CE-05001-23-31-000-1997-01395-01(30670)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / REDACCIÓN DE LA DEMANDA / FORMAS DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA

DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA /

FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA

DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / DEMANDA EN FORMA La demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, constituye el instrumento que da inicio al proceso judicial para obtenermediante la sentenciala resolución de las pretensiones que formula el demandante. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normativa ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”. De acuerdo con esto, no cualquier escrito nominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, toda vez que se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normativa para configurarla en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. (…) Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la ineptitud de la demanda, es preciso considerar que esta excepción se materializa cuando falta alguno de los presupuestos expresados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 139

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE

LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / IMPUESTO DE RENTA / APLICACIÓN DE LA RENTA

PRESUNTIVA / DAÑO / EXCLUSIÓN DE LA RENTA PRESUNTIVA /

EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PRESUNTIVA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / EXPEDICIÓN DE DECRETO / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FUENTE DEL DAÑO / CONFIGURACIÓN DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / FALLO INHIBITORIO / DEBERES DEL JUEZ Bajo esta perspectiva, y de acuerdo con las pruebas examinadas ut supra, no existe la omisión, como un supuesto base de declaratoria de responsabilidad en cabeza del gobierno, al denegar la exoneración solicitada. Y, en el supuesto que estuviera configurado el daño alegado, este no dimanaría, de la omisión en la expedición de un decreto, sino de la decisión de la administración de no reconocer

la eximente de renta presuntiva para ese año. (…) [A]unque la parte demandante definió que la acción interpuesta en el caso concreto correspondía a la de reparación directa que consagra el art. 86 del CCA., al observar el líbelo demandatorio en su conjunto, y las demás actuaciones adelantadas durante el proceso, se concluye que lo deprecado se encaminó a controvertir la decisiones administrativa, y a solicitar la reparación de los daños producidos con ella, aspecto que no corresponde al objeto de la acción de reparación directa, sino que, por el contrario, se trata de reclamaciones propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, resulta imprescindible la realización de un juicio de legalidad. Para la Sala, entonces, el hecho de no incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, significa que su legalidad está incólume, comoquiera que en su contra no se interpuso la acción judicial procedente, por tanto, ese acto administrativo quedó ejecutoriado y se presume legal, situación que impide deducir un daño originado de su presunta ilegalidad. (…) En esta línea es preciso tener claro que la Sala, en otras oportunidades, estudió lo atinente a la acción que procede para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de diciembre 13 de 2001 –exp. 20.678recordó que el criterio útil, en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración, es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe

acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Criterio que tiene por fundamento, además del texto del art. 85 del C.C.A., una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos, dada la presunción de legalidad. (…) De otro lado cabe recordar que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante, por cuanto el juicio de legalidad se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto del mismo. (…) Con fundamento en lo anterior, se concluye que la acción de reparación directa en el caso sub iudice, es una vía procesal equivocada, lo que impide a la Sala pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del libelo demandatorio. De ahí que, considerando la ineptitud de la demanda, por indebida escogencia de la acción, se imposibilite un pronunciamiento de fondo, siendo procedente la confirmación de la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 185 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 186

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema de la imposibilidad que tiene el juez de modificar la acción incoada por el demandante, ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 17 de noviembre de 1995, exp. 1468, M.P. Miren de la

Lombana de Magyaroff

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-1997-01395-01(30670)

Actor: TEJIDOS EL CÓNDOR S.A.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, en la que se declaró probada la excepción de inepta demanda.

I. Antecedentes

1. En escrito presentado el 10 de junio de 1997, la sociedad Tejidos El Cóndor S.A., solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, por los perjuicios sufridos “por la actuación del Gobierno en relación a la exención de la renta presuntiva para el sector textil por el año gravable de 1996”.

En consecuencia, solicitó que se condenara al reintegro del valor del impuesto de renta a su cargo, estimado por el sistema de renta presuntiva, en un valor de novecientos cuarenta y seis millones seiscientos treinta y dos mil pesos ($946.632.000.oo), por el año gravable de 1996, más los intereses a que hubiere lugar. Como supuesto fáctico de la causa petendi señaló que mediante el artículo 94 de

la ley 223 de 1995, se modificó el artículo 191 del estatuto tributario instituyéndose lo siguiente: “ARTICULO 94. Exclusiones de la Renta Presuntiva. El artículo 191 del Estatuto Tributario quedará así: "Artículo 191. Exclusiones de la Renta Presuntiva. (…) "Antes de finalizar cada año gravable, de oficio o a solicitud de parte, el Gobierno determinará por decreto los sectores económicos que han sido afectados en forma significativa en su rentabilidad, como resultado de políticas económicas del Gobierno, de situaciones de crisis del mercado nacional o internacional, o del contrabando o de alteraciones graves del orden público, estableciendo la exoneración o reducción de la renta presuntiva para el respectivo año gravable para cada sector” Explicó que la renta presuntiva para efectos tributarios fue establecida mediante el Decreto Legislativo No. 2053 de 1974, modificado luego por el 2247 de octubre del mismo año, con el fin de contrarrestar la evasión fiscal de muchos contribuyentes y, de exigirle a las empresas del sector productivo un manejo eficiente de los medios que administran y explotan; sin embargo, expresó que es tan evidente la repercusión que tienen las políticas económicas del Gobierno, el contrabando y las alteraciones de orden público, en la rentabilidad de muchos sectores económicos, que fueron estas circunstancias las que hicieron que el Congreso de la República considerara oportuno y equitativo establecer la exención de la renta presuntiva mediante el artículo 94 de la Ley 223 de 1995, por cuanto fue en ese año que confluyeron dos situaciones que afectaron gravemente el sector textil: el

contrabando y la apertura económica. Así, escrito del 4 de septiembre de 1996, Coltejer, Fabricato y Tejicondor S.A., solicitaron al Gobierno la exoneración de la renta presuntiva por el año gravable de 1996, lo cual fue respondido negativamente mediante oficio No. 0945 del 23 de octubre de esa anualidad, decisión que fue objeto del recurso de reposición, y que fue confirmada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de oficio No. 001602 del 17 de enero de 1997, argumentando que durante 1996, la situación económica del sector textil, había sido en términos reales más favorable que la observada en 1995; decisiones estas que, en sentir de la sociedad demandante, violan lo establecido en el artículo 94 de la ley 223 de 1995, toda vez que no se tuvo en cuenta la rentabilidad del sector. Sostuvo que el Gobierno carecía de facultad discrecional para abstenerse de exonerar de la renta presuntiva al sector textil por el año de 1996, ya que este era un típico caso de facultad reglada, recordando que existían facultades o competencias discrecionales cuando la autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, era libre de adoptar una u otra decisión, es decir, cuando su conducta no estaba previamente descrita en la ley, y que, a contrario sensu, la competencia era reglada, cuando la ley había previsto que frente a determinadas circunstancias de hecho, el administrador debía tomar las medidas a él asignadas en forma expresa y sujetarse a las mismas, como ocurrió

en el caso sub judice, en el que al decidir, no se tuvo en cuenta la incidencia del contrabando como factor determinante de la pérdida de rentabilidad aludida. Finalmente, afirmó que los actos administrativos en virtud de los cuales le fue denegada la exoneración de determinar la base gravable del impuesto de renta del año 1996 por el sistema de renta presuntiva, adolecían de falta de motivación, falta de competencia y falsa motivación.

2. La demanda fue admitida mediante auto datado el 21 de julio de 1998, y notificada en debida forma.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, y propuso la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, indicando que el supuesto perjuicio económico alegado por la demandante, deviene de una actuación del Gobierno Nacional con relación a la exención de la renta presuntiva para el sector textil por el año gravable de 1996, actuación que claramente se concretó en la expedición de los actos administrativos contenidos en los oficios Nos. 0945 de 23 de octubre de 1996 y 001602 de 17 de enero de 1997, mediante los cuales fueron atendidos, respectivamente, la petición en torno a la previsión contenida en el inciso 3º del artículo 94 de la ley 223 de 1995 y el posterior recurso de reposición, actos administrativos en relación con los cuales, alega la configuración de distintas causales de nulidad, por lo que la acción que ha debido ejercerse es la de nulidad y restablecimiento del derecho conforme lo señala el artículo 85 del código contencioso administrativo, y no la de reparación

directa que procede cuando la causa del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos, o por cualquier otra causa, pero, indiscutiblemente, diferente del que deviene de la consecuencia jurídica de los actos administrativos. De otra parte, en relación con el cargo de ilegalidad de los actos administrativos, el Ministerio de Hacienda afirmó que, en el caso bajo examen, no era viable exonerar a la sociedad demandante del mecanismo de la renta presuntiva a efectos de hacer la declaración del impuesto de renta, por cuanto la sociedad no probó en debida forma, el grado en que se vio afectada con el fenómeno del contrabando desde el punto de vista económico – financiero durante el año gravable solicitado; igualmente indicó que de acuerdo con la norma referida, la afectación debía ser en forma significativa, arguyendo que el procedimiento para la determinación de la renta líquida por el sistema especial de renta presuntiva1, operaba sobre la base de una presunción legal consistente en que la renta liquida 1 Estatuto Tributario, art. 188. del contribuyente no podía ser inferior a un tanto por ciento del patrimonio líquido del año inmediatamente anterior, o de los ingresos netos obtenidos en el correspondiente ejercicio fiscal, si éste era superior; y que esa presunción admitía causales de reducción o exoneración en la medida que se demostrara la existencia de unos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior o una significativa disminución de la rentabilidad, lo que no ocurrió en el presente caso.

3. Concluida la etapa probatoria, iniciada por auto del 2 de junio de 1999, y fracasada la conciliación, se dio traslado para alegar.

La parte demandante reiteró los argumentos señalados en la demanda, destacando que el Gobierno omitió expedir el decreto de exoneración de la renta presuntiva para el sector textil, ignorando que las políticas económicas gubernamentales y el contrabando eran las causas directas de las pérdidas sufridas por el sector, y que una omisión de esta naturaleza no podía ser objeto del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que en el presente caso, el daño devino del pago de la renta presuntiva por el año gravable de 1996 y la omisión, se itera, fue aquella en la que incurrió el Gobierno Nacional al no expedir el decreto de exoneración de renta presuntiva pese a que la sociedad demandante, presentó los fundamentos de hecho para ello. El Ministerio de Hacienda reiteró su solicitud de declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción, reiterando que de los hechos y las pruebas allegadas al proceso, era evidente que lo que se perseguía era la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos en los que se denegó una petición elevada al Gobierno Nacional por el representante legal de la sociedad, habida consideración de los perjuicios, que se alegaron, fueron causados con los mismos. El Ministerio Público guardó silencio.

II. Sentencia de primera instancia El a-quo al declarar probada la excepción de inepta demanda, señaló que pese a

que en el proceso no se pidió la nulidad de ningún acto administrativo, los fundamentos de hecho y de derecho se apoyaban en los yerros de que adolecían los oficios Nos. 0945 de 23 de octubre de 1996 y 001602 de 17 de enero de 1997, en los que se resolvió de forma desfavorable la solicitud de exonerar del cálculo de la renta presuntiva a Tejicondor S.A., lo que sin lugar a duda evidenciaba un comportamiento positivo de parte de la administración que denegó la exención del impuesto; igualmente sostuvo que en nada incidía el hecho de que la demandante considerara que existían argumentos sólidos para desvirtuar la legalidad de los actos, cuando lo debatido realmente no era una omisión de la administración sino una actuación de la misma, pasible de otra acción.

III. Recurso de apelación

1. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido mediante auto del 10 de febrero de 2005, y admitido en proveído datado el 22 de julio de esa anualidad.

El mandatario judicial indicó en la sustentación del recurso, que el a quo incurrió en un error protuberante al omitir la decisión de fondo en el caso sub lite, por cuanto bien pudo haber interpretado la demanda de forma que la resolviera como una de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que era evidente que lo que la parte demandante pretendía era el ejercicio de esa acción y no la de reparación directa. Sostuvo que, en efecto, la sociedad no sólo se refirió a los actos administrativos que contenían la decisión atacada, sino que además se indicó cual era la norma violada y el concepto de violación, como lo establecía el artículo

137.4 del C.C.A. Expresó que la equivocación del juez de primera instancia consistió en que a pesar de reconocer que en la demanda se indicaron los actos administrativos a demandar, las normas violadas y el concepto de violación, no se le dio el tratamiento de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, prevalido del yerro en que incurrió la parte demandante al haber denominado impropiamente la acción, omitió proferir sentencia de fondo, privando al demandante de una tutela judicial efectiva, y de contera del derecho al acceso a la administración de justicia, sobre cuyo contenido transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002.

2. En el traslado para presentar alegatos de conclusión, la entidad demandada destacó que el derecho es uno sólo, y que aun cuando los principios orientadores de la legislación Colombiana dan prevalencia a lo sustancial sobre lo formal, no es de recibo confundir errores de forma con la violación directa a los procedimientos propios de cada juicio como pretende la actora con el fin de obtener un fallo irregular.

Señaló que conforme el principio dispositivo o principio nemo iudex sine actore, el proceso sólo puede promoverse en virtud de demanda de parte, y claramente el demandante es quien sabe a ciencia cierta qué es lo que pretende, de forma que mal haría el juzgador en reorientar el querer del demandante cambiando las reglas de juego sin su consentimiento. Argumentó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no sólo se ejerce para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino para la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado con la expedición del acto

administrativo, lo que indica que sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés especifico, es decir, por el afectado con el acto, para cuyo ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante la misma administración, y cuenta con un término de caducidad determinado. Sostuvo que era inaceptable la posición del recurrente quien ocho años después de presentar la demanda, culpó a la administración de justicia de sus propios errores, máxime cuando las normas procesales son de orden público y por tanto de imperativo cumplimiento. Por último, afirmó que los tratamientos exceptivos en materia fiscal eran taxativos, por lo que no era dable a los particulares tratar de exonerarse del cumplimiento de un deber tributario establecido mediante ley de la República, remitiendo solicitudes sobre la mala situación económica del gremio que se representa, si es claro que estadísticamente la situación del sector había mejorado conforme a los estudio macroeconómico realizados por el período gravable solicitado. La parte demandante no hizo uso del término para alegar, y el Ministerio Público no conceptuó sobre el particular.

IV. Consideraciones:

1. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 16 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, en el caso sub examine.

2. De los elementos demostrativos recaudados se destacan los siguientes: 2.1. Copia autenticada de derecho de petición presentado por TEJICONDOR S.A., el 4 de septiembre de 1996, ante el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el

que solicitó la exoneración de la renta presuntiva para el sector textil durante el año gravable de 1996, de conformidad con lo establecido en el inciso 3º del artículo 94 de la ley 223 de 1995, que modificó el artículo 191 del estatuto tributario, en atención a la significativa disminución de su rentabilidad en el período señalado (fl. 15). 2.2. Copia autenticada del oficio No. 0945 del 23 de octubre de 1996 en el que el director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, resolvió desfavorablemente la petición (fl. 27). 2.3. Copia autenticada del recurso de reposición contra el acto administrativo contenido en el oficio No. 0945 de 23 de octubre de 1996, formulado por Tejicondor S.A., el 10 de diciembre de 1996, (fl. 28). 2.4. Copia autenticada del oficio No. 001602 del 17 de enero de 1997 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se desató desfavorablemente la petición de exoneración, señalando que durante el año de 1996, la situación económica del sector textil fue, en términos reales, más favorable que la observada en 1995, de conformidad con los cálculos del Viceministerio Técnico de Hacienda, basados en información del DANE, y con el análisis efectuado por la Unidad de Análisis Macroeconómico del DNP (fl. 41). 2.5. Copia autenticada de la declaración de renta y complementarios del año gravable de 1996, presentada por TEJIDOS EL CONDOR S.A. (fl. 48).

2.6. Dictamen pericial e inspección judicial sobre los libros oficiales que reposan en la Cámara de Comercio en Medellín, de la sociedad Tejicondor S.A. (fl. 323).

3. En consecuencia, se encuentra acreditado que en atención a lo establecido en el inciso 3º del artículo 94 de la ley 233 de 1995, que modificó el artículo 191 del estatuto tributario, la sociedad Tejicondor S.A. presentó derecho de petición el 4 de septiembre de 1996, a fin de que se exonerara de determinar la base gravable del impuesto de renta por el sistema de renta presuntiva para el año de 1996, solicitud que fue respondida negativamente mediante oficio No. 0945 del 23 de octubre de 1996 por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, acto administrativo éste que se acusa de falta de competencia y falta de motivación, y que fue objeto del recurso de reposición el 10 de diciembre de esa anualidad, siendo desatado desfavorablemente por el Ministerio de Hacienda el 17 de enero de 1997, y respecto del cual se indica, adolece de falsa motivación.

4. Así las cosas, se procede a analizar la ineptitud de la demanda al encontrar configurada una indebida escogencia de la acción.

La demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, constituye el instrumento que da inicio al proceso judicial para obtenermediante la sentenciala resolución de las pretensiones que formula el demandante2. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como 2 El tratadista Devis Echandía definió la demanda en los siguientes términos: “El derecho de acción

abstracto, subjetivo y público a que se realice un proceso y se dicte una sentencia, debe ejercitarse por medio de un instrumento adecuado. Es decir, como la acción es un derecho y como por su ejercicio se impone al funcionario público, sujeto pasivo del mismo en representación del Estado, la obligación de proveer, es obvio que ese derecho debe ser ejercitado mediante la comunicación de su titular con el juez y que sólo mediante este medio se surten sus efectos. Pero esto no quiere decir que la acción se origine con el proceso, porque ella existe antes de ser ejercitada (véase num. 106). (…) “Desde este punto de vista, la demanda es el instrumento para ejercitar la acción, y no se la debe confundir con ésta; pues en la demanda se contiene, además, la pretensión del demandante (véase num. 127). En efecto, quien presenta una demanda no se limita a pedirle al juez que mediante un proceso dicte una sentencia, sino, además, que en esta sentencia le resuelva favorablemente determinadas peticiones para satisfacer su interés, lo que no constituye objeto de la acción, sino de la pretensión. Esta no puede formularse sin la demanda.” (DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de derecho procesal, teoría general del proceso Tomo I, Sexta edición. Editorial ABC. mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normativa ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”. De acuerdo con esto, no cualquier escrito nominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, toda vez que se debe cumplir con los requisitos

dispuestos por la normativa para configurarla en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 1393 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. En este sentido, los artículos 137 y 138 prescriben: “Art. 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: “1. La designación de las partes y de sus representantes. “2. Lo que se demanda. “3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. “4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. “5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. “6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.” (Resalta la Sala) “Art. 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. “Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”. En cuanto a la necesidad de cumplir los requisitos exigidos para la presentación de

una demanda en forma -y pueda existir proceso judicial-, la doctrina ha señalado: “La acción se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son únicamente éste y el actor; la pretensión va dirigida a la contraparte, necesarios Bogotá, 1978. Pág. 373 3 Cabe advertir que, considerando que el Código Contencioso Administrativo reguló lo concerniente al contenido de la demanda, no es necesario acudir, de acuerdo con el artículo 267 del CCA, a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Procedimiento Civil. Dicho artículo dispone: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.” para que pueda originarse el proceso, debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho; es decir, la pretensión y su razón. Para que el objeto de la acción se cumpla y haya proceso, basta que se reúnan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representación, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata; véanse nums. 157-162); pero para que prospere la pretensión y la sentencia sea favorable, se requiere, además, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepción del demandado, que se tenga legitimación en la causa e interés sustancial para obrar y que se reúnan los demás presupuestos materiales y sustanciales estudiados en el capítulo XV.”4

(Negrilla fuera del texto) Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la ineptitud de la demanda, es preciso considerar que esta excepción se materializa cuando falta alguno de los presupuestos expresados. Ahora, analizando el caso sub examine, se observa que el demandante solicitó a esta jurisdicción, a través de la acción de reparación directa –art. 86 CCA.-, que se declarara patrimonialmente responsable al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la supuesta omisión en la expedición de un decreto de exoneración de la renta presuntiva para el sector textil, y que se condenara al reintegro del valor del impuesto de renta a su cargo, estimado, por “el valor de la renta presuntiva”, en la suma de $946.632.000. Sin embargo, resulta evidente que el caso sub examine, no se subsume en forma alguna en una omisión administrativa, esto es, en un no hacer, o en una conducta de abstención, como supuesto básico de la responsabilidad extracontractual, por el contrario se trata de una conducta positiva, de un comportamiento o actuar de la administración que ineluctablemente se tradujo en la manifestación unilateral de la voluntad de la administración tendiente a la producción de determinados efectos jurídicos, es decir, de sendos actos administrativos. Respecto a la importancia y función del acto administrativo, la doctrina ha señalado: 4 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Ob. Cit. Pág. 374. “La actividad administrativa se desarrolla mediante actos, hechos, omisiones, operaciones y contratos, según se desprende de los artículos

82 y 83 del C.C.A., pudiéndose entender que el acto administrativo está comprendido en el concepto de “actos”, como una de sus especies. Por ende, el acto administrativo también es una de las formas de dicha actividad y, en consecuencia, un medio de la Administ