CE-05001-23-31-000-1993-00618-01(19331)-2012

ACCION CONTRACTUAL– No condena ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Naturaleza del acto administrativo expedido después de terminado el plazo de ejecución contractual / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Naturaleza jurídica. Conclusiones / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - Carácter del acto impugnado post contractual / LEGITIMACION EN LA CUSA POR PASIVA – Acción contractual iniciada por un tercero con interés directo / LEGITIMACION EN LA CUSA POR PASIVA – Acción contractual iniciada por la aseguradora [B]ien sea que el acto administrativo que declara el siniestro se expida durante la ejecución del contrato o después de ella, en ambos eventos la decisión tiene naturaleza contractual, porque se expide con ocasión de esa actividad. Esto ratifica, además, que la culminación de la fase de ejecución del contrato no lo extingue por sí mismo, pues garantías como la de estabilidad o la de buen funcionamiento de equipos, entre otras –casi todas-, se prolongan en el tiempo, después de la entrega de los bienes, obras o servicios -incluso durante muchos años-, y por esta circunstancia el poder extraordinario de declarar el siniestro, en manos de la administración, se proyecta como una continuación de algunas cláusulas del contrato que no desaparecieron con la ejecución de los trabajos. ii) Que a la garantía de seriedad de la oferta no le aplica el anterior razonamiento, porque la declaración del siniestro se hace cuando aún no existe contrato estatal, de allí que la acción propia de los negocios jurídicos no puede surgir. En ese caso, el mecanismo procesal adecuado es el de los actos precontractuales, es decir, la nulidad y restablecimiento del derecho. iii) Que la acción contractual no

sólo la ejercen las partes del contrato –como literalmente lo indica el art. 87 de CCA.- sino extraordinariamente la compañía de seguros –incluso el ministerio público y terceros con interés directo-, pese a que no es parte del contrato. La razón procede de otro lugar del ordenamiento: de la naturaleza del acto administrativo, que sin duda es contractual, porque se expide con ocasión del contrato, aunque no sea en la fase de ejecución, de ahí que la acción para atacarlo, independientemente del sujeto que pretenda hacerlo es la misma, la contractual. NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar sentencia del 15 de abril de 2010, exp. 18292

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

87 LA FUERZA MAYOR O EL CASO FORTUITO – Eximentes de responsabilidad en materia contractual Acerca de la fuerza mayor o el caso fortuito, como eximentes de responsabilidad – particularmente en materia contractualla Sala ha expresado que sin duda opera con este efecto, circunstancia que a su vez se fundamenta en el principio según el cual a lo imposible nadie está obligado. (…) En este contexto, recuerda la Sala que para que se configure la fuerza mayor, como eximente de responsabilidad contractual, en los términos del art. 1 de la ley 95 de 1890, es necesario que se trate de "... el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc." De manera que la irresistibilidad y la imprevisibilidad del

fenómeno caracterizan su configuración, exigencias a las que se debe agregar el hecho de que éste no resulte imputable a una de las partes del contrato, aspectos que se deben analizar en cada caso concreto. (…) Así mismo, dentro del marco anterior se impone concluir, como reiteradamente lo ha predicado la Corte Suprema de Justicia, que "Para radicar la responsabilidad es necesario establecer que un perjuicio es causado por una determinada culpa, porque sin esa relación de causalidad no habría lugar a la indemnización correspondiente. El caso fortuito o la fuerza mayor excluye la responsabilidad por falta de la relación de causalidad entre la culpa y el daño...". NOTA DE RELATORIA: Al respecto, consultar sentencias de 27 de septiembre de 1945, LIX, 442, de 26 de febrero de 1998, exp. 10846, de 11 de septiembre de 2003, exp. 14781, de 10 de noviembre de 2005, exp. 14392 y sentencia de 23 de junio de 2010, exp. 17667

FUENTE FORMAL: LEY 95 DE 1890 – ARTICULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C, primero (1) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-1993-00618-01(19331)

Actor: I.A. LTDA. INGENIEROS ASOCIADOS Y CHUBB DE COLOMBIA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2.000, por el Tribunal Administrativo de Antioquia -fls. 494 a 506, cdno. ppal.-, en la que resolvió: “1. Declárase no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción. “2. Niéguense las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda La presentaron las sociedades I.A. Ltda. Ingenieros Asociados y Chubb de Colombia Compañía de Seguros –fls. 48 a 64, cdno. 1-, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, contra el Municipio de Medellín –en adelante el Municipio-. 1.1. Pretensiones: Los actores formularon las siguientes principales: i) que se declare la nulidad de la Resolución No. 478 de 1991, proferida por el alcalde de Medellín, por medio de la cual se declaró el siniestro de estabilidad de una obra, así como de la Resolución No. 631 de 1991, que confirmó la anterior, al resolver el recurso de reposición. 1.2. Los hechos. Como fundamento de las súplicas de la demanda narraron, en síntesis, los siguientes: El 8 de noviembre de 1988 el Municipio de Medellín le adjudicó a la sociedad I.A.

Ltda. Ingenieros Asociados Ltda. el contrato que tuvo por objeto el diseño, suministro, montaje, instalación y puesta en marcha de las estructuras, sistemas de iluminación y sub-estaciones eléctricas en el estadio Atanasio Girardot de

Medellín. En cumplimiento de las obligaciones adquiridas constituyó con Chubb de Colombia Compañía de Seguros la garantía de estabilidad de las obras. El 29 de junio de 1989, el contratista le entregó a satisfacción al Municipio los trabajos descritos, entre otras cosas, siguiendo los diseños, cálculos y parámetros establecidos por ella en los pliegos de condiciones. El 7 de marzo de 1991 se presentó una tempestad en Medellín –casi un tornado-, que derrumbó dos de las cuatro torres de iluminación instaladas, y el municipio le imputó este daño al contratista, alegando defectos técnicos de diseño, y sobre todo que “… las fallas en las torres se produjeron por una inadecuada distribución en el diseño de los elementos que permitieran garantizar la estabilidad total de una estructura asimétrica sometida a esfuerzos torsionales…” –fl. 50. cdno. 1-. Además, aseguró que el municipio no indicó en los pliegos, ni en las especificaciones técnicas, cómo calcular esos esfuerzos. Por este hecho, la entidad declaró el siniestro e hizo efectiva la garantía de estabilidad, mediante la resolución No. 0478 de abril 8 de 1991, confirmada por la resolución No. 0631 de mayo 24 de 1991, en respuesta al recurso de reposición interpuesto por el contratista y la compañía de seguros. Discuten los actores que el fenómeno presentado el día del siniestro fue un hecho de la naturaleza, imprevisible e irresistible, que constituyó una fuerza mayor, que exime de responsabilidad al contratista y a la aseguradora. Además, el defecto de

diseño que se imputa al contratista es atribuible al municipio, que fue quien lo propuso como también los cálculos de la estructura, con desconociendo técnico del tema. De esta manera, la culpa habría sido exclusivamente de la víctima. Además, si el problema fue de diseño de la estructura, no podía hacerse efectiva la garantía de estabilidad, porque ésta protege otros defectos de ejecución del contrato. Incluso, el municipio le cobró este mismo siniestro a la compañía La Previsora SA., toda vez que con ella tenía un seguro de daños que incluía las torres del estadio, constituyendo otra irregularidad. Manifestó igualmente que las partes declararon estar a paz y salvo, en el acta de finiquito del contrato, y se eximieron de presentar reclamaciones y demandas por causa de este negocio jurídico. En estos términos, estimó violados los arts. 36 del CCA., ya que la decisión del municipio fue discrecional, cuando debió respetar el principio de legalidad; el art. 1 de la ley 95 de 1890, porque el derrumbamiento de las dos torres obedeció a una circunstancia de fuerza mayor –la tempestad “casi ciclónica” que cayó el 7 de marzo de 1991 en la ciudad de Medellíny no a un problema de mala calidad del trabajo realizado por el contratista. Incluso –a falta de que prospere este argumento-, se configuró una culpa exclusiva de la víctima, puesto que el municipio fue quien aportó los cálculos y diseños de la obra; y el art. 1036 del Co de Co., como quiera que el siniestro declarado no estaba cubierto con la póliza de Chubb de Colombia.

2. Contestación de la demanda El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda –fls. 70 a 81, cdno. 1-.

Consideró que el suceso natural del 7 de marzo no tuvo las características de un ciclón, y que fue la mala calidad del trabajo la que produjo la caída de las torres, pues la velocidad del viento alcanzó 55 Km/h, y el diseño de ellas debía soportar 80 km/h, de manera que por esta sola circunstancia surge la responsabilidad del contratista. Además negó que la entidad hubiera diseñado y hecho los cálculos de la estructura metálica, y que de ser así no habría incluido en el objeto del contrato estas actividades. Como dato curioso agregó que en el sector del Estadio no se cayeron ni siquiera las antenas parabólicas instaladas en los edificios vecinos, pero sí las torres de iluminación, lo que demuestra la mala calidad del trabajo. Así mismo, rechazó la afirmación que desconoce la entrega de las copias de los estudios técnicos que soportaron la decisión de declarar el siniestro, porque oportunamente se las dieron. Finalmente, propuso las excepciones de: i) ineptitud sustantiva de la demanda, como quiera que los actos demandados no tienen naturaleza contractual, de allí que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) caducidad de la acción -era de cuatro meses-, y habían vencido.

3. Alegatos de conclusión. 3.1. Alegatos de la parte actora. No intervino en esta etapa del proceso. 3.2. Alegatos del municipio. Defendió la legalidad de los actos

administrativos, e insistió en los argumentos expresados al contestar la demandafls. 485 a 491, cdno. 1-. 3.3. Ministerio Público. No participó en esta etapa procesal.

4. La sentencia recurrida El tribunal negó las excepciones propuestas, y también las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Sobre las excepciones de inepta demanda y caducidad de la acción, manifestó que los actos administrativos demandados sí tienen naturaleza contractual, y por eso la acción ejercida para pretender su nulidad era la procedente, además de que la caducidad era de dos años –por razones consecuenciales-, y no cabe duda que la demanda se presentó en tiempo. Agregó que la naturaleza contractual deriva del hecho de que los actos administrativos que declararon el siniestro fueron expedidos con ocasión de la ejecución del negocio jurídico.

En cuanto al fondo del asunto, señaló que el contratista se obligó con el municipio a diseñar, montar e instalar las estructuras de iluminación en el estadio Atanasio Girardot , y quedó demostrado que el 7 de marzo de 1991, en la ciudad de Medellín, se presentó una tormenta eléctrica, acompañada de fuertes lluvias, que tumbaron dos de las cuatro torres que instaló el actor, pero que el siniestro es imputable al contratista, en atención a que se comprometió a diseñar una estructura que resistiera vientos de hasta 80 km/h,. y los que se presentaron ese día sólo alcanzaron una velocidad de 55 km/h –según prueba técnica aportada por el HIMAT-, no obstante derribaron la estructura.

En estos términos, el fenómeno natural no constituyó una circunstancia de fuerza mayor, porque era previsible que vientos de menor intensidad a 80 km/h no podían causar el daño que sucedió. Otra cosa habría sido si hubieran superado la intensidad detallada en los pliegos de condiciones, caso en el cual no era exigible del contratista una resistencia superior a la que estaba obligado –fls. 494 a 506, cdno. Ppal.-

5. El recurso de apelación Lo interpuso la parte actora –fls. 508 a 510, cdno. ppal.-. Considera que la prueba del HIMAT sobre la velocidad del viento -en la que se apoyó el a quo-, es equivocada, porque sólo midió la intensidad que se registraba en el aeropuerto Olaya Herrera, distante 4.3 kilómetros del estadio, y que los equipos técnicos no tenían la capacidad de medir la fuerza de los vientos en éste lugar, según lo manifestaron los peritos.

Agregó que éstos también indicaron que el día de los hechos los vehículos fueron desplazados por la fuerza del viento, y para que eso ocurra debe estarse en presencia de un fenómeno atmosférico del tipo “temporal”, con velocidades entre 80 y 105 km/h. Ahora, si esto ocurrió a nivel del piso, con mayor razón sucede a una altura mayor –donde estaban las luminariasporque a mayor altura se presenta mayor velocidad del viento. Con fundamento en estas ideas, reitera que lo sucedido el 7 de marzo de 1991 fue una fuerza mayor, que exime de responsabilidad al contratista, pues se trató de

una circunstancia imprevista e inusual.

6. El trámite en esta instancia 6.1. Alegatos de las partes: Tanto la parte actora como la demandada insistieron en los argumentos expuestos hasta este momento del proceso –fls. 520 a 530, cdno. Ppal.-. 6.2. El Ministerio Público solicitó que se revoque la sentencia, porque se configuró la excepción de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados no tienen naturaleza contractual, ya que se expidieron después de ejecutado el contrato, y por eso la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, que había caducado para el momento en que se presentó la demanda –fls. 536 a 551, cdno. ppal.-.

CONSIDERACIONES El debate –según el recurso de apelaciónse circunscribe a establecer si los hechos ocurridos el 7 de marzo de 1991, en la ciudad de Medellín, constituyeron una circunstanciad de fuerza mayor o caso fortuito, que exima de responsabilidad al contratista y a la compañía aseguradora por los daños ocasionados con la caída de dos torres de iluminación instaladas en el estadio Atanasio Girardot. Para resolver este litigio la Sala analizará: i) la competencia para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación, ii) la naturaleza jurídica de la acción que procede para enjuiciar el acto administrativo que declara un siniestro, y la caducidad de la acción sucedánea, alegada en esta instancia por el Ministerio Público, iii) la fuerza mayor o el caso fortuito como eximentes de responsabilidad

en materia contractual, y iv) el caso concreto.

1. Competencia La Sala es competente para conocer de este proceso, por tratarse de un asunto contractual de doble instancia, como se definió en auto del 12 de marzo de 2001 – fl. 517, cdno. ppal.-

2. Naturaleza jurídica de la acción que procede para enjuiciar el acto administrativo que declara un siniestro, y la caducidad de la acción sucedánea.

Considera el Ministerio Público que en el asunto sub iudice se configuró la caducidad de la acción, porque los actos administrativos demandados no tienen naturaleza contractual, teniendo en cuenta que se expidieron después de ejecutado el contrato, y por eso la acción procedente para cuestionarlos era la de nulidad y restablecimiento del derecho, que estaba caducada cuando se presentó la demanda –fls. 536 a 551, cdno. ppal.-. La Sala no desconoce que el debate sobre la naturaleza de esta acción ha sido intenso, aunque la verdad sea dicha lo fue más antes que en los últimos años. Básicamente dos razones han contribuido a la discusión: i) De un lado, que muchas veces el acto administrativo que declara el siniestro es posterior a la ejecución del contrato, lo que ofrece la mayor duda sobre su naturaleza, teniendo en cuenta que ya no existe el negocio. ii) Que las normas que han definido la acción contractual –art. 87 del CCA.- siempre han establecido que la pueden ejercer las partes del contrato1, y resulta que la compañía de seguros no es parte del negocio jurídico estatal, de manera que cuando ella intenta la acción quedan las dudas sobre su legitimación por pasiva. En el caso concreto se presentan ambos dilemas, porque los actos

administrativos demandados son posteriores a la ejecución del contrato, y también es demandante la compañía de seguros. Estas razones han exacerbado la discusión en este proceso. Pero la jurisprudencia de la Sala ha precisado, en relación con los actos expedidos por la administración, cuando ha terminado el contrato -y concretamente aquellos mediante los cuales se declara el siniestro, para que el contratista responda por los vicios y defectos de la obra, o por la calidad del servicio prestado-, que participan de la naturaleza contractual, por haberse 1 “Art. 87. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. (…)” expedido como consecuencia de la ejecución del contrato. A continuación se resaltan los argumentos y sentencias pertinentes que defienden esta posición: “[E]l acto que declaró la ocurrencia del siniestro tenía un destinatario que podría calificarse como principal, cual es la aseguradora que otorgó la garantía; y otro, también interesado en su cuestionamiento, o sea el contratista de la administración que celebró con aquélla el contrato de seguro. Aseguradora y contratista que fueron debida y oportunamente notificados del acto que declaró la ocurrencia del siniestro. “Se hace la precisión precedente para afirmar que tanto la aseguradora como el contratista tenían interés en impugnar ese acto. La primera,

para liberarse, con su nulidad, del pago de la garantía de estabilidad y buena calidad de la obra; y el contratista, porque la invalidación del acto lo liberaría de la acción que como subrogatario tendría la aseguradora contra él, una vez cubierto el valor de la suma asegurada, en los términos del art 1096 del c. de co. (Ver cláusula 9ª del contrato de seguro, a folios 116).”2

Luego se precisó que: “A primera vista se advierte que una vez liquidado el contrato, la única responsabilidad que subsiste para el contratista con la administración como dueña de la obra, es la de acudir al saneamiento de los vicios y defectos de construcción de la obra en los términos del art. 2060 del C.C., cuando se trata de la ejecución de un contrato de obra pública, así como amparar la de las posibles acciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones laborales o de los daños causados a terceros por el contratista, riesgos que en la contratación estatal es obligatorio garantizar (Art. 25-19 y 60 ley 80 de 1993). La Administración tiene la potestad de hacer efectiva las garantías correspondientes en el evento que se configure cualquiera de los anteriores riesgos. Ocurrido el siniestro la administración puede declararlo mediante acto administrativo debidamente motivado, que podrán impugnar judicialmente dentro de los dos años siguientes quienes se sientan afectados con la decisión de la administración, esto es, el contratista de la obra y la compañía de 2 Sección Tercera, sentencia de 10 de julio de 1997, Exp. 9286, CP. Carlos Betancur Jaramillo.

seguros. En el presente caso, se trataría de un acto que es necesario expedir como consecuencia de la ejecución de un contrato y el cual tendría igual tratamiento y discusión judicial que los actos dictados durante el desarrollo del contrato3. (Negrilla y subrayado no es del original) En el mismo sentido, en el auto del 18 de julio de 2007 la Sala expresó: “Es por lo anterior que la Sala, fija su posición, por primera vez, en el sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es titular de la acción de controversias contractuales, aun cuando no sea parte del contrato estatal, como quiera que tiene un interés directo en el acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual o postcontractual, el cual como ya se dijo, sólo es susceptible de ser enjuiciado a través de dicha acción toda vez que el artículo 77 de la ley 80 de 1993 establece la vía procedente para controvertirlo sin cualificar el sujeto activo de la misma. “Sostener lo contrario, esto es, que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que la aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de manera directa el postulado del artículo 77 de la ley 80 de 1993, antes citado, y genera una contradicción lógica en tanto aplica frente a una misma situación jurídica dos consecuencias diferentes que se excluyen entre sí. “Esta posición, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestimó definitivamente la posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el

correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha argumentación en relación con estos últimos, se hace igualmente extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en la medida que se garantiza el acceso a la administración de justicia bajo parámetros claros y definidos, sin que existan dicotomías al momento 3 Sección Tercera, Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp. 13347. CP. Ricardo Hoyos Duque, reiterada por la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Exp. 14.582. de interponer las acciones contencioso administrativas, dependiendo de la persona que ejercite las mismas. “Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la acción contractual, ésta permite que se formulen de manera conjunta o autónoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias, entre otras, situación que permite excluir la acción de nulidad y restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones.”4 Más recientemente indicó la misma Sección –sentencia del 22 de abril de 2009 (CP. Myriam Guerrero de Escobar. Exp. 14.667), cita que se hará in extenso por la pertinencia para el caso concreto-, cerrando una línea jurisprudencial uniforme, que: “Conviene precisar, en el presente asunto, la clase de acción que fue incoada toda vez que el debate gira en torno a la legalidad de dos actos administrativos, expedidos después de terminado el contrato y de haberse efectuado su liquidación en relación con los trabajos realizados, puesto que el contratista no efectuó la totalidad de las reparaciones contenidas en el objeto contractual; aspecto que tiene fundamental importancia toda vez que la ley ha determinado términos

de caducidad diferentes para cada clase de acción. “2.1.1 Naturaleza del acto impugnado. Acto post-contractual. “El tema, sobre los actos administrativos previos a la celebración del contrato y aquellos expedidos con posterioridad a su suscripción, ha sido materia de interesantes debates a nivel doctrinal y jurisprudencial que dieron lugar a desarrollar la teoría de los actos previos o separables del contrato y los actos derivados del contrato o propiamente contractuales, según que su expedición hubiere ocurrido antes de la celebración del contrato o durante su ejecución, en liquidación, o con posterioridad a ésta. Así, se determinó que los actos previos serían impugnables mediante la acción de nulidad o de nulidad 4 Sección Tercera, Auto de 18 de julio de 2007, Exp. 33.476, C.P. Enrique Gil Botero. y restablecimiento del derecho y los actos contractuales a través de la acción contractual. (…) “Hechas estas precisiones sobre la evolución legislativa y jurisprudencial en torno a los actos precontractuales, separables del contrato, y aquellos expedidos después de su celebración o propiamente contractuales, conviene ahora precisar cuál es la naturaleza de aquellos actos que son expedidos por la Administración con posterioridad a la terminación del contrato. (…) “Este concepto relativo al objeto o contenido del acto administrativo, aplicado al caso sub lite, determina sin lugar a duda que la decisión adoptada por la entidad pública, después de terminado el contrato, con el fin de crear, modificar o extinguir una relación jurídica proveniente del mismo, consistente en declarar que se presentaron circunstancias posteriores a su terminación [deterioro prematuro de la obra o mal

funcionamiento de los equipos reparados que se traducen en vicios ocultos de la cosa objeto del contrato], que determinan el incumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas, son manifestaciones que surgen o tienen su origen directamente en el contrato celebrado y ejecutado. “En otras palabras, el contenido de dicho acto tiene su razón de ser en el contrato mismo y, en tal sentido, debe concebirse como un acto contractual no separable del negocio jurídico que le dio origen, así haya sido expedido después de terminado el contrato, toda vez que carecería de todo fundamento fáctico y jurídico que la Administración expidiera un acto administrativo declarando la ocurrencia del incumplimiento de las obligaciones -declaratoria del siniestro-, de un contrato que no ha sido celebrado, es decir, que el acto administrativo y el contrato se tornan inescindibles y, por tal razón, el acto no puede subsistir autónomamente como un acto separable del contrato. Ahora bien, si se examina otro de los elementos del acto administrativo, el relacionado con la causa o motivo, definido por la jurisprudencia de la Corporación como “las circunstancias de hecho o de derecho, que provocan la emisión de un acto administrativo,”5 se tiene, a la luz de este concepto, que la causa o motivo del acto administrativo que se impugna en este proceso (el por qué se expidió el acto), lo constituye el presunto incumplimiento de un contrato celebrado entre la Administración y un particular, es decir, que el acto administrativo se produjo con ocasión de la actividad contractual desplegada por la celebración y ejecución de un contrato estatal que en criterio de la Administración, no fue cumplido por su co-contratante,

circunstancias que se convierten en los antecedentes de hecho y de derecho que dieron lugar a la expedición del acto administrativo. Lo anterior ratifica una vez más que el acto demandado no puede separarse del contrato que motivó su expedición y, en consecuencia, dicho acto administrativo debe tenerse propiamente como un acto de contenido contractual, el cual no es susceptible de enjuiciarse mediante la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, sino mediante la acción contractual. (…) “Si se examina la finalidad del acto administrativo impugnado, se observa que con su expedición se pretende hacer efectiva la garantía constituida para el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la calidad del servicio prestado y el buen funcionamiento de los equipos, objeto del contrato de mantenimiento celebrado y de esta manera obtener el resarcimiento de los perjuicios causados a la Administración, en protección del patrimonio público, el cual se vio afectado por no contar con los equipos y maquinaria objeto del contrato en perfectas condiciones de funcionamiento, hecho que también incidió negativamente en el cumplimiento de los cometidos estatales buscados con la contratación, que no son otros que el interés público y la satisfacción de las necesidades de la comunidad. “Con esto se evidencia que el acto administrativo expedido se encuentra directamente vinculado al contrato y su existencia se justifica en la existencia misma del negocio jurídico celebrado, lo cual 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, auto de 9 de marzo de 1971, M.P. Lucrecia Jaramillo Vélez. confirma, sin lugar a duda, que dicho acto es de naturaleza contractual así haya sido expedido después de la terminación del contrato.

(…) “Con apoyo en los razonamientos expuestos y en los lineamientos jurisprudenciales de la Sala, se impone concluir que los actos impugnados, mediante los cuales se declaró el siniestro de mala calidad del servicio de reparación de los equipos y se ordenó hacer efectiva la póliza que garantizaba la calidad y el correcto funcionamiento de los mismos, son actos contractuales dictados con ocasión de la actividad contractual, toda vez que su existencia se justifica y origina en razón de la celebración y ejecución del contrato. Esta tesis, además, fue reiterada en la sentencia del 15 de abril de 2010 –exp. 18.292-, confirmando las razones expuestas hasta ahora, de manera que al amparo de ellas surgen varias conclusiones: i) Que bien sea que el acto administrativo que declara el siniestro se expida durante la ejecución del contrato o después de ella, en ambos eventos la decisión tiene naturaleza contractual, porque se expide con ocasión de esa actividad. Esto ratifica, además, que la culminación de la fase de ejecución del contrato no lo extingue por sí mismo, pues garantías como la de estabilidad o la de buen funcionamiento de equipos, entre otras –casi todas-, se prolongan en el tiempo, después de la entrega de los bienes, obras o servicios -incluso durante muchos años-, y por esta circunstancia el poder extraordinario de declarar el siniestro, en manos de la administración, se proyecta como una continuación de algunas cláusulas del contrato que no desaparecieron con la ejecución de los trabajos. ii) Que a la garantía