CE-05001-23-31-000-1996-0729-01(0792-02)-2004

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda por falta de decisión previa. Inexistencia de acto administrativo que pueda ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / INEPTITUD DE LA DEMANDA - Configuración por falta de decisión previa. Diferencias entre la falta de decisión previa y la falta de agotamiento de la vía gubernativa Solicita la actora en la demanda, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos con la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDE-, y que consecuentemente se declare la existencia de una relación de carácter legal y reglamentaria, el reintegro a la entidad y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás sumas a que considera tener derecho en razón de tal vínculo. Como primera medida, se observa que si bien el actor en su escrito de demanda pide la nulidad de los referidos contratos, lo cierto es que como también reclama el reintegro a la entidad demandada, para lo cual argumenta la existencia de una relación laboral de carácter legal y reglamentario, con el consecuente reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, la Sala interpretará que, como quiera que dichos pedimentos atañen a asuntos de carácter netamente laboral en los que está involucrada una entidad pública, por su naturaleza es un proceso que debe ser atendido y estudiado por esta Sección. De manera que, si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho exige como presupuesto indispensable que exista una decisión de la administración que

modifique, cree o extinga la situación jurídica particular del interesado, o mejor dicho, un acto administrativo que establezca una relación jurídica determinada en relación con sus derechos subjetivos, resulta claro que en este caso no se configura tal requisito, que es necesario para emprender la reclamación haciendo uso de la acción prevista en el art. 85 del C.C.A. En efecto, la actora debió provocar el pronunciamiento de la administración para que ésta, mediante acto administrativo, fijara su posición en relación con los derechos de los que creía gozar, para que, con base en tal manifestación, pudiera acudir a la acción judicial correspondiente, haciendo uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y es necesario precisar que una cosa es la falta de decisión previa y otra muy distinta la falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues mientras en la primera no existe decisión previa (expresa o presunta) de la administración que se pueda juzgar por falta de petición del interesado cuando haya lugar, la segunda opera cuando no se hayan interpuesto los recursos obligatorios en la vía gubernativa. En este caso, no se acredita en el expediente que la interesada haya formulado petición a la entidad demandada, la cual corresponde a la falta de decisión previa de la administración que, en consecuencia, estaba imposibilitada para decidir frente a lo no pedido. Por lo anterior, la Sala considera que tal falencia hace inepta la demanda y en consecuencia deben revocarse los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en cuanto declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía

gubernativa y denegó las súplicas de la demanda, respectivamente, para en su lugar declarar la ineptitud de la demanda por falta de decisión previa, razón por la cual la Sala debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Configuración con respecto al municipio demandado Es necesario precisar que se comparte la decisión del a quo, en cuanto acoge la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, pues en este caso CORVIDE es la única susceptible de ser demandada, por ser la entidad que suscribió los contratos de prestación de servicios acusados y poseer la calidad de establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, tal como se acredita en el expediente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 05001-23-31-000-1996-0729-01(0792-02)

Actor: CLAUDIA MARIA PEREZ RUIZ

Demandado: CORPORACION DE VIVIENDA Y DESARROLLO SOCIAL CORVIDE Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la providencia del 28 de junio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en el Departamento de Antioquia, Sala

Sexta de Decisión, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES CLAUDIA MARIA PEREZ RUIZ, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del contrato de prestación de servicios suscrito con la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDEentidad adscrita al Municipio de Medellín. Como consecuencia de lo anterior, pide que se declare que existe solidaridad entre CORVIDE y el Municipio de Medellín en cuanto a la relación contractual y el pago de prestaciones sociales, así como la existencia de una relación legal y reglamentaria entre estas entidades y la señora Pérez Ruiz. Adicionalmente, reclama el reintegro al cargo de coordinadora administrativa, o a uno de igual o superior categoría que aquél que desempeñaba para la fecha en que se dio por terminado el contrato de prestación de servicios, así como el pago de las sumas correspondientes a salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, incluidos los incrementos decretados con posterioridad a la terminación del vínculo, y la indexación conforme el art. 174 del C.C.A. Relata que laboró como arquitecto de planeación a partir del 6 de enero de 1993 con la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDE-, entidad adscrita al Municipio de Medellín, por medio de contratos de prestación de servicios que nunca se desarrollaron de la manera y para los fines previstos en la ley 80 de 1993; que a pesar de que desarrolló su labor en el programa integral de mejoramiento de barrios subnormales en Medellín –PRIMED-, el cual es de larga

vigencia y requería el cumplimiento de funciones con carácter permanente, se acudió a la contratación de una nómina paralela que desconocía los derechos laborales de los trabajadores. Asegura que cumplió funciones públicas a la demandada con carácter permanente, subordinado, dependiente y con la obligación de cumplir un horario; que por ello, cuando la entidad dio por terminado el contrato el 29 de diciembre de 1995, solicitó en reiteradas ocasiones el reconocimiento de un vínculo de carácter legal y reglamentario, así como el pago de prestaciones sociales, peticiones éstas que siempre le fueron desconocidas. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo declaró probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva y de falta de agotamiento de la vía gubernativa y en consecuencia denegó las súplicas de la demanda (fls. 300-316). Consideró el fallador, en primer término, que tiene razón el Municipio de Medellín cuando afirma que carece de legitimación por pasiva para actuar, ya que efectivamente la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDEes un establecimiento público descentralizado del orden municipal, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, que compareció debidamente al proceso a asumir su propia defensa, por lo que es la única entidad llamada a responder frente a la actora. Adujo en segundo lugar, que también está llamada a prosperar la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto en este caso no aparece acto administrativo expreso o tácito de la administración que decida alguna petición elevada por el actor; que en consecuencia, al no haberse cumplido con

este requisito sine quanon para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y por ende no haberse realizado el trámite adecuado para la prosperidad de las pretensiones de la demanda, ésta adolece de ineptitud. LA APELACION El actor sustenta su recurso de apelación (fls. 318 a 320) en primer lugar, mostrándose inconforme con la prosperidad de la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, por cuanto fue éste el beneficiario directo de sus servicios, al haber desarrollado su labor para el programa PRIMED, que pertenece a CORVIDE, la cual es entidad adscrita a dicho Municipio; que en consecuencia, son solidariamente responsables estas dos entidades, de conformidad con lo previsto en la ley 6ª. de 1945 y el decreto 2127 de 1945. Dice que tampoco es válido el argumento del a quo, en cuanto a que hubo falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues de conformidad con un fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado, de fecha 16 de febrero de 1980, ésta no se requiere cuando, como en el caso que se estudia, se trata de un acto de una entidad pública que implica remoción o estabilidad de un empleado; que en este caso las demandadas pretenden encubrir una relación laboral, legal y reglamentaria con un contrato administrativo de prestación de servicios, para despojarlo de la estabilidad laboral y el derecho al pago de prestaciones sociales, por lo que no es cierto que deba agotarse la vía gubernativa. CONSIDERACIONES Solicita la actora en la demanda, por medio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho de carácter laboral, la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos con la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –CORVIDE-, y que consecuentemente se declare la existencia de una relación de carácter legal y reglamentaria, el reintegro a la entidad y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás sumas a que considera tener derecho en razón de tal vínculo. Como primera medida, se observa que si bien el actor en su escrito de demanda pide la nulidad de los referidos contratos, lo cierto es que como también reclama el reintegro a la entidad demandada, para lo cual argumenta la existencia de una relación laboral de carácter legal y reglamentario, con el consecuente reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, la Sala interpretará que, como quiera que dichos pedimentos atañen a asuntos de carácter netamente laboral en los que está involucrada una entidad pública, por su naturaleza es un proceso que debe ser atendido y estudiado por esta Sección. En segundo término, se tiene que el a quo declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, por considerar que en este caso no existe acto expreso o tácito de la administración que pueda ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento, apreciación que es compartida parcialmente por esta Sala, con fundamento en las siguientes razones: Como ya lo ha manifestado esta Corporación en reiteradas ocasiones, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho envuelve dos pretensiones: la de anulación de un acto administrativo, semejante a la nulidad de los actos prevista

en el art. 84 del C.C.A., que procede sólo cuando los mismos hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera, y la segunda, la de restablecimiento del derecho pretendido para lo cual se exige, siguiendo los lineamientos del art. 85 del C.C.A., que el demandante se crea lesionado en un derecho amparado por una norma jurídica. De manera que, si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho exige como presupuesto indispensable que exista una decisión de la administración que modifique, cree o extinga la situación jurídica particular del interesado, o mejor dicho, un acto administrativo que establezca una relación jurídica determinada en relación con sus derechos subjetivos, resulta claro que en este caso no se configura tal requisito, que es necesario para emprender la reclamación haciendo uso de la acción prevista en el art. 85 del C.C.A. En efecto, la actora debió provocar el pronunciamiento de la administración para que ésta, mediante acto administrativo, fijara su posición en relación con los derechos de los que creía gozar, para que, con base en tal manifestación, pudiera acudir a la acción judicial correspondiente, haciendo uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y es necesario precisar que una cosa es la falta de decisión previa y otra muy distinta la falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues mientras en la primera no existe decisión previa (expresa o presunta) de la administración que se pueda juzgar por falta de petición del interesado cuando haya lugar, la segunda

opera cuando no se hayan interpuesto los recursos obligatorios en la vía gubernativa. En este caso, no se acredita en el expediente que la interesada haya formulado petición a la entidad demandada, la cual corresponde a la falta de decisión previa de la administración que, en consecuencia, estaba imposibilitada para decidir frente a lo no pedido. Por lo anterior, la Sala considera que tal falencia hace inepta la demanda y en consecuencia deben revocarse los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en cuanto declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y denegó las súplicas de la demanda, respectivamente, para en su lugar declarar la ineptitud de la demanda por falta de decisión previa, razón por la cual la Sala debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, es necesario precisar que se comparte la decisión del a quo, en cuanto acoge la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, pues en este caso CORVIDE es la única susceptible de ser demandada, por ser la entidad que suscribió los contratos de prestación de servicios acusados y poseer la calidad de establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, tal como se acredita a folios 122-138 del expediente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE el numeral PRIMERO de la sentencia del veintiocho (28) de

junio de dos mil uno (2001) proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en el Departamento de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Medellín, y ordenó desvincular a éste ente como parte demandada. REVOCANSE los numerales SEGUNDO y TERCERO de la sentencia precitada, en cuanto declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y negó las súplicas de la demanda, respectivamente. En su lugar, DECLARASE la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de decisión previa, razón por al cual la Sala se declara INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc