CE-05001-23-26-000-2002-04426-01(26417)-2004

ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEMNIZACIÓN LABORAL /

SUPRESIÓN DEL CARGO PÚBLICO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / INEXISTENCIA DE LA

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROLES POR VÍA DE ACCIÓN Por lo tanto si el demandante afirma la ilegalidad del acto administrativo particular que lo indemnizó por la supresión del cargo que ocupaba, aparece obvio y como lo señaló jurídicamente el Tribunal que debió impugnarse, en su momento, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento de derecho (art. 85 del C.

C. A.). […] [L]a conducta que el demandante considera como causa del daño que afirma sufrir no es una conducta material o de ejecución (operación administrativa); es, por el contrario, una manifestación de voluntad manifestada en función administrativa y que produce efectos jurídicos (acto administrativo). El C.

C. A. indica claramente que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 85

ACCIÓN DE FREPARACIÓN DIRECTA / REPARACIÓN DEL DAÑO /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESARCIMIENTO DEL DAÑO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO

NO DEBIDO El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble […] (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85).

FUENTE FORMAL: DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 85 / DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 86

CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / FACULTADES DEL JUEZ / USO INDEBIDO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OMISIÓN DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada precisando que el origen del rechazo reside en la vía impropia de la utilización de la acción. El artículo 143 del C. C. A., sobre “inadmisión y corrección de la demanda” faculta al juez para que pueda motivar la decisión de rechazo de la demanda por el ejercicio

indebido de la acción, que se deduce de las pretensiones como las aquí formuladas – no se impugnó el acto administrativo particular causante directo del daño -.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 143

APELACIÓN DEL AUTO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / FUENTE DEL

DAÑO / INEXISTENCIA DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA

[I]gualmente el demandante reafirma en el memorial de apelación sobre el punto jurídico de que la acción que promovió es la debida (reparación directa). Y la Sala considera, al igual que el Tribunal de instancia, que la acción utilizada fue indebida, no por el nombre de la acción sino por el contenido de la pretensión y la conducta indicada como fuente del daño. En efecto: Si bien la conducta indicada en la apelación como fuente del daño se calificó de operación administrativa ello no resulta cierto.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ILEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La causa que origina la acción de nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considere ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto

jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA /

OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / DAÑO ANTIJURÍDICO DERIVADO DE

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO /

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / REPARACIÓN DEL DAÑO Las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble […] 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-26-000-2002-04426-01(26417)

Actor: LUIS HORACIO PEREZ ECHAVARRIA

Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜI

Referencia: APELACION AUTO

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de

Antioquia rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. DEMANDA: El señor Luis Horacio Pérez Echavarría presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa el día 1 de noviembre de 2002 y la dirigió frente al Municipio de Itagüi para que previos los trámites del proceso ordinario se hagan

las siguientes declaraciones y condenas:

1. PRETENSIONES: “1. Se ordene al Municipio de Itagüi efectuar la reliquidación a que tiene derecho el señor LUIS HORACIO PÉREZ ECHAVARRÍA, respecto a la indemnización por supresión del cargo de celador, grado 3, código 615, toda vez que la resolución 599 de abril 2 de 2002, así como la resolución 1.162 de junio 13 de 2002, por medio de la cual resolvió un recurso de apelación, no tuvo en cuenta el tiempo realmente prestado al servicio del Municipio de Itagüi (15 de diciembre de 1976 al 15 de marzo de 2002), ni el valor del salario base vigente en el año 2002; y como su pago se hizo tardío y en forma deficitaria, se le ORDENARÁ, además, pagar la mora que corresponda y los correspondientes reajustes e indexación que deberá liquidarse desde la fecha en que se hicieron los pagos respectivos o en su defecto reconocer el valor de los perjuicios causados con el retardo, esto es, el valor de los intereses legales, liquidados de conformidad con lo establecido en el artículo 1.617 del Código Civil.

2. Se ORDENE al MUNICIPIO DE ITAGÜI efectuar la reliquidación a que

tiene derecho el señor LUIS HORACIO PÉREZ ECHAVARRÍA, respecto a la liquidación de cesantías definitivas, toda vez que la resolución 926 del 17 de mayo de 2002, por medio de la cual se liquida unas prestaciones sociales no tuvo en cuenta los compensatorios y otros valores que resulte probados y como su pago se hizo tardío y en forma deficitaria, se ORDENARÁ pagar, además, la mora que corresponda y los correspondientes reajustes e indexación que deberá liquidarse desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, hasta la fecha en que se hicieron los pagos respectivos o en su defecto reconocer el valor de los perjuicios causados con el retardo, esto es, el valor de los intereses legales, liquidados de conformidad con lo establecido en el artículo 1.617 del Código Civil.

3. Se ordene el pago de dieciséis (16) horas extras semanales, laboradas desde el 21 de mayo de 1981 hasta el 16 de marzo de 2002.

4. Se considerará que no ha existido solución de continuidad en los servicios, para todos los efectos legales y prestacionales.

5. Para dar cumplimiento a la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, modificado en lo pertinente por la ley 446 de 1998.

6. Costas, incluidas las agencias en derecho” (fols. 28 y 29 c. 1).

2. HECHOS “1. El día 14 de marzo de 2002, mediante oficio 1.011 S. S. A. y P. se le notificó al actor LUIS HORACIO PÉREZ ECHAVARRÍA, la supresión del

cargo que había venido ocupando en el Municipio de Itagüi, CELADOR, Grado 3, código 615, notificándosele que contaba con cinco días calendarios para optar por la indemnización o por el derecho de ser reubicado en el transcurso de seis (6) meses en un cargo equivalente.

2. Mediante escrito de fecha marzo 18 de 2002, mi poderdante optó por la indemnización, por haber laborado al servicio del Municipio de Itagüi, 25 años, 2 meses, entre las fechas 15 de diciembre de 1976 y el 15 de marzo de 2002, tiempo en el que nunca estuvo fuera de nómina.

3. Mediante resolución 599 del 2 de abril de 2002, se le liquidó al actor la indemnización por supresión del cargo, en cuantía de DIECINUEVE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL CIENTO SETENTA Y CINCO PESOS ($19’544.175,oo) tomando como fecha de ingreso a la demandada el día 23 de febrero de 1989 y de retiro el día 15 de marzo de 2002, sin tomar en cuenta el tiempo realmente laborado al servicio del municipio de Itagüi, sin solución de continuidad esto es del 15 de diciembre de 1976 al 15 de marzo de 2002.

4. Por medio de escrito de fecha junio 12 de 2002 presentó mi poderdante, recurso de apelación contra la resolución 599 de abril 2 de 2002, manifestando que su posesión se dio el 15 de diciembre de 1976 por lo que, de conformidad con el artículo 138 del decreto 1.572 de 1998 el tiempo de la indemnización debería de contabilizarse desde la fecha de posesión en la

entidad que suprime el empleo, sin detrimento de su revisión cuando se expida el decreto de incrementos de salarios del año 2002.

5. Mediante resolución 926 del 17 de mayo de 2002 se resolvió sobre las prestaciones sociales definitivas del actor por la suma de $30’167.886, donde se incluyó un reajuste a la indemnización de $829.500 y se tomó, para dicho efecto, todo el tiempo efectivamente laborado en el ente demandado por el actor (15 de diciembre de 1976 – 15 de marzo de 2002).

6. Mediante escrito de fecha abril 15 de 2002 el demandante presentó reclamación de indemnización por haber laborado al servicio del Municipio de Itagüi, del 15 de diciembre de 1976 al 15 de marzo de 2002.

7. Le asiste razón a mi poderdante, toda vez que solo estuvo fuera del ente demandado (en el hipotético caso que lo hubiere estado) los días febrero 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21 y 22 de 1989, esto es, once (11) días hábiles y por lo tanto no existió solución de continuidad, (decreto regl. 573 de 1988 art. 10) y se debió tomar todo el tiempo efectivamente servido a la entidad (15 de diciembre de 1976 – 15 de marzo de 2002), como facto de liquidación de la respectiva indemnización. Así mismo se debió tomar como salario básico de liquidación de la indemnización, el salario del año 2002, esto es

$535.240 (…).

8. El pago efectivo de la indemnización excedió el límite temporal normado en el decreto 1.568 de 1998, artículo 46, toda vez que optando el actor por la

indemnización el día 18 de marzo de 2002, como lo dice la resolución 599 de abril 2 de 2002, literal D, competía al ente demandado expedir y ordenar el pago dentro de los diez días hábiles calendarios siguientes, esto es, a más tardar el día 28 de marzo 2002, notificándosele a este, solo hasta el día 11 de abril de 2002 dicha resolución y procediéndose a su pago mucho tiempo después, julio 23 de 2002, por lo que se deberá pagar la mora generada en el no pago oportuno de la liquidación de la indemnización y/o la mora generada en el pago deficitario de la misma y ordenará pagar los correspondientes reajustes e indexación que deberán liquidarse desde la fecha en que se hizo exigible la obligación (28 de marzo de 2002) hasta la fecha en que se hicieron los respectivos pagos o en su defecto reconocer el valor de los perjuicios causados con el retardo, esto es, el valor de los intereses legales, liquidados hasta la tasa del 6% anual, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.617 del Código Civil.

9. Respecto a la liquidación de prestaciones sociales, de conformidad con la ley 244 de 1995, igual se debe tener presente que la solicitud para su liquidación fue presentada el 18 de marzo de 2002, por lo que el ente demandado contaba con 10 días hábiles para expedir la respectiva resolución, esto es, abril 5 de 2002, (solo la expidió el 17 de mayo de 2002), por lo que estos 28 días hábiles, se han de descontar del término de 45 días hábiles con que cuenta, una vez quede en firme el acto

administrativo, para proceder a su pago ya que no de otra forma, se ha enmendar la inercia de la administración y el perjuicio que causa en sus administrados, por lo que dicho término (para pagar) solo se extendía hasta el 13 de junio de 2002 y deberá pagar la mora a que hace referencia la ley 244 de 1995, artículo 2, a razón de un día de salario por cada día de retardo hasta el día en que se hizo efectivo dicho pago.

10. El demandante, en su labor de celador al servicio del ente demandado, laboró jornadas de 12 horas diarias, sin exceder de 60 a la semana, jornada regulada en el decreto municipal 164 del 16 de febrero de 1995, cuando, entratándose de empelados públicos, la jornada máxima legal, es la determinada en el decreto 85 de 1986, es decir 44 horas semanales, tal como lo ha señalado la sentencia C – 1063 de 2000, no siendo dable aplicar, por parte del Municipio de Itagüi, la ley 6 de 1945, ya que esta solo se aplica a los trabajadores oficiales, quedando debidamente agorada la vía gubernativa, mediante la resolución 1.194 S. S. A. P. del 21 de junio de 2002 y escrito de fecha julio 4 de 2002 donde se interpone el recurso de apelación, sin respuesta alguna.

11. Al momento de la declaratoria de insubsistencia el demandante devengaba la suma de $494.417,oo más el incremento del 7.65% fijada por decreto municipal 390 del 11 de abril de 2002, para un total de $532.240 para el año 2002” (fols. 29 a 32 c. 1).

B. El Ponente del Tribunal inadmitió la demanda el 20 de enero de 2003 porque los perjuicios reclamados se derivan de actos administrativos expedidos por el Municipio y concedió el término de 5 días para subsanarla en el sentido de aclarar cuál es la acción ejercida, si es reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho, y en caso de que sea la última, deberá individualizar las pretensiones e indicar las normas violadas y el concepto de la violación; y además le ordenó al demandante hacer una estimación razonada de la cuantía y adecuar el poder “de modo que no pueda confundirse con otros y se determinen las pretensiones” (fols. 42 y 43 c.1).

C. Y la parte demandante subsanó oportunamente la demanda. Manifestó que fue presentada en ejercicio de la acción de reparación directa, realizó la estimación razonada de la cuantía, adecuó el poder y frente a la orden de individualizar las pretensiones, solo adicionó las solicitadas en la demanda en los numerales 1 a 3 así: “1. (…).Se ejercita la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, toda vez que nos encontramos frente a una operación administrativa, que ocasiona daños materiales y morales consistentes en: Actos administrativos (resolución 599 de abril 2 de 2002, así como la resolución 1.162 de junio 13 de 2002).

Omisiones (no se tuvo en cuenta al momento de liquidar la indemnización, el tiempo realmente prestado al servicio del Municipio de Itagüi, ni el valor del salario base vigente en el año 2002). Hechos (su pago se hizo tardío y en forma deficitaria.

2. (…) Se ejercita la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, respecto a las prestaciones sociales, toda vez que nos encontramos frente a una operación administrativa, que ocasiona daños materiales y morales, consistentes en: Actos administrativos (resolución 926 del 17mayo de 2002).

Omisiones (no tuvo en cuenta los compensatorios y otros valores que resulte probados). Hechos (su pago se hizo tardío y en forma deficitaria). 3. (…). Se ejercita la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, respecto al pago de dieciséis (16) horas extras semanales, durante toda su vida laboral, toda vez que nos encontramos frente a un hecho y una omisión administrativa, frente al no pago de un derecho del empleado que le ocasiona daños materiales y morales. (…)” (fols. 28 y 29 c. 1). Además indicó como normas violadas el artículo 46 del decreto 1.568 de 1998, los decretos 2.504 y 1.572 de ese mismo año y la ley 443 de 1998 y explicó el concepto de la violación (fols. 44 a 51 c. 1).

D. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción de reparación directa. Explicó que cuando la lesión la produce un acto ilegal y se pretende el resarcimiento de perjuicios causados por el acto administrativo proferido por la Administración, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que cuando el daño lo produce un hecho, una omisión o una operación administrativa, la acción procedente es la de reparación directa y que la diferencia entre ambas acciones es el origen del perjuicio; que es

la naturaleza del elemento generador del perjuicio la que define cuál es la acción adecuada y no el capricho de la parte, razón por la cual la acción de reparación directa ejercida es incorrecta (fols. 52 a 55 c. ppal).

C. RECURSO DE APELACIÓN: La parte demandante, inconforme con la decisión, solicitó se revoque el auto que rechazó la demanda y que en su lugar se admita. Reiteró el contenido de las pretensiones formuladas en la demanda y afirmó que las mismas son la sumatoria de actos y hechos administrativos que configuran la operación administrativa y que por lo tanto la acción de reparación directa sí es procedente; que el derecho sustancial prevalece sobre el formal y agregó: “De considerar el despacho que la acción impetrada no era la correcta o no correspondía a su interpretación, debió manifestarlo expresamente en el auto inadmisorio de la demanda y no en el que la rechaza para no hacer nugatorios los derechos invocados y no dejar al actor y a su representante avocados a conocer en el caso específico, cual es el concepto que manejan los diferentes tribunales y salas del país.

Ahora bien para invocar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo, habrá de entenderse que el acto atacado es ilegal y en el presente caso, ni es ilegal, ni tienen ningún vicio, solo desconoce (omisión) algunos derechos del demandante, pero no per se es ilegal” (fols. 57 a 61). Previo a resolver se hacen las siguientes

III. CONSDIERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra el auto por medio del cual el A quo rechazó la demanda, en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley sobre autos de esa naturaleza dictados en asunto de dos instancias (arts. 129 y 181 del C. C. A.).

A. El problema jurídico planteado por el demandante respecto del auto apelado es el relativo a que el Tribunal A Quo consideró que la acción procedente no es la de reparación directa sino la de nulidad y restablecimiento del derecho y por lo tanto no advirtió que la responsabilidad extracontractual directa pedida, tiene su causa en la sumatoria de actos y hechos administrativos que configuran la operación administrativa.

B. El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85).

Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se originan como bien lo dijo el Tribunal, en causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:

La causa que origina la acción de nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considere ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado. Las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado. Al respecto el artículo 86 del C. C. A. expresa: “ARTÍCULO 86. Modificado. Decreto ley 2.304 de 1989. Art. 16. Modificado Ley 446 de 1998. Artículo 31. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando

resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra Entidad Pública.” Partiendo de esa regulación normativa se examinará lo particular.

C. La actora expresó en el memorial por el cual subsana la demanda que ejercita “la acción de reparación directa” y pretende directamente que se le indemnicen los perjuicios causados con la expedición de los actos administrativos por los cuales le fue liquidada la indemnización por supresión del cargo de celador que ocupaba y las prestaciones sociales y se resolvieron los recursos interpuestos contra esos actos, toda vez que no tuvieron en cuenta todo el tiempo de servicio prestado y las liquidaciones no se hicieron con base en el salario del año 2002, actos administrativos, omisiones y hechos que constituyen una operación administrativa. Igualmente el demandante reafirma en el memorial de apelación sobre el punto jurídico de que la acción que promovió es la debida (reparación directa). Y la Sala considera, al igual que el Tribunal de instancia, que la acción utilizada fue indebida, no por el nombre de la acción sino por el contenido de la pretensión y la conducta indicada como fuente del daño. En efecto: Si bien la conducta indicada en la apelación como fuente del daño se calificó de operación administrativa ello no resulta cierto: La jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el legislador dio a las conductas de operación

administrativa y de acto administrativo; en sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó: “Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del decreto 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C.

C. A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo. En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la

irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas” Además no es cierto, como afirma el demandante, que no esté demandado la ilegalidad de los actos administrativos pues en el memorial en el cual subsana la demanda incluye un capítulo de las normas que considera violadas con la expedición de dichas resoluciones y explica el concepto de la misma. En efecto, indicó como normas violadas el artículo 46 del decreto 1.568 de 1998, los decretos 2.504 y 1.572 de ese mismo año y la ley 443 de 1998 (fols. 44 a 51 c. 1). Por lo tanto si el demandante afirma la ilegalidad del acto administrativo particular que lo indemnizó por la supresión del cargo que ocupaba, aparece obvio y como lo señaló jurídicamente el Tribunal que debió impugnarse, en su momento, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento de derecho (art. 85 del C.

C. A.), Por lo tanto la conducta que el demandante considera como causa del daño que afirma sufrir no es una conducta material o de ejecución (operación administrativa); es, por el contrario, una manifestación de voluntad manifestada en

función administrativa y que produce efectos jurídicos (acto administrativo). El C.

C. A. indica claramente que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman judicialmente (art. 85 y 86 C. C. A).

Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada precisando que el origen del rechazo reside en la vía impropia de la utilización de la acción. El artículo 143 del C. C. A., sobre “inadmisión y corrección de la demanda” faculta al juez para que pueda motivar la decisión de rechazo de la demanda por el ejercicio indebido de la acción, que se deduce de las pretensiones como las aquí formuladas – no se impugnó el acto administrativo particular causante directo del daño - . El inciso 1º ibídem alude al rechazo cuando la demanda carezca de los requisitos y de las formalidades sustantivos; y los artículos 82 y 83 exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas. Además la primacía del derecho sustancial, ordenada en la Constitución (art. 228) y en el C. P. C. (art. 4º), conduce también concluir que una demanda como la estudiada no se admita, pues la acción utilizada no tiene correspondencia con la causa jurídica invocada como fuente de los perjuicios cuya indemnización se reclama. Por lo expuesto, se RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de rechazo de demanda proferido por el Tribunal

Administrativo de Antioquia el día 20 de marzo de 2003.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.

Ramiro Saavvedra Becerra Presidente María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar