciliación La firma DE LA ROCHE M. Y CIA. LTDA, mediante apoderado

judicial, presentó ante el Procurador 31 Judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitud de conciliación para que por parte de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se reconocieran, cancelaran y liquidaran los pagos de los servicios prestados durante los períodos de 1997, 1998 y 1999, correspondientes a la operación de las plantas de tratamiento de agua potable, aguas residuales y la operación de las trampas de grasas sobre las quebradas La Mina y La Salazar, localizadas en el terminal aéreo José María Córdova de Rionegro, Antioquia (fls. 2 a 6 cdno. 2). Conforme a los anexos que fueron acompañados con dicha solicitud (fls. 7, 8 y 9 cdno. 2) el valor a conciliar sin reajustes, asciende a $689’353.675,99.

2. El acuerdo conciliatorio Un primer intento se llevó a cabo el 27 de marzo de 2001 (fls. 174 a 176 cdno. 2) el cual hubo necesidad de aplazarlo, en consideración a que la entidad demandada expuso que algunos de los períodos por los que se presentaba la reclamación carecían de soporte contractual y, además, porque sólo era factible conciliar los servicios prestados en el año 1999, los cuales serían objeto de estudio (fls. 183 y 184).

Se fijó en consecuencia el 30 de abril de ese mismo año para seguir con la diligencia, pero previa solicitud de la entidad demandada, ésta se aplazó para el 21 de junio siguiente. En tal fecha, la entidad demandada presentó fórmula de arreglo por la suma de $312’882.264, la cual no se materializó, habida cuenta de los vacíos

probatorios observados respecto al factor multiplicador, tiempo extra y número de operadores entre otros factores, los cuales debían acreditarse por parte de la firma convocante (fls. 201 y 202). Por virtud de lo anterior, se señaló el 23 de julio de 2001 para continuar la diligencia, fecha en la cual, la entidad demandada expresó que luego de hacer un nuevo estudio de los conceptos materia de debate, estimó que la suma a reconocer en favor del demandante era de $384’304.339, monto que fue aceptado por el contratista, quien a su vez manifestó que los derechos correspondientes a los años 1997 y 1998 serían controvertidos ante las autoridades competentes (fls. 212 y 213 cdno. 2).

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

Una vez remitida la actuación al tribunal para lo de su competencia, mediante el auto que es objeto de apelación decidió improbarlo, y para el efecto, expuso: “En el presente caso, cuando se analizan las ‘causas’ que originan el acuerdo de la referencia, esto es el reconocimiento, cancelación y liquidación de los pagos de ‘la prestación de servicios sin contrato y sin autorización expresa de la entidad para hacerlo’ folios 2, 3, 4 y 189 y 204), no puede convalidarse un acuerdo de estas proporciones tan onerosas para el patrimonio de la Entidad, con la sola aceptación que hace la misma UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONAUTICA CIVIL, de adeudar dichos rublos (sic), máxime cuando la misma Entidad en oficio visible a folio 204, manifiesta por conducto de la Directora Legal GLORIA ISABEL TRIVIÑO VALENZUELA, que ‘este período carece de

soporte contractual y de expresa autorización.“ (fl. 230 cdno. ppal.). Estimó igualmente que para la ejecución de los trabajos o servicios supuestamente percibidos por la entidad demandada, era necesario la suscripción de contrato con las formalidades plenas, de conformidad con el artículo 39 de la ley 80 de 1993, exigencia ésta que sólo puede obviarse en los casos de urgencia manifiesta, caso que no se presentó en este asunto. Pero hipotéticamente, dijo, que si se hubiera presentado tal eventualidad, la misma no fue expresada en acto administrativo, conforme lo exige el artículo 42 del estatuto contractual. Por esa razón, criticó la posición del contratista cuando manifestó que, en razón a que la entidad no podía quedarse sin la prestación del servicio, decidió continuar con la prestación del mismo, sin la autorización expresa y escrita de la administración (fls. 230 y 231) Finalmente manifestó que la firma demandante no cumplió con la exigencia a que se refieren tanto la ley 446 de 1998 como los artículo 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto que las copias allegadas como sustento de la conciliación lo fueron en copia simple, cuando para estos efectos requieren de autenticidad para que tengan valor probatorio; además, observó que la copia del contrato No. 0145 PS-99, que sirve de soporte a la solicitud de conciliación, no fue allegado al expediente.

III. EL RECURSO Inconforme con esta decisión, el apoderado de la firma demandante interpuso en tiempo recurso de apelación, con el propósito que se revoque y, en su lugar, se imparta aprobación a la conciliación prejudicial (fls. 234 a 243 cdno.

ppal.). Luego de referirse al objeto y finalidad de la conciliación, expresó que tal firma prestó un servicio esencial a la demandada, empleando para el efecto personal idóneo en forma permanente, de manera que garantizó real y efectivamente el servicio de agua potable y el tratamiento de aguas residuales y aceites en el citado terminal aéreo, sin que tales servicios le hayan sido remunerados (fl. 237). Señaló que no es acertada la afirmación del a quo en cuanto a la falta de prueba en las peticiones elevadas, pues ello se supera con el asentimiento de la entidad a la conciliación (fl. 238). Finalmente, expresó que no es cierto que los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, que exigen la autenticidad de las copias para su valoración se encuentren vigentes, ya que algún sector de la doctrina estima que con la expedición de la ley 446 de 1998 tales artículos perdieron vigencia, pues ahora, tal circunstancia, la de la autenticidad de las copias, obra por ministerio de la ley. En consecuencia se acoge a dicho criterio y afirma que los documentos escritos aportados en copia informal tienen valor probatorio suficiente para acreditar la información en ellos contenida (fls. 241 y 242).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Presupuestos para la aprobación de la conciliación prejudicial Con fundamento en la ley, la Sala, en reiterada jurisprudencia1 ha definido los siguientes supuestos:  Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes. 1 Estos supuestos han sido definidos en reiterada jurisprudencia de la Sala. Al efecto pueden consultarse, entre

otros, los autos 15421 del 25 de marzo de 1999 y 15872 del 8 de abril de 1999.  Que las entidades estén debidamente representadas.  Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto de convenio.  Que no haya operado la caducidad de la acción.  Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración.  Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.

2. El asunto de fondo.

Conforme quedó consignado en el acta de conciliación que suscribieron las partes el 23 de julio de 2001 ante Procurador 31 Judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, el objeto de la diligencia lo constituyó el pago de los servicios prestados por la firma De la Roche M. & Cía. Ltda. a la entidad demandada, correspondientes a la operación y mantenimiento de las plantas de tratamiento de agua potable y aguas residuales y de las trampas de grasa de las quebradas La Mina y La Salazar, localizadas en el aeropuerto José María Córdova de Rionegro, Antioquia, en el año 1999. La cifra materia de conciliación se estimó en $384’304.339. A efectos de resolver el presente asunto, es del caso reiterar la posición adoptada por la Sala, en el sentido que, como en la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa y su posterior aprobación, por estar en juego el patrimonio estatal y el interés público, una y otra deben estar respaldadas con elementos probatorios idóneos y suficientes respecto del derecho

objeto de conflicto, sin que tales exigencias constituyan una indebida intromisión del juez administrativo en relación con la voluntad contractual de las partes. Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que el primer aspecto que sirvió de fundamento al a quo para improbar el acuerdo conciliatorio avalado por las partes, estuvo referido a la falta de celebración de contrato con formalidades plenas, aspecto éste que resulta imperioso en el presente asunto, ya que no se acreditó en el expediente que se hubiera tratado de la prestación de un servicio bajo el amparo de la figura contractual de “urgencia manifiesta”, caso en el cual sí hubieran podido las partes omitir tal exigencia procedimental. Sobre este particular, se observa que si bien en el presente asunto es evidente la ausencia de contrato escrito o sin formalidades plenas para la ejecución de los trabajos por los que se reclama el pago, la Sala ha considerado que la falta del contrato escrito no puede colocar al particular en la imposibilidad de obtener la remuneración justa por los servicios prestados (auto de 13 de diciembre de 2001 – expediente No. 2867-01(20269). No obstante tal previsión jurisprudencial, la situación varía cuando aparte de omitirse la celebración del contrato, de las pruebas allegadas para efectos de la conciliación no se desprende claramente la existencia de una obligación a cargo de la administración y en favor del particular, como sucede en el caso de autos. En efecto, como acertadamente lo sostuvo el a quo, los documentos traídos al presente asunto para demostrar el derecho que presuntamente le correspondería a la firma demandante, de un lado, no acreditan suficientemente

la prestación del servicio y, de otro, fueron aportados en copias simples, es decir, sin la autenticación exigida por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 117 del decreto-ley 2282 de 1989, falencia ésta que impide a la Sala tenerlos como demostrativos del derecho que se reclama, como más adelante se explicará. Sobre el primer aspecto, esto es, sobre la prestación del servicio, es cierto, como lo sostuvo el tribunal, que no es posible basarse en los cuadros denominados “análisis de costos” que obran el expediente, entre otros a folios 203, 207 y 214, ya que, de un lado, se desconoce quién los emitió y, de otro, no hay explicación fundamentada sobre los valores arrojados en cada uno de ellos. Además de lo anterior, inicialmente la entidad convocada había propuesto como fórmula de arreglo la suma de $312’882.264, y posteriormente, basada en una certificación que presuntamente expidió el ingeniero Estéfano Carbonari, quien se dice es funcionario de la entidad, decide modificar ésta suma dejándola $384’304.339, sin que la certificación que sirvió de base a dicho incremento se haya arrimado al expediente. Así las cosas, nótese que la diferencia entre dichas sumas, es decir, $71’422.075 a favor de la firma convocante, tampoco encuentra respaldo probatorio en el expediente, por lo que el grado de incertidumbre que recae sobre el acuerdo conciliatorio sometido a aprobación de la Sala, conduce inexorablemente a la confirmación de la providencia recurrida, que lo improbó.

Ahora bien, en cuanto a la afirmación que hace la parte recurrente, en el sentido que con la expedición de la ley 446 de 1998 se derogó tácitamente la exigencia de autenticidad de las copias conforme lo previene el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, la Sala estima que dicha apreciación no es acertada, pues si bien el artículo 11 de dicha ley al referirse a la presunción de autenticidad de los documentos que pretendan incorporarse a un expediente judicial con fines probatorios, lo hizo con referencia a los privados, sin que en modo alguno pueda extenderse tal previsión a los documentos públicos, ya que éstos no fueron objeto de esta consideración, razón por la cual frente a éstos últimos subsiste la exigencia de autenticidad a que alude el artículo 254 ya mencionado, cuando de ellos pretenda derivarse valor probatorio. Finalmente, la Sala considera pertinente hacer hincapié en cuanto a la importancia y utilidad de la conciliación no solo como mecanismo de descongestión de los despachos judiciales sino también para procurar la efectividad de los derechos de las partes. Sin embargo, las particulares circunstancias observadas en este asunto no pueden servir de excusa para omitir la exigencia de certeza del derecho reclamado, como ya se precisó, razón por la cual se retoma en este momento la posición que sobre este tema adoptó la Sala recientemente en providencia del 7 de marzo de 2002, expediente No. 20925 (0209-01), en donde se dijo: “La conciliación es un mecanismo ágil, uno de cuyos objetivos es descongestionar la administración de justicia, en la medida en que existiendo los elementos necesarios para avizorar la futura existencia de

un proceso con resultados positivos al particular, a la Administración pública le resulte más favorable y práctico conciliar las obligaciones a su cargo. Lo inaceptable es darle vida al mecanismo para corregir errores cometidos en el desarrollo administrativo, o llenar vacíos jurídicos dejados en procesos de contratación; o para alimentar la inconveniente práctica de algunos representantes territoriales de recurrir a la ‘urgencia manifiesta’ como mecanismo para manejar a su arbitrio el tema de la contratación pública.” Los defectos anotados resultan suficientes para concluir que el acuerdo conciliatorio sometido a consideración de la Sala no se ajusta en un todo a los presupuestos exigidos para su aprobación, ya que los derechos reclamados no se acreditaron debidamente con las probanzas allegadas a la actuación y, en esas condiciones, el mismo puede resultar inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE 1º.- CONFIRMASE el auto apelado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, el día 14 de diciembre de 2001, por medio del cual se improbó la conciliación prejudicial acordada por las partes. 2º.- Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

JESUS Ma. CARRILLO BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR