CE-05001-23-31-000-1996-2562-01(1270-01)-2001

REAJUSTE SALARIAL - No reconocimiento porque los consejos directivos de las instituciones universitarias no tienen competencia para señalar los salarios de los docentes / DOCENTE UNIVERSITARIO - Niega reajuste salarial / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Límites / ESTABLECIMIENTO PUBLICO DEL NIVEL DEPARTAMENTAL - Competencia para fijar escalas de remuneración a sus empleados públicos Como se puede observar del artículo 29 de la Ley 30 de 1992, no encuentra la Sala que la autonomía de que están revestidas las Instituciones Universitarias incluya la potestad para los Consejos Directivos de tales entes, máximos órganos de administración, para señalar los salarios de los docentes. Ni en el orden nacional ni el departamental, los Consejos Directivos de las Instituciones Universitarias gozan de autonomía para fijar las escalas salariales. Lo mismo se puede predicar de las Universidades. Debe precisar la Sala, en cuanto al tema de fijación de las escalas de remuneración de los empleados públicos al servicio de los Establecimientos Públicos del orden departamental , que la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de las Asambleas; pues mientras que a aquéllas les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración departamental, a las Juntas o Consejos Directivos, por ley, les corresponde, determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los sueldos del personal de la administración central, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas. En el caso que se examina, errado resulta la decisión del Consejo Directivo del Politécnico

Colombiano “Jaime Isaza Cadavid” al señalar en el artículo 162 del Acuerdo No. 03 de 1994, la asimilación de los puntos de la escala anterior al nuevo escalafón, pues ello, sin lugar a duda, tiene incidencia en el salario base de los docentes, materia que es de competencia exclusiva, en el caso de las Instituciones Universitarias del orden departamental, de las Asambleas Departamentales. Se inaplicará por ello, en este caso particular, el citado artículo 162, en cumplimiento al mandato del artículo 4 de la Carta Superior que prescribe que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de dos mil uno (2001).- Radicación número: 05001-23-31-000-1996-2562-01(1270-01)

Actor: LUZ MIRYAM URIBE ROJAS

Demandado: POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID

Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de descongestión - en el proceso instaurado por la señora LUZ MYRIAM URIBE ROJAS contra el POLITECNICO

COLOMBIANO “JAIME ISAZA CADAVID”.

LA DEMANDA Está encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 15 de marzo de 1996 suscrito por el Jefe de Administración de Personal, mediante el cual le negaron el reajuste salarial solicitado y la resolución No. 532 del 4 de septiembre de 1996 que confirmó la decisión anterior. A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la entidad demandada a reconocer los valores correspondientes al ajuste del sueldo y demás asignaciones a que tiene derecho, en forma retroactiva desde la fecha en que comenzó a regir el Acuerdo No. 003 de 1994 “Estatuto de Personal Docente”. Pide, además, el reajuste de las prestaciones sociales recibidas durante los años de 1994 a la fecha, teniendo en cuenta la nueva base salarial. Así mismo, solicita que los anteriores valores se ajusten con base en el índice de precios al consumidor, de conformidad con el artículo 178 del C.C.A. Alega la parte actora que el Consejo Directivo de la entidad demandada, para desarrollar el mandato del artículo 69 de la ley 30 de 1992, expidió el Acuerdo No. 003 del 28 de febrero de 1994, por el cual se aprobó el estatuto que regula las condiciones que rigen a los profesores al servicio del Politécnico, el cual modificó por completo el sistema salarial, buscando acercarse, según dice, al sistema estatal consagrado para las Universidades Públicas de nivel nacional (Decreto 1444 de 1993). Manifiesta que el citado acuerdo No. 003, con el fin de lograr una equivalencia entre los puntajes señalados en éste y los puntajes acumulados en el

sistema anterior, dispuso en el artículo 162, en otras palabras, que cada punto del escalafón anterior equivale a 0.0267, lo que significa que cada punto del escalafón actual es igual a 37.453 puntos del anterior. Agrega que la entidad demandada, infringiendo la norma anterior, continúa limitando el valor del punto sin tener en cuenta las disposiciones del citado artículo 162 del Acuerdo No. 003; que, por ello, debe pagarle la diferencia en forma retroactiva. CONTESTACION DE LA DEMANDA La entidad demandada en la oportunidad procesal contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y proponiendo las excepciones de “Incompetencia del Consejo Directivo para establecer categorías salariales”, y “prescripción”. Luego de hacer un recuento de la naturaleza jurídica que rige a las Instituciones de Educación Superior, como es la entidad demandada y la diferencia que por ley existe entre éstas y las Universidades, manifiesta que la autonomía universitaria, en lo que dice relación con las Instituciones Universitarias, no llega hasta el aspecto salarial, porque siendo éstas, por disposición legal, establecimientos públicos, en el caso, del orden departamental, la competencia constitucionalmente prevista radica en cabeza de las Asambleas Departamentales. Alega además que se hace evidente en el presente caso que el término que ha transcurrido desde 1994, implica que los derechos solicitados se han extinguido por la vía prescriptiva liberatoria, al encontrarse superado el plazo previsto en la ley para su exigibilidad. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Manifestó que por ser el Politécnico Colombiano “Jaime Isaza Cadavid”

un establecimiento público del orden departamental, la competencia para determinar las escalas salariales de sus empleados gravita en la Asamblea Departamental que deriva su competencia del numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política. Señaló que no se puede pretender un derecho adquirido de un régimen salarial que transgrede la Carta Superior, a más que éste no fue aplicado por el organismo que lo creó. Dice, además, que el error no crea derecho; que de allí que el ICFES, en concepto rendido el 27 de febrero de 1996, luego de un juicioso análisis normativo sobre las competencias, concluyó recomendando la supresión en el Acuerdo No. 003 del artículo que consagra improcedentemente, por carecer de competencia, los puntajes para los fines salariales. EL RECURSO Inconforme con el fallo del Tribunal, la parte actora apela oportunamente la decisión. Alega que en la decisión no se tuvo en cuenta los argumentos contenidos en la demanda, ni se suministraron elementos de juicio que la desvirtuaran. Insiste en el hecho de que el citado Acuerdo debe aplicarse, por no haber sido anulado ni suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agrega que no era dable para la administración desconocer el referido Acuerdo, que, por demás, fue expedido con fundamento en la Ley 30 de 1992 y en acatamiento al principio de la autonomía universitaria. Expresa que no hay que olvidar que el concepto de recursos es bastante amplio, pues comprende los financieros, los humanos, y los administrativos; que en este caso, el objetivo del legislador fue darle autonomía a estas entidades para administrar los que tienen una relación directa con su misión

social y su función institucional, y, por ello, según dice, es igualmente indiscutible que los recursos del personal docente tienen una conexión tal que es impensable que se logre tal misión sin contar con este recurso. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES El asunto se contrae a establecer si la actora tiene derecho a que se le reconozcan las diferencias salariales al tenor del Acuerdo No. 003 de 1994 “Estatuto de Personal Docente” que estableció, para efectos del salario, una equivalencia de puntos entre el escalafón anterior y el actual. Como quiera que la controversia gira respecto de la competencia del Consejo Directivo de la Institución Universitaria Politécnico Colombiano, para establecer los salarios de los docentes bajo su cargo, es preciso que la Sala haga el siguiente recuento normativo y jurisprudencial: La ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, dispuso en su artículo 16 : “Son Instituciones de Educación Superior: a)Instituciones Técnicas Profesionales. b)Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c)Universidades.”. La citada Ley en los artículos 18 y 19 definió el carácter de cada una de las anteriores instituciones. Reza el primero de los artículos nombrados: “Artículo 18.- Son Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas, aquellas facultades para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica e profesiones o disciplinas y programas de especialización.”. Así mismo, la mencionada ley 30 de 1992 en el Título 3 sobre el

régimen especial de las Universidades del Estado y de las otras instituciones de Educación Superior, precisó en el Capítulo I “artículo 57, lo siguiente: “ Las Universidades Estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características; personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden...” Parágrafo.- Las Instituciones Estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal.”. (Se destaca). La entidad demandada en esta litis no participa del concepto de universidad, al tenor de la Ley 30 de 1992, pues es una Institución Universitaria, organizada como establecimiento Público del orden departamental (Decreto Departamental 33 de 1964 proferido en cumplimiento a la Ordenanza 41 de 1963). En esa medida, mal puede el actor invocar el mismo tratamiento al de las Universidades, cuando, precisamente, la ley las diferenció, señalando distintos efectos en la naturaleza jurídica de cada uno de estos entes. En cuanto a la autonomía universitaria que invoca el actor como fundamento de la competencia del Consejo Directivo de la entidad demandada para expedir los salarios de los docentes a su cargo, es preciso señalar que la ley 30 de

1992, en los artículos 28 y 29, definió claramente el concepto de autonomía en las Universidades y en las Instituciones Universitarias. Prescribe el artículo 29, lo siguiente: “La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos: a)Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. c)Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d)Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e)Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g)Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).”. Como se puede observar de la lectura del texto anterior, no encuentra la Sala que la autonomía de que están revestidas las Instituciones Universitarias incluya la potestad para los Consejos Directivos de tales entes, máximos órganos de administración, para señalar los salarios de los docentes. Ni en el orden nacional ni el departamental, los Consejos Directivos de las Instituciones Universitarias gozan de autonomía para fijar las escalas salariales. Lo mismo se puede predicar de las

Universidades. Ha sido prolija la jurisprudencia de la Corte Constitucional al señalar qué se debe entender por autonomía. Basta citar la sentencia C-337 de 19961 en la que precisamente examinó la constitucionalidad del artículo 29 de la citada Ley 30 de 1992. En dicha providencia citó reiterados fallos en los que se han tratado el tema de la autonomía universitaria y se ha precisado su sentido y alcance. Rezan apartes de la sentencia: "La autonomía universitaria... encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo."2 1 Sentencia C-337 de 1º. de agosto 1996. M.P. Dr: Hernando Herrera Vergara 2Sentencia T492/92. Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo "El sentido de la autonomía universitaria no es otro que brindar a las universidades la discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo con las múltiples capacidades creativas de aquellas, con el límite que encuentra dicha autonomía en el orden público, el interés general y el bien común. La autonomía es, pues, connatural a la institución universitaria; pero siempre debe estar regida por criterios de racionalidad, que impiden que la universidad se desligue del orden social justo."3 No se trata, pues, de un derecho alternativo que impone normas diferentes al derecho "oficial", sino que es, en cuanto

a las formas jurídicas y su interpretación, un enfoque entendible que gira alrededor de una concepción éticaeducativa. Esa libertad de acción tiene esta dimensión: "La autonomía universitaria se refleja en las siguientes libertades de la institución: elaborar sus propios estatutos, definir su régimen interno, estatuír los mecanismos referentes a la elección, designación y período de sus directivos y administradores, señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores, establecer los programas de su propio desarrollo, aprobar y manejar su presupuesto y aprobar los planes de estudio que regirán la actividad académica".4

3. Límites a la autonomía.

La sentencia anteriormente citada, precisa: “Los límites al ejercicio de la autonomía universitaria están dados en el orden constitucional: pues el conjunto de disposiciones reglamentarias adoptadas por el centro educativo y en la aplicación de los mismos encuentra límite en la Constitución, en los principios y derechos que esta consagra, en las garantías que establece y en los mandatos que contiene y en el orden legal: la misma Constitución dispone que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley."5 La autonomía universitaria de manera alguna implica el elemento de lo absoluto. Dentro de un sentido general, la autonomía universitaria se admite de acuerdo a determinados parámetros que la Constitución establece, constituyéndose, entonces, en una relación derecho-deber, lo cual implica una ambivalente reciprocidad por cuanto su reconocimiento y su limitación están en la misma Constitución. El límite a la autonomía universitaria lo

3Sentencia T425/93. Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 4Sentencia T-187/93. Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 5Ibidem. establece el contenido Constitucional, que garantiza su protección pero sin desmedro de los derechos igualmente protegidos por la normatividad constitucional. Hay que precisar que la autonomía universitaria en cierta forma es expresión del pluralismo jurídico, pero su naturaleza es limitada por la Constitución y la ley, y es compleja por cuanto implica la cohabitación de derechos pero no la violación al núcleo esencial de los derechos fundamentales”. La autonomía pues de las Instituciones Universitarias del orden Departamental, como es la entidad demandada en este proceso, no es total, hasta el punto de tener una atribución omnímoda, como pretende el demandante, para fijar los salarios de los docentes a su cargo, pues ello, además de que desconocería el artículo 300 de la Carta Política, como se analizará más adelante, llevaría a un fraccionamiento de la administración y al detrimento del desarrollo amónico de la política general de la entidad departamental a la cual está adscrita el establecimiento descentralizado. La autonomía tiene límites precisos en la Constitución, en las leyes que regulan estos entes y en sus estatutos internos. Según el artículo 300 de la Carta Política: “Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: 7.- Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales

del Departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.”. Y de conformidad con el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986 “ Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental” “Con aprobación del Gobierno Departamental, las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos.”. (Destaca la Sala) Debe precisar la Sala, en cuanto al tema de fijación de las escalas de remuneración de los empleados públicos al servicio de los Establecimientos Públicos del orden departamental , que la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de las Asambleas; pues mientras que a aquéllas les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración departamental, a las Juntas o Consejos Directivos, por ley, les corresponde, determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los sueldos del personal de la administración central, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas. En el caso que se examina, errado resulta la decisión del Consejo Directivo del Politécnico Colombiano “Jaime Isaza Cadavid” al señalar en el artículo 162 del Acuerdo No. 03 de 1994, la asimilación de los puntos de la escala anterior al nuevo escalafón, pues ello, sin lugar a duda, tiene incidencia en el salario base de los docentes, materia que es de competencia exclusiva, en el caso de las

Instituciones Universitarias del orden departamental, de las Asambleas Departamentales. Se inaplicará por ello, en este caso particular, el citado artículo 162, en cumplimiento al mandato del artículo 4 de la Carta Superior que prescribe que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Al inaplicar el artículo 162 del mencionado Acuerdo 03 de 1994 del Consejo Directivo del Politécnico demandado en este proceso, queda sin sustento jurídico las pretensiones de la actora, lo que lleva a declarar la falta de prosperidad de éstas, como se hará en este proveído al confirmar la sentencia recurrida. Se adicionará el fallo para inaplicar por inconstitucional el anterior precepto del Acuerdo 03. de 1994. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó - el trece (13) de diciembre de dos mil (2000) que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por LUZ MYRIAM URIBE

ROJAS contra el POLITECNICO COLOMBIANO “JAIME ISAZA CADAVID”.

ADICIONASE para declarar que se inaplica, en este caso particular, el artículo 162 del Acuerdo 03 del 28 de febrero de 1994 expedido por el Consejo

Directivo de la institución Universitaria POLITECNICO COLOMBIANO “JAIME ISAZA CADAVID”, por contrariar el artículo 300 -7 de la Constitución Política.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada, ordenada su publicación y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

WILLIAM MORENO MORENO

Secretario Ad hoc