CE-05001-23-31-000-1996-00451-01(27648)-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., septiembre diez (10) de dos mil catorce (2014) Radicación: 05001-23-31-000-1996-00451-01 (27.648)

Demandante: Construimos y Asociados Ltda.

Demandado: Municipio de Rionegro Referencia: Acción de controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquia -fls. 358 a 362, cdno. ppal.-, que negó sus pretensiones, en los siguientes

términos: “FALLA “PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. “SEGUNDO: Sin costas.”

ANTECEDENTES

1. La demanda La sociedad Construimos y Asociados Ltda. -en adelante la demandante, la contratista, la parte actora o la sociedaden ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda contra el Municipio de Rionegro –en adelante el demandado o la entidadcon el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones –fl. 182, cdno. 1-: “PRETENSIONES “PRIMERA: Que se declare que el Municipio de Rionegro incumplió los contratos No. 064 de 1994 – 065 de 1994 y 029 de 1994 y sus respectivos convenios adicionales, relatados en los hechos octavo; noveno y decimo

(sic) de la demanda adicionada suscritos entre el MUNICIPIO DE

RIONEGRO Y CONSTRUIMOS Y ASOCIADOS LTDA. por el no reconocimiento de los intereses causados por el no pago oportuno de las actas expresadas, en el capítulo referente a la cuantía, por no pago de la mayor permanencia en el contrato No. 029 y su convenio adicional, por el no pago de obras debidamente ordenadas por el Interventor del contrato y ejecutadas por la Sociedad Demandante, por un valor de DOS MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($2.765.935), más los intereses moratorios comerciales y la indexación a que hubiere lugar. “Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al Municipio de Rionegro a pagar a la firma demandante los perjuicios ocasionados con dichos incumplimientos, expresados en el daño emergente y lucro cesante que se logren probar en el proceso, más los intereses moratorios comerciales desde el momento en que debió efectuarse el pago hasta el momento en que efectivamente se realice. “SEGUNDA: Que se condene al Municipio de Rionegro al pago de los intereses moratorios comerciales sobre el valor de las condenas por las pretensiones aquí expuestas desde la fecha de mora en los pagos hasta la fecha de la sentencia definitiva, a la tasa que certifique la Superintendencia Bancaria para ese mismo período. “TERCERA: Que las sumas a que se condene a pagar al Municipio de Rionegro sean actualizadas para mantener el valor del dinero al momento de la sentencia de acuerdo con la certificación que para tal efecto expidan el DANE y el Banco de la República sobre la variación del índice de precios

al consumidor y la corrección monetaria respectivamente. “CUARTA: Que vencido el término para el cumplimiento de la sentencia de que trata el artículo 121 del Código Civil, se ordene al Municipio de Rionegro a pagar la tasa máxima de intereses moratorios comerciales de que habla el Artículo 884 del Código de Comercio, según lo certifique la Superintendencia Bancaria. “PETICION SUBSIDIARIA: “En el evento de no aceptarse las peticiones anteriores, solicitó se tenga en cuenta la siguiente: Enriquecimiento sin causa y por lo tanto se ordene el pago de los extracostos producidos por el desequilibrio financiero del contrato, el cual se tradujo en obras que ingresaron al patrimonio del Municipio de Rionegro, en detrimento del patrimonio de la firma contratista, pues ésta ejecutó para el Municipio unos trabajos por la suma de DOS MILLONES SETENCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS ($2.765.953), y no fueron pagados por el Municipio. Manifestó que entre Construimos y Asociados Ltda. y el Municipio de Rionegro se suscribieron tres (3) contratos de obra, identificados con los Nos. 064, 065 y 029 de 1994, cuyo objeto fue, respectivamente: i) “Ampliación y construcción de la unidad Deportiva, Grupo C: Construcción vías (parqueaderos) ubicada en la cabecera Municipal, cerca al Parque, en las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones establecidas en el anexo No. 1 del mencionado contrato” –fl. 143, cdno. 1-. ii) “Ampliación y construcción de la Unidad Deportiva, Grupo B: Construcción Plaza de

Banderas, Teatro al Aire Libre, Andenes, ubicada en la cabecera Municipal, cerca al parque en las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones establecidas en el anexo No. 1 del contrato –fl. 143, cdno. 1-. iii) “Construcción mediante el sistema de precios unitarios de la obra ‘Rectificación, ampliación, pavimentación, y demás obras complementarias vía la normal – Santa Ana y vía Politécnico San Joaquín localizada en el Municipio de Rionegro Antioquia...” –fl. 144, cdno. 1Explicó que ejecutó los tres contratos dentro del plazo pactado, y que la entidad recibió las obras a satisfacción. No obstante, ésta incumplió sus obligaciones y le causó daños, cuyos perjuicios concretó del siguiente modo: i) En relación con el contrato No. 064 de 1994, a) el municipio no pagó la construcción de los parqueaderos aduciendo que se sobrepasó el valor del contrato. Para el demandante esta razón no justifica negar el pago, porque si el valor se sobrepasó quien debe asumir el costo es la entidad, que ordenó ejecutar las obras. De otra parte, sostuvo que mediante la comunicación del 28 de septiembre de 1995 solicitó al municipio el pago de las obras mencionadas, pero le contestó que: “… tales conceptos ya habían sido pagados en el acta al señor Omero Hurtado, quien realmente fue el que ejecutó los ítems objeto de reclamación…”. (fl. 145, cdno. 1). Este argumento le parece inaceptable, porque el contratista fue quien ejecutó las obras y no es de su interés ni responsabilidad si la

entidad le pagó a quien no debía. b) Asimismo, presentó las actas para el pago de las obras pero la entidad no las canceló oportunamente, de ahí que incurrió en mora. Este aspecto lo reiteró en la adición de la demanda. ii) Respecto al contrato No. 029 precisó: a) que la entidad tampoco pagó oportunamente las actas de obra, por lo que incurrió en mora. b) Este contrato tuvo un valor de $356’835.353 y un plazo de ejecución de 150 días, término que se amplió 45 días, por hechos atribuibles al municipio, para ejecutar obras de alcantarillado, actividad nueva que impidió pavimentar y colocar la base y la sub-base hasta terminarla. Esta circunstancia alteró el equilibrio económico del contrato, porque el mayor tiempo produjo gastos adicionales, entre los que destacó: i) mayor costo en administración, por la mayor permanencia en la obra, y ii) mayor costo del equipo, por la misma causa –fls. 178, cdno. 1-. c) También explicó que en este contrato no se pactaron reajustes, y como se demoró la orden de inicio el contratista incurrió en mayores costos por concepto de: i) disponibilidad del personal, ii) materiales y iii) equipos, cuantía que debía reajustarse e indexarse –fl. 179, cdno. 1-. Por esta razón solicita que estos tres ítems se reajusten en un 24%. iii) Al referirse al contrato No. 065, a) reiteró que la entidad se demoró en pagar las actas de obra; y en la adición de la demanda señaló que el valor se pactó en $147’.650.120,

que el plazo se adicionó en tiempo y valor y que el contrato no se liquidó.

2. Contestación de la demanda El Municipio de Rionegro aceptó unos hechos, negó otros y se opuso a las pretensiones –fls. 214 y ss., y fls. 226 y ss., cdno. 1-. Formuló las siguientes excepciones: i) “No ejecución de las obras” del contrato No. 064 de 1994, porque el valor reclamado corresponde a trabajos que no ejecutó el demandante, sino el señor Omero Hurtado, a quien se le pagaron; ii) “no se pactaron ni se causaron intereses”, conforme a la respuesta que en su oportunidad le dio el Alcalde al contratista; y iii) “pluspetición”, porque si en gracia de discusión se condenara al municipio a pagar intereses de mora la tasa aplicable sería la que regula la Ley 80, no el interés comercial.

3. Alegatos de conclusión 3.1. De Construimos y Asociados Ltda.: Reiteró sus argumentos de la demanda respecto a los contrato Nos. 064 y 065 de 1994, es decir, reclamó las cantidades de obra y los reajustes que la entidad no pagó, toda vez que las pruebas del proceso dan cuenta de la ejecución del objeto pactado que la entidad pública no le reconoció. Asimismo, solicitó el reconocimiento de perjuicios por mayor permanencia en la obra, durante la ejecución del contrato No. 029. 3.2. Del Municipio: Señaló que los contratos se liquidaron y que en las actas respectivas el demandante no hizo reservas o dejó constancias de inconformidad, y que hasta el 28 de septiembre de 1995, seis meses después de la última liquidación, la contratista solicitó el pago

de sobrecostos. Aseguró que la mayor permanencia en la obra fue libre y espontáneamente pactada por las partes, y acordaron que no daría lugar a remuneración. Asimismo, en ninguno de los contratos se pactó intereses de mora. 3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa del proceso.

4. Sentencia de primera instancia El a quo negó las pretensiones –fls. 358 y ss., cdno. ppal.-, porque los tres contratos se liquidaron sin que el contratista dejara salvedades o reservas, debiendo hacerlo si aspiraba a demandar al municipio ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. El recurso de apelación Lo presentó Construimos y Asociados Ltda. Sostuvo que el tribunal confundió, con gran infortunio, el “Acta de Recibo y Liquidación de Obra” -que sí suscribieron las partescon un “Acta de liquidación bilateral de los contratos”, porque los negocios no se liquidaron. Aquellas actas, en realidad, eran las de pago de la última parte de la ejecución de la obra, pero no la liquidación del contrato. Esta última, precisamente, es donde consta detalladamente la liquidación definitiva, pero esta no se hizo.

Como si fuera poco, el “acta de recibo y liquidación” que el tribunal confundió con un “acta de liquidación bilateral” –de las que regula el art. 60 de la Ley 80 de 1993la suscribió el Secretario de Obras Públicas del Municipio, no el Alcalde, como lo exige la Ley. Por esta razón solicita que se revoque la sentencia.

6. Alegatos en el trámite del recurso

6.1. El demandante: Reiteró los argumentos del recurso de apelación. 6.2. El Municipio y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa del proceso. CONSIDERACIONES El problema jurídico que resolverá la Sala consiste en establecer si los tres (3) contratos de obra objeto de este proceso se liquidaron bilateralmente, como lo concluyó el tribunal administrativo; o si no lo hicieron, como lo discute la parte apelante. De haberse liquidado bilateralmente y no dejarse constancias por parte del contratista se confirmará la sentencia; pero de no haberse liquidado se revocará, para dictar, en su lugar, una decisión que examine todas las pretensiones de la parte actora. La Sala anticipa que revocará la sentencia, y por eso estudiará las pretensiones del demandante. Para justificar esta decisión se analizará: i) la competencia del Consejo de Estado para conocer el presente asunto en segunda instancia; ii) lo probado en el proceso; iii) la naturaleza jurídica del acta de liquidación bilateral y su diferencia con otras actas que suscriben las partes durante la ejecución del contrato –actas de pago-, iv) estudio oficioso de la excepción de inepta demanda; cuya conclusión repercute en las siguientes pretensiones: a) pago de intereses de mora y b) pago de una obra ejecutada y no cancelada; v) análisis sobre la valoración de la responsabilidad que se produce por la mayor permanencia en la obra de un contratista, derivada de la celebración de un contrato adicional, aspecto que exige analizar: a) los principios orientadores de la actividad estatal –trasparencia-deber de información, pacta sunt servanda, buena fey efectos sobre la conducta de las partes, la interpretación de las

cláusulas y la valoración de la mayor permanencia en la obra, y b) la responsabilidad derivada de los hechos que constituyen la causa de un contrato adicional; vi) el caso concreto y vii) la improcedencia de reconocimiento por hechos de la demanda no incluidos en la pretensión.

1. Competencia del Consejo de Estado Conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo1, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual. 1 “Artículo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…).” 2 “Artículo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección tercera (…) “Las controversias de naturaleza contractual.” En el asunto que nos ocupa, el demandante presentó la acción contractual contra el Municipio de Rionegro –Antioquia-, por incumplimiento de varios contratos, y cuando presentó la

demanda -19 de marzo de 1996para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $13’460.000, y en el caso concreto la pretensión mayor fue de $25’484.032.

2. Lo probado en el proceso Para orientar el alcance de la controversia se hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, pero sólo las relevantes para justificar el sentido de la decisión que se adoptará.

a. Entre Construimos y Asociados Ltda. y el Municipio de Rionegro se suscribieron los contratos de obra pública Nos. 064, 065 y 029 de 1994, cuyo objeto consistió, respectivamente, en: i) “Ampliación y construcción de la unidad Deportiva, Grupo C: Construcción (Parqueaderos) ubicada en la cabecera Municipal, cerca al Parque, en las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones establecidas en el anexo No. 1 del mencionado contrato” –fl. 54, cdno. 1-. ii) “Ampliación y Construcción de la Unidad Deportiva, Grupo B: Construcción Plaza de Banderas, Teatro al Aire Libre, Andenes, ubicada en la cabecera Municipal, cerca al parque en las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones establecidas en el Anexo No. 1 del Contrato –fl. 90, cdno. 1-. iii) “Construcción mediante el sistema de precios unitarios de la obra RECTIFICACIÓN, AMPLIACIÓN, PAVIMENTACIÓN, Y DEMÁS OBRAS COMPLEMENTARIAS VÍA LA NORMAL – SANTA ANA Y VÍA POLITÉCNICO SAN JOAQUIN (sic) localizada en el Municipio de Rionegro

Antioquia, ciñéndose a los planos, pliegos de condiciones y especificaciones según la licitación pública No. 005 de 1994 del Departamento Administrativo de Valorización.” –fl. 7, cdno. 1-. b. El interventor le informó al Secretario de Obras del municipio -el 11 de septiembre de 1995que en el acta final del contrato No. 064 de 1994 no se pagó $2’765.935 porque se sobrepasó el valor del contrato. –fl. 141, cdno. 1c. El 28 de septiembre de 1995, el contratista le reclamó al Municipio el pago de varios perjuicios: i) Intereses de mora por el retraso en la cancelación de actas de obra de los contratos No. 029, 064 y 065 de 1994 –fl. 126, cdno. 1y ii) “… el pago de las obras efectuadas… en el desarrollo del contrato 064-94… que no se pagaron en el acta final, pero que efectivamente entraron al patrimonio de la Entidad Pública, ya que fueron previamente ordenadas por esta sin que se recibiera retribución alguna por parte del contratista, ocasionando un enriquecimiento sin causa al Municipio, en detrimento de la firma contratita.” Por este concepto reclamó $2’765.935. d. El 13 de diciembre de 1995 el alcalde contestó la anterior reclamación, negando la solicitud, en los siguientes términos: i) No aceptó que se causaron intereses de mora en el pago de las actas. ii) Tampoco reconoció el pago de las obras correspondientes al contrato No. 064 de 1994, porque si bien, se realizaron, se cancelaron al señor Omero Hurtado, “quien realmente

ejecutó los ítems objeto de reclamación.” –fl. 138, cdno. 1e. También se acreditó que en el contrato No. 029 de 1994 las partes suscribieron las actas de pago Nos. 001, 002, 003, 004 y 005 –fls. 21 a 43, cdno. 1-. Asimismo, se suscribió el “ACTA DE RECIBO Y LIQUIDACIÓN DE OBRA” –fl. 50, cdno. 1-. En el contrato No. 064 las partes suscribieron las siguientes actas de pago: No. 01 y No. 02 –fls. 77 y 80, cdno. 1-. Además, firmaron el “acta de liquidación y recibo de obra”, y se dispuso que: “La Secretaría de Obras Públicas, División Operativa, Diseño e Interventoría certifica que reciben a satisfacción las siguientes cantidades de obra, objeto del contrato.” -fl. 83, cdno. 1-. Finalmente, en el contrato No. 065 las partes suscribieron las actas de pago No. 01 y 02 –fls. 114 y 117, cdno. 1-, y el “acta de recibo y liquidación de obra”, donde expresaron que: “La Secretaría de Obras Públicas, División Operativa, Diseño e Interventoría certifica que reciben a satisfacción las siguientes cantidades de obra, objeto del contrato.” -fl. 119, cdno. 1-. f. Está demostrado que el contrato No. 029 de 1994 tuvo un valor de 356’835.353 y el plazo de ejecución fue de 150 días calendario. No obstante, éste se adicionó en 45 días, mediante contrato suscrito el 3 de enero de 1995, con el objeto de ampliarlo –fl. 20, cdno. 1-.

En relación con los pagos de las obras, también está demostrado que se ejecutaron no sólo las obras ordinarias, sino también obras extras y adicionales, porque en las “actas de pago” Nos. 1, 2, 3, 4, 5 y en el acta de recibo –que equivale al acta de pago 6consta que se ejecutaron y pagaron. Incluso, en la demanda el contratista afirma en los hechos que: “Duración real de ejecución de la obra = 195 días; tiempo superior al contratado por solicitud de la administración en los últimos 30 días del plazo original para que se ejecutaran obras extras y adicionales que consistieron en obras de alcantarillado, por lo cual no se pudo pavimentar ni colocar la sub-base y base hasta cuando se terminara la construcción del alcantarillado por ello, El Municipio amplió el contrato en 45 días, produciéndole al contratista unos mayores gastos de administración y del equipo; ya que la sub-base y base sólo se hizo en los últimos 20 días adicionales.” –fl. 178, cdno. 1-. En los términos indicados la Sala admite lo que afirma el demandante en la anterior cita.

3. Naturaleza jurídica del Acta de liquidación bilateral, y diferencia con las Actas de obra o Actas de pago.

A la Sala le corresponde resolver si los tres (3) contratos de obra objeto de este proceso se liquidaron bilateralmente, como lo concluyó el a quo, teniendo en cuenta que negó las pretensiones porque se liquidaron sin que el contratista dejara salvedades o reservas, debiendo hacerlo si aspiraba a demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para resolver esta cuestión la Sala recuerda que en el expediente reposan tres (3) actas,

denominadas por las partes “Acta de recibo y liquidación de obra” y “Acta de liquidación y recibo de obra”, de manera que se indagará si corresponden o no al “Acta de liquidación del contrato”. 3.1. La liquidación del contrato La liquidación se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, una etapa del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el negocio, o mejor, la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución. La liquidación supone, en el escenario normal y usual, que el contrato se ejecuta y más adelante las partes valoran el resultado, teniendo como epicentro del análisis el cumplimiento o incumplimiento de los derechos y de las obligaciones surgidos del negocio, pero también -en ocasionesla ocurrencia de hechos o circunstancias ajenos a ellos, y que afectan la ejecución normal del mismo, con la finalidad de determinar el estado en que quedan las partes frente a éste. En condiciones ideales, el contrato celebrado y ejecutado -según lo acordado-, conduce a que se liquide satisfactoriamente para ambas partes. Sin embargo, en ocasiones la ejecución se caracteriza por una serie de irregularidades, contratiempos y demás circunstancias sobrevenidas en esta etapa, que alteran las condiciones normales de desarrollo, lo que hace que una o ambas partes queden insatisfechas, y que por ende la liquidación no sea tranquila o normal, como pudo imaginarse cuando celebraron el contrato. En este último caso, las partes suelen formularse reproches, que se espera –no obstantese resuelvan de consuno en la

liquidación, y para eso intentan definir cómo quedan los derechos y las obligaciones, luego de la ejecución. En este último caso, el esfuerzo que realizan puede frustrarse, es decir, no conducir a una liquidación de mutuo acuerdo, ya que las diferencias pueden ser tan profundas que impiden suscribir un documento que resuelva la situación. Cuando esto acontece, la ley contempla la posibilidad de que la administración liquide el contrato, es decir, que lo haga unilateralmente, asumiendo el poder excepcional de declarar el estado en que queda el negocio jurídico. Es bueno precisar que si bien, lo normal es que la liquidación se produzca tan pronto termina la ejecución del contrato, existen situaciones en las cuales esto ocurre antes. Tal es el caso en que el contrato termina por una razón distinta a la ejecución: como cuando las partes lo hacen de común acuerdo, o lo hace el Estado en forma unilateral, o porque se declara la caducidad, o se presenta otra circunstancia imprevista que hace imposible continuar la ejecución. En estos, y en otros casos de similar naturaleza, la liquidación procede en los términos indicados. Cualquiera sea la causa o forma como se llegue a la liquidación bilateral, lo cierto es que la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes intenten una acción judicial para reclamar por los daños o inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto que aspira a reclamar ante el juez. En este sentido, constituye requisito para la prosperidad de las pretensiones de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe estar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. Por esto considera la Sala –sentencia de julio 6 de 2005, exp. 14.113que:

“… la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídicoeconómica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad…”.3 Este criterio aplicaba tanto en vigencia del Decreto-ley 222 de 1983, como en vigencia de la Ley 80 de 1993, y actualmente con la reforma introducida por la Ley 1.150 de 2007. En relación con las dos primeras disposiciones, la tesis se aplicó con fundamento en un criterio jurisprudencial4 y legal5, y frente a la última ley citada aplica, además, por disposición normativa expresa en tal 3 En esta línea de pensamiento había expresado esta Sección en la sentencia de 14 de febrero de 2002 –exp. 13.600-: “... no es dable jurídicamente exigir, como lo pretende el demandado, que la objeción contenga una relación completa, sustentada y detallada de cada uno de los rubros respecto de los cuales existe la divergencia; lo que es importante es que haya manifestado su desacuerdo en forma clara y concreta.” Lo anterior dio pie a señalar que constancias puestas por las partes, como por ejemplo: “me reservo el derecho a reclamar o demandar”, no satisfacen la exigencia jurisprudencial. En este sentido también expresó la Sala: “De acuerdo con lo anterior, la nota dejada por el demandante en el acta de liquidación del contrato suscrita el 8 de abril de 1991 ME RESERVO EL DERECHO A

RECLAMAR, así para el juzgador pueda entenderse que es para pretender el reconocimiento de lo que reclamó directamente a la administración sin resultado positivo alguno, no abrió la instancia judicial para su examen al haber aceptado en forma expresa el acta de liquidación. Por ello, la pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar ya que la liquidación del contrato por el mutuo acuerdo de las partes y sin salvedades expresas y concretas impide el examen judicial de la revisión de los precios del contrato.” (Sentencia de 9 de marzo de 2000, exp. No. 10.778.) 4 ? Debe tenerse en cuenta que desde hace ya muchos años esta Sala ha sostenido que: “La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quien y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad. “Pero si el acta se suscribe con salvedades o la elabora unilateralmente la administración ante la negativa del contratista a suscribirla, le queda abierta a éste su posibilidad de impugnarla jurisdiccionalmente ante el juez del contrato.” (Sentencia de febrero 20 de 1987, exp. 4838.) 5 ? En la sentencia de esta Sección, de julio 6 de 2005 -Exp. 14.113-, se manifestó que existen dos razones que dan soporte normativo a esta exigencia: “A este respecto se debe precisar que, el deber de dejar en el acta de liquidación, en forma clara y concreta, las constancias o reclamaciones, sí tiene

fundamento normativo y por eso mismo es exigible en las relaciones contractuales. “En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602 del Código Civil, aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales, según el cual ‘Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.’ No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado. Desde este punto de vista, cuando no se deja en el acta constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad. “En segundo lugar, este deber se funda en el ‘principio de la buena fe’, el cual inspira, a su vez, la denominada ‘teoría de los actos propios’, cuyo valor normativo no se pone en duda, pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la CP, según el cual ‘las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante estas’, y en forma específica, en materia contractual, en el artículo 1603, según el cual ‘los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella.’ sentido –art. 11-, precepto que simplemente recogió la construcción que durante muchos años

hizo el juez administrativo6. Sobre la última disposición citada la Sección Tercera expresó en la sentencia del 14 de abril de 2010 –exp. 17.322-: “Pero en esta perspectiva urgen dos precisiones. En primer lugar, que el inciso final del art. 11 -citado al pie de página-, dispone que la parte que tiene derecho a efectuar salvedades, en el acta de liquidación bilateral, es el contratista, lo cual siendo cierto es insuficiente, pues resulta injustificado entender, a partir de allí –y por exclusiónque el contratante -es decir, el Estadono tiene el mismo derecho, aduciendo que la norma no le adjudica esa oportunidad. La Sala entiende que se trata de un derecho para ambas partes: de un lado, porque a la luz del art. 13 de la CP.7 resulta injustificado sostener lo contrario y, de otro lado, porque lógicamente nada se opone a que también el contratante deje observaciones por su inconformidad con el resultado del contrato. “En segundo lugar, la nueva norma citada no dispone que la ausencia de salvedades en el acta impida a las partes demandarse posteriormente, de modo que este aspecto o consecuencia del tema sigue teniendo como fundamento la jurisprudencia de esta Sección, que no admite que las partes se declaren a paz y salvo o que guarden silencio frente a las reclamaciones que deben o debieron tener para el momento de la suscripción del acta de liquidación bilateral, y no obstante eso luego acudan a la jurisdicción, a solicitar una indemnización por los daños que sostienen haber padecido. “Sobre estos conceptos, la Sección ha expresado lo siguiente, a lo largo del tiempo:

‘Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no “Queda, entonces, claro que la posición del a quo, compartid