CE-05001-23-31-000-1997-00655-01(6620)-2001

FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - La contraloría no tiene competencia para declara la responsabilidad civil del servidor público / CONTRALORÍA - Competencia para establecer responsabilidad fiscal originada en el manejo de fonos o bienes, mediante actos administrativos / RESPONSABILIDAD CIVIL DEL SERVIDOR PUBLICO - Requiere que sea judicialmente declarada / ACCION DE REPETICIÓN - La responsabilidad civil del servidor público sólo puede ser declarada por la jurisdicción contenciosa Como se aprecia en esta transcripción, la Contraloría declaró que el actor incurrió en culpa en el pronunciamiento del acto administrativo de despido, culpa que ocasionó la condena a favor de extrabajador Beltrán Calle y de cuyo importe es fiscalmente responsable frente al municipio. Dado que en la Constitución Política coexisten dos normas, a saber, los artículos 90 y 280 numeral 5. (éste en concordancia con el art. 267, inciso primero), que establecen sendas clases de responsabilidades de los servidores públicos para con las entidades estatales a que se encuentran vinculados, es preciso determinar la naturaleza y efectos de una y otra. En este caso, la responsabilidad del agente deriva de su conducta dolosa o culposa que inflige un daño a terceros, por la cual debe el Estado satisfacer una indemnización y luego repetir contra su agente: es la responsabilidad civil del servidor público para con el Estado, originada en su conducta respecto de terceros. Solamente puede ser declarada por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, según el artículo 78 del Código de la materia. A su turno, el artículo 267 de la Constitución preceptúa que la Contraloría vigila la

gestión fiscal «de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación». Enseguida, el artículo 268, numeral 5 ibídem otorga competencia al Contralor para «Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.» Es la responsabilidad fiscal, originada en el manejo de fondos o bienes, o sea, en una conducta que recae directamente sobre los fondos o bienes confiados a la administración o custodia del servidor público, y que se resuelve en un saldo que la Constitución denomina «alcance». Esta especie de responsabilidad se establece mediante un acto administrativo de la Contraloría. Desde esta perspectiva, considera la Sala que no le asiste razón a la apelante en sostener que el proceso de responsabilidad fiscal es una vía igualmente válida que la acción de repetición para perseguir la reparación del detrimento patrimonial infligido al Estado. Si un servidor público, con un acto suyo, doloso o gravemente culposo, que perjudica a un particular, ocasiona una condena al Estado, incurre para con éste en responsabilidad civil, que debe ser judicialmente declarada. Pero si dicho servidor, en ejercicio de sus competencias para administrar o custodiar bienes o fondos, causa su pérdida, incurre en responsabilidad fiscal, cuyo pronunciamiento está reservado a la Contraloría. De manera que la Contraloría General de Antioquia obró sin competencia cuando declaró al exsecretario de Servicios Administrativos de Rionegro responsable culposo frente al Municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil uno (2001) Radicación número: 05001-23-31-000-1997-00655-01(6620)

Actor: ABEL JOSÉ RAMÍREZ DÍAZ

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se resuelve el recurso de apelación deducido por la Contraloría General de Antioquia contra la sentencia estimatoria de 20 de junio de 2000, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de ABEL JOSÉ RAMÍREZ DÍAZ contra dicha Contraloría.

1. LA DEMANDA ABEL JOSÉ RAMÍREZ DÍAZ, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó a la Contraloría General de Antioquia para que se declarase nulo el Fallo con Responsabilidad Fiscal # 56 de 30 de septiembre de 1996, (suscrito por los Jefes de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y de la Subdirección de Juicios Fiscales de dicha Contraloría) por el cual se le declaró fiscalmente responsable, en su calidad de exsecretario de Servicios Administrativos de Rionegro, por la suma de Seis Millones Setecientos Cincuenta y Siete Mil Doscientos ($6.757.200) que tuvo que

pagar este municipio a Mario Beltrán Calle como indemnización por despido

injusto, según condena impuesta por la jurisdicción ordinaria. 1.1. Hechos Refiere el actor que la Contraloría fundamentó su Fallo contra el señor José Abel Ramírez Díaz, en el hecho de haberse condenado judicialmente al municipio de Rionegro a indemnizar con dicha suma a Mario Beltrán Calle, por despido injusto; y en la prevención del artículo 102 del Decreto Ley 1333 de 1986, según el cual «Los municipios repetirán contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa.» Añade que en la diligencia de notificación del Fallo, practicada el 29 de noviembre de 1996, no se le indicaron los recursos procedentes, pese a que en dicho acto se consignó que procedía el de reposición. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación El actor estructura, en contra del acto acusado, los siguientes cargos de violación: Que la Administración motivó la decisión cuestionada en el artículo 102 del Decreto Ley 1333 de 1986, que ordena a los municipios repetir contra las personas que hayan efectuado nombramientos o remociones ilegales, cuando lo cierto es que bien puede ocurrir que por razones del servicio se haga recomendable el despido de un trabajador que no haya incurrido en infracción alguna, de modo que, para el interés general que representa la Administración Pública, es preferible asumir el costo fiscal de la indemnización, que mantener al trabajador, filosofía que inspiró a la Constitución Política de 1991 (artículo 20

transitorio). En consecuencia, al no ser ilegal el despido del señor Mario Beltrán Calle, es evidente la falsedad de la motivación de la decisión de la Contraloría. Que, de otra parte, según los artículos 315, numerales 5 y 9 de la Constitución Política, 91, literal c, numeral 5, y 102 del Decreto Ley 1333 de 1986, el Alcalde es quien representa legalmente al municipio y lo dirige administrativamente, luego a él corresponde nombrar, remover, contratar y ordenar los gastos municipales. Así las cosas, siempre que se produzca un nombramiento o una remoción o se celebre o dé por terminado un contrato de trabajo, el responsable es el Alcalde, a menos que se demuestre que delegó dicha función en un subalterno o que éste actuó por fuera de su respectiva competencia. Que, de todas maneras, los Secretarios de Despacho, cargo que ocupaba el demandante, no hacen gestión fiscal, porque no cumplen con ninguna de las etapas que la componen (recaudo, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición). Que el acto acusado desconoce el debido proceso, pues tal y como lo sostuvo la sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de abril de 1994, con ponencia del Consejero Daniel Suárez Hernández, “...la acción de repetición derivada del artículo 90 de la actual Carta Política, en concordancia con las disposiciones legales mencionadas, cuya vigencia anterior en nada obstaculiza el desarrollo y aplicación del precepto constitucional citado, debe ejercerse ante la jurisdicción de lo contencioso

administrativo”. Que como es evidente que la Contraloría lo que está persiguiendo es el reembolso, según se desprende del artículo 1º del acto acusado, es elemental que no procede el juicio fiscal, sino la acción de repetición constitucionalmente consagrada. Que también se desconoció el debido proceso, pues el artículo 50 del C.C.A., al que remite expresamente el artículo 89 de la Ley 42 de 1993, dispone que por regla general contra las decisiones de la Administración proceden los recursos de reposición y apelación, razón por la cual al haber sido proferido el fallo cuestionado por subalternos del Contralor, era procedente el recurso de apelación, el cual no fue otorgado al actor. Que de igual manera se violó el debido proceso, ya que sin fundamento jurídico alguno la Contraloría optó por la solidaridad, cuando era su deber determinar la responsabilidad del actor, pues la misma es estrictamente individual, sin que se pueda condenar a una persona por aquello que no le es directamente imputable. Finalmente, alega que la Alcaldía tuvo bases sólidas para considerar que el señor Mario Beltrán era un empleado público y no un trabajador oficial y, que el hecho de que la jurisdicción ordinaria haya decidido con base en un criterio distinto no es prueba la culpa o el dolo, sino una mera diferencia conceptual. En consecuencia, si la Contraloría consideró que no se trató de una mera apreciación jurídica, sino que había razones de otra índole que podrían constituir dolo o culpa, debió demostrar esas razones como requisito indispensable para condenar fiscalmente.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La apoderada de la entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, afirmando que no se presenta la falsa motivación, ya que fue la jurisdicción laboral la que calificó el despido como ilegal, lo cual trajo como consecuencia que la Administración pagara al extrabajador la suma de seis millones setecientos cincuenta y siete mil doscientos pesos ($6.757.200.00). Que en el caso en estudio se vinculó fiscalmente al Exacalde y al Exsecretario de servicios administrativos, por cuanto ambos fueron los responsables del despido del señor Mario Beltrán, conducta que dio origen a la demanda laboral y que concluyó con el fallo contra el municipio por su actuar irregular, existiendo, por lo tanto, fundamento jurídico para la vinculación del actor, ya que los Secretarios de Despacho realizan gestión en los asuntos de su competencia y, decir lo contrario, es desconocer el funcionamiento de los municipios y demás entes territoriales. Que una cosa es la acción de repetición consagrada en la Constitución Política, en el C.C.A. y en la Ley de Contratación, y otra cosa es el juicio de responsabilidad fiscal regulado por la Ley 42 de 1993, los cuales si bien tienen el mismo fin, el último busca definir y determinar la responsabilidad fiscal de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación y cuantificar el detrimento sufrido por el municipio, Que en el asunto examinado la Contraloría inició el proceso de responsabilidad fiscal por una mala gestión de los funcionarios de Rionegro que ocasionó un detrimento para el ente territorial, camino válido y que excluye el de la acción de

repetición. Que contra las decisiones tanto de los Abogados de la Subdirección de Investigaciones como de los de la Subdirección de Juicios Fiscales no existe recurso de apelación, ya que éstos actúan por delegación directa del Contralor, es decir, que debe entenderse que la decisión la tomó dicho funcionario.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia sentenció que de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, es el Estado –en este caso el municipio de Rionegroquien debe repetir contra sus agentes lo pagado en virtud de condenas que se le hayan impuesto por razón de conductas dolosas o gravemente culposas de dichos agentes. La acción idónea a este propósito es la de reparación directa, ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, con carga de probar plenamente dentro del respectivo proceso el dolo o la culpa grave del agente o servidor público. Pero, como en este caso la repetición fue dispuesta por una autoridad ajena a la jurisdicción contencioso-administrativa, ignorando el procedimiento debido y sin ocuparse de probar la culpa o el dolo, resulta ostensible la violación del artículo 90 de la Constitución.

Precisa que el control fiscal persigue proteger la integridad y eficiente administración de los bienes y fondos de las entidades que cumplen cometidos estatales, y que el instrumento de este control es el proceso de responsabilidad fiscal, dentro del cual se establece el detrimento del patrimonio público. Agrega que cuanto hizo la Contraloría fue tratar de obtener el reintegro de la condena, sin tener la competencia para el intento, que correspondía al municipio de Rionegro a

través de la acción de reparación directa ejercitada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de los dos años siguientes al pago.

Dijo el Tribunal: «Así las cosas el órgano de control fiscal al proferir el citado fallo incurrió en una falta de competencia, pues utilizó un proceso de responsabilidad fiscal que es de naturaleza administrativa, con el objeto de obtener el reembolso de una suma de dinero a que se condenó a la entidad territorial preanotada, siendo la vía judicial para ello la acción de repetición consagrada constitucionalmente en el artículo 90 de la Carta Política ...» Concluyó en la nulidad del acto acusado.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN En su recurso de apelación, la Contraloría General de Antioquia invoca el artículo 267 de la Constitución Política, que define el control fiscal como una función pública consistente en la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen bienes estatales. Señala que, según el artículo 265, numeral 5. de la Carta (aplicable a las contralorías del nivel territorial en virtud del inciso sexto del artículo 272 ibídem), compete a la Contraloría «Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma». Plantea que para la Corte Constitucional, la gestión fiscal es la administración o manejo de bienes estatales, en sus sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Que, entonces, el control

fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones o transacciones se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes y con los criterios de eficiencia y eficacia, y finalmente con los objetivos, planes y programas de la Administración. Añade la apelante que de acuerdo con el artículo 74 de la Ley 42 de 1993, el proceso de responsabilidad fiscal es el mecanismo adecuado e idóneo para establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal; y que el artículo 83 ibídem la extiende a los directivos de las entidades y demás personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, lo mismo que a contratistas y particulares que vinculados al proceso hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo con lo que se establezca en el juicio fiscal. Que en el caso presente, la Contraloría procedió «ante una mala gestión» por parte de los funcionarios de Rionegro, que implicó un detrimento patrimonial para éste, a iniciar el proceso de responsabilidad fiscal encaminado a establecer los responsables del perjuicio y a buscar su reintegro, de conformidad con la Constitución. Que no puede abstenerse de ejercitar el control fiscal porque existan vías judiciales para perseguir el reintegro de la pérdida. Así, la acción de repetición establecida en el artículo 90 de la Carta es independiente del proceso de responsabilidad fiscal, auncuando uno y otra tienen la misma finalidad cual es el reintegro del detrimento patrimonial del Estado. Tampoco puede olvidarse que existen en nuestro ordenamiento jurídico diversos

tipos de responsabilidad que dan origen a sus respectivas acciones, e. g. penal, disciplinaria, y fiscal, con cuyo ejercicio puede lograrse «que el funcionario responsable reintegre el detrimento ocasionado». Que en el proceso de responsabilidad fiscal surgió una confusión a causa de haberse invocado en el Auto 177 de Apertura del Juicio Fiscal (de fecha 8 de septiembre de 1995) las normas atinentes a la acción de repetición, como son los artículos 102 del Decreto 1333 de 1986, 77 del Decreto 1 de 1984 y 90 de la Constitución Política; pero que fue subsanada mediante el Auto 216 (27 de octubre de 1995) en que se revocó aquel y se invocaron las normas del proceso de responsabilidad fiscal. Que ni la Constitución ni la Ley 42 establecieron excepciones a este proceso y que las contralorías deben iniciarlo cuandoquiera que se trate de un detrimento patrimonial. Objeta que el Tribunal desconoció que, en tratándose de condenas contra un ente público, existen dos vías procesales autónomas, independientes y perfectamente válidas para recuperar el detrimento sufrido por aquel, a saber: la acción de repetición y el proceso de responsabilidad fiscal. Reitera que en este caso la Contraloría ante un detrimento «presentado por una mala gestión» ejerció la función pública de control fiscal, que es la vía otorgada por la ley a los entes fiscalizadores para buscar que el responsable lo restituya. Las partes, incluido el Ministerio Público, no alegaron en la segunda instancia.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante el acto acusado, Fallo con Responsabilidad Fiscal # 56 de 30 de

septiembre de 1996, se dispuso: «Artículo Primero.- Declarar responsables fiscalmente a los señores [...] y Abel José Ramírez Díaz ... en sus calidades de ... ex–secretario de Servicios Administrativos por la suma de seis millones setecientos cincuenta y siete mil doscientos pesos m/l ($6.757.200), correspondientes a la suma de $5.301.428 que tuvo que pagar el municipio de Rionegro por despido injusto del señor Beltrán Calle, mas la indexación de dicha suma ...» Según se lee en este Fallo, tras haber ordenado el Concejo de Rionegro suprimir la Secretaría de Gestión y Desarrollo de Vivienda de Interés Social y la de Reforma Urbana, la Administración municipal desvinculó del servicio al señor Mario Beltrán Calle, considerándolo erradamente como empleado público, desconociendo su condición de trabajador oficial según correspondía a la índole de las labores que realizaba. El acto administrativo de despido dio pie a que la jurisdicción laboral ordinaria condenase al municipio a indemnizar al extrabajador en la cantidad antes expresada. La Contraloría, fundamentó, entonces, su Fallo en los siguientes razonamientos: «Es evidente que con dicho acto administrativo, se vio lesionado patrimonialmente el municipio de Rionegro con la conducta descuidada y poco diligente de los funcionarios que actuaban como mandatarios de la administración y se adecua tal conducta en los parámetros del artículo 102 del Decreto Ley 1333 de 1986 que a la letra dice “los municipios repetirán contra las personas que hubieran efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las

indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa”. El despacho considera que está determinada la existencia de responsabilidad fiscal y por lo tanto al producirse un detrimento patrimonial, la Contraloría es competente, según procedimiento derivado de la gestión fiscal, que coexiste con la (sic) general del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, que independiente de ser acción de repetición fiscal, lo que de fondo interesa es que la finalidad es la misma, buscar el resarcimiento del perjuicio irrogado». (Destaca la Sala). Como se aprecia en esta transcripción, la Contraloría declaró que el actor incurrió en culpa en el pronunciamiento del acto administrativo de despido, culpa que ocasionó la condena a favor de extrabajador Beltrán Calle y de cuyo importe es fiscalmente responsable frente al municipio. Dado que en la Constitución Política coexisten dos normas, a saber, los artículos 90 y 280 numeral 5. (éste en concordancia con el art. 267, inciso primero), que establecen sendas clases de responsabilidades de los servidores públicos para con las entidades estatales a que se encuentran vinculados, es preciso determinar la naturaleza y efectos de una y otra. El artículo 90 de la Carta previene: «ART. 90.- El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste.» (Destaca la Sala).

En este caso, la responsabilidad del agente deriva de su conducta dolosa o culposa que inflige un daño a terceros, por la cual debe el Estado satisfacer una indemnización y luego repetir contra su agente: es la responsabilidad civil del servidor público para con el Estado, originada en su conducta respecto de terceros. Solamente puede ser declarada por la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, según el artículo 78 del Código de la materia. A su turno, el artículo 267 de la Constitución preceptúa que la Contraloría vigila la gestión fiscal «de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación». Enseguida, el artículo 268, numeral 5 ibídem otorga competencia al Contralor para «Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.» Es la responsabilidad fiscal, originada en el manejo de fondos o bienes, o sea, en una conducta que recae directamente sobre los fondos o bienes confiados a la administración o custodia del servidor público, y que se resuelve en un saldo que la Constitución denomina «alcance». Esta especie de responsabilidad se establece mediante un acto administrativo de la Contraloría. Desde esta perspectiva, considera la Sala que no le asiste razón a la apelante en sostener que el proceso de responsabilidad fiscal es una vía igualmente válida que la acción de repetición para perseguir la reparación del detrimento patrimonial infligido al Estado. Si un servidor público, con un acto suyo, doloso o gravemente

culposo, que perjudica a un particular, ocasiona una condena al Estado, incurre para con éste en responsabilidad civil, que debe ser judicialmente declarada. Pero si dicho servidor, en ejercicio de sus competencias para administrar o custodiar bienes o fondos, causa su pérdida, incurre en responsabilidad fiscal, cuyo pronunciamiento está reservado a la Contraloría. De manera que la Contraloría General de Antioquia obró sin competencia cuando declaró al exsecretario de Servicios Administrativos de Rionegro responsable culposo frente al Municipio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 20 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de julio de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA