CE-05001-23-31-000-1997-02604-01(1188-06)-2010

INHABILIDAD PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS – Es una consecuencia obligada de la destitución / DESTITUCION – Acarrea la inhabilidad para desempeñar cargos públicos / ACTO DE EJECUCION DE LA DESTITUCION – Determina el término de inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas / INHABILIDAD PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS – No es una sanción adicional por los mismos hechos En primer lugar, es necesario señalar que respecto a la normativa reseñada (Ley 13 de 1984 y Decreto 482 de 1985) como aplicable al caso, esta Corporación precisó que el hecho de que la autoridad ejecutora pudiera fijar o limitar el término de inhabilidad para el desempeño de cargos públicos, como aconteció en este caso, no implicaba la imposición de otra sanción por los mismos hechos. También puntualizó que esta tasación de la inhabilidad no hacía más gravosa la sanción y que la determinación que adoptara, al respecto, la autoridad ejecutora, era una consecuencia necesaria y obligada de la destitución.

FUENTE FORMAL: LEY 13 DE DE 1984 / DECRETO 482 DE 1985 – ARTICULO

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NOTA DE RELATORIA: En relación con que la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos no es una sanción adicional por los mismos hechos, Consejo de Estado, sentencia de 3 de agosto de 2000, Rad 191-1998, M.P., Alberto Arango

Mantilla.

ACTUACION DE RETIRO DEL SERVICIO POR DESTITUCION – Lo conforman

el acto de imposición y de ejecución de la decisión / ACTO DE IMPOSICION DE LA DESTITUCION – Impugnación / ACTO DE EJECUCION – Impugnación por vicios en el acto de imposición de la destitución. Acto complejo / INEPTITUD DE LA DEMANDAPor no impugnar la totalidad de la actuación administrativa La actuación administrativa que culmina con el retiro del servicio de un empleado mediante la aplicación de la sanción de destitución, está integrada, tanto por actos que culminan la acción disciplinaria como por actos que ejecutan la medida adoptada en ese procedimiento, independiente de las autoridades que intervengan en una y otra competencia. En la aplicación de una sanción disciplinaria en la que intervienen diferentes autoridades que profieren actos que tienen vida jurídica propia, como en el sub-lite, se ha venido admitiendo que se acusen separadamente los actos de imposición de la sanción, sin enjuiciar los que se expiden para ejecutarlo, en aquellos casos en los que no se persigue como restablecimiento del derecho volver las cosas a su estado anterior. También se ha venido aceptado que se acusen únicamente los actos de ejecución, por vicios inherentes a ellos porque en su formación son independientes de los que ordenan la sanción. Pero lo que no sería procedente es que se enjuicien los actos de ejecución por vicios predicables de los sancionatorios, pues entonces la ejecución y la sanción sin que conformen un acto complejo, si forman una unidad que debe ser examinada por el juzgador y, por ello, es imperativo que contra toda la actuación administrativa se dirija la demanda individualizándola con toda precisión.

De llegar a anularse, en esas condiciones, los actos demandados de ejecución, quedarían vigentes los que solicitaron la aplicación de la sanción de destitución, los cuales por ser de obligatorio cumplimiento, impedirían el reintegro solicitado. Así las cosas, por no haberse demandado toda la actuación administrativa necesaria para atender el análisis de fondo requerido y el restablecimiento pleno del derecho, se revocará la decisión del a-quo que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, de declarará probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-23-31-000-1997-02604-01(1188-06)

Actor: LUIS GUILLERMO URIBE RAMIREZ

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN AUTORIDADES MUNICIPALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 7 de junio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES Luis Guillermo Uribe Ramírez, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones 0244 de 7 de marzo de 1997 y 0820 de 6 de junio del mismo año, proferidas por el Alcalde de Medellín, por medio de las cuales fue

destituido del cargo que ocupaba de Inspector Especial de la Secretaría de Gobierno e inhabilitado para el desempeño de funciones públicas por el término de dos años. A título de restablecimiento del derecho reclama que se condene al Municipio de Medellín a reintegrarlo al mismo empleo que desempeñaba o a otro de superior jerarquía, así como a pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir. También solicita que se declare que no hubo solución de continuidad y que se dé cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A.. El actor, como hechos en los cuales fundamenta las pretensiones, relata que estuvo vinculado al Municipio de Medellín desde el 18 de junio de 1992 hasta el 26 de marzo de 1997, fecha en la cual fue destituido de la plaza que ocupaba de Inspector Especial – Categoría 16A. Señala que durante su permanencia en la entidad demandada “se destacó por el estricto cumplimiento de las funciones encomendadas, exigiéndose así mismo como a sus subalternos, con fines de asegurar la eficacia en la correcta prestación de los servicios públicos derivados de su gestión y en todo caso procurando que los particulares acataran las normas de policía destinadas a los establecimientos de comercio abiertos al público, de su jurisdicción, sin exceder la competencia otorgada como Inspector Especial” (fl. 16). Explica que la disciplina que impuso a sus subalternos, tendiente a acabar con ciertos vicios y caprichos que afectaban la prestación del servicio, fue muy mal recibida por éstos, al punto que el 22 de febrero de 1994, lo denunciaron

disciplinariamente por esta causa. Precisa que, básicamente, el pliego de cargos de sus colaboradores inmediatos, los cuales en esencia pertenecían a un mismo turno, consistía en la imposición de jornadas laborales de doce horas “sin dormir, sin formar corrillos para jugar o conversar o sin ingerir licor, pues actuaban como si estos fueran derechos y no prohibiciones” (fl. 17). Asevera que como nunca realizó actos arbitrarios o injustos contra sus subalternos, ni mucho menos contra los particulares, no se le abrieron investigaciones por abuso o extralimitación de poder. Precisa que quien se extralimitó fue el Alcalde de Medellín, al imponerle una sanción muy drástica (destitución) e impedirle el cabal uso de los recursos que procedían contra esa decisión. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda (fls. 102 y 103). Advirtió, como primera medida, que no es posible pronunciarse sobre la falta de proporcionalidad de los hechos que originaron el proceso disciplinario y la sanción impuesta, mucho menos sobre la supuesta vulneración del debido proceso, por cuanto dicha actuación administrativa no fue cuestionada en el plenario. Precisó que el escrito introductorio del proceso “únicamente se orientó a obtener la nulidad del acto de ejecución de la sanción más no de la actuación disciplinaria adelantada por los órganos de control disciplinario” (fls. 100 y 101). Afirmó que como las resoluciones enjuiciadas son actos de mera ejecución y contra ellas no proceden los recursos de la vía gubernativa, no es

posible predicar, por la limitación que impuso la administración respecto de su interposición, vulneración de los derechos de defensa y debido proceso. Resumió que el “Alcalde de Medellín, al expedir las resoluciones Nros. 0244 de marzo 7 de 1997 y la 0820 de junio 6 del mismo año, se limitó a cumplir lo ordenado por la Personería de Medellín, órgano que actuó conforme a la ley, pues al tenor del artículo 17 de la (sic) 13 de 1984, la sanción de destitución acarrea la de inhabilidad para el desempeño de funciones públicas; y según las voces del artículo 50, inciso 3º del decreto reglamentario 482 de 1985, el acto administrativo que imponga la sanción de destitución señalará el término de la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas del sancionado que no podrá ser inferior a un año, lo cual se hizo por la autoridad municipal al proferir los actos administrativos preanotados” (fl. 102). FUNDAMENTO DEL RECURSO El demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (fl. 108). Precisa que como la facultad de sancionar es propia del nominador, pues las autoridades disciplinarias sólo pueden recomendar o sugerir las medidas a adoptar, en el sub-lite sólo era necesario demandar los actos administrativos proferidos por el Alcalde de Medellín. Señala que por ser los pronunciamientos del Alcalde de Medellín actos definitivos, que le ponen fin a una actuación administrativa, procedía de

forma obligatoria el recurso de reposición. Advierte que, en este caso, por no haberse concedido el recurso de reposición que era procedente y obligatorio, las resoluciones cuestionadas 0244 y 0820 de 1997 no son eficaces, circunstancia que genera un vicio, “pues no se puede concebir un acto jurídico administrativo sin fuerza obligatoria, ya que ésta pertenece a la esencia de los mismos, además la obligatoriedad se desenvuelve en el terreno de los derechos particulares”. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES En este caso se controvierte la legalidad de la resoluciones 0244 de 7 de marzo de 1997 y 0820 de 6 de junio del mismo año, proferidas por el Alcalde de Medellín, por medio de las cuales el actor fue destituido del cargo que ocupaba de Inspector Especial de la Secretaría de Gobierno e inhabilitado para el desempeño de funciones públicas por el término de dos años. En el sub-lite se encuentra acreditado que: - Tal como se desprende de las resoluciones reseñadas, el Personero de Medellín y el Procurador Departamental de Antioquía, a través del fallo 008 de 14 de junio de 1996 y de la resolución 187 de 13 de diciembre de 1996, solicitaron, respectivamente, la destitución del señor Luis Guillermo Uribe Ramírez (fls. 2 a 4, 6 a 9). - Esa sanción obedeció a que en el proceso disciplinario que le

dio origen, se estableció que el demandante, por un lado, incumplió con el deber legal de dar “un tratamiento cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósito, observar permanentemente en sus relaciones con el público toda la consideración y cortesía debidas” (apartes del artículo 6º del decreto 2400 de 1968) y, por otro, incurrió en la falta de cometer “acto arbitrario o injusto con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas” (artículo 15 de la ley 13 de 1984) (fls. 2, 6). - Como al tenor de la normativa vigente para la época de los hechos que motivaron la investigación, la “sanción de destitución acarrea la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas” (artículo 17 de la ley 13 de 1984 – resaltado fuera del texto) y en el “mismo acto administrativo mediante el cual se imponga la sanción de destitución se señalará el término de la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas del sancionado que no podrá ser inferior a un (1) año, ni superior a cinco (5)..” (inciso 3º del artículo 50 del decreto reglamentario 482 de 1985 – resaltado fuera del texto), el Personero de Medellín le solicitó a la entidad demandada dar aplicación a la medida disciplinaria adoptada (destitución), “imponiendo la sanción correlativa de interdicción” (fl. 46 – oficio DVA 370-073-94 de 20 de febrero de 1997).

• El Alcalde de Medellín, mediante la resolución enjuiciada 0244 de 7 de marzo de 1997, ejecutó la sanción, disponiendo la destitución del actor e imponiendo una inhabilidad de cinco años para el desempeño de cargos públicos (fl. 3). - Dicho primer mandatario municipal, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra la decisión anterior (fl. 53), redujo la sanción accesoria a dos años, a través de la resolución cuestionada 0820 de 6 de junio de 1997 (fl. 31).

En primer lugar, es necesario señalar que respecto a la normativa reseñada como aplicable al caso, esta Corporación precisó que el hecho de que la autoridad ejecutora pudiera fijar o limitar el término de inhabilidad para el desempeño de cargos públicos, como aconteció en este caso, no implicaba la imposición de otra sanción por los mismos hechos1: “No es de recibo este argumento pues conforme a la ley, la destitución acarrea la inhabilidad para el ejercicio de funciones 1 Sentencia de 3 de agosto de 2000, expediente: 191-1998, actor: Carlos Alberto Rojas Restrepo, M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. públicas. En manera alguna puede aceptarse que el cumplimiento de la ley, en este caso, la inhabilidad para ejercer cargos públicos como consecuencia de la destitución, pueda ser considerado como otra sanción por los mismos hechos. Las faltas que dan lugar a la destitución tienen previsto, por la misma causa, no sólo el retiro del empleo sino la imposibilidad para ejercer otros de carácter público, durante el periodo que se determine al

aplicar la sanción. Pero, se repite, tanto la destitución como la inhabilidad son causadas por el mismo hecho y la segunda no es facultativa sino obligatoria. ………………………….. Como se expresó anteriormente, al tenor del artículo 17 de la ley 13 de 1984, la sanción de destitución acarrea la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas; y según el artículo 50 inciso 3º del D.R. 482 de 1985 el acto administrativo que imponga la sanción de destitución señalará el término de la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas del sancionado que no podrá ser inferior a un (1) año. De lo anterior se infiere que la resolución # 448 de 1992 se limitó a cumplir lo ordenado por la Procuraduría General de la Nación y por la ley, puesto que la inhabilidad era una consecuencia obligada de la destitución y estaba sujeta a las condiciones previstas en la ley. El gobernador no creó situación jurídica de carácter particular y concreto, ni derecho de igual categoría, se limitó a fijar el término de la inhabilidad”. También puntualizó que esta tasación de la inhabilidad no hacía más gravosa la sanción y que la determinación que adoptara, al respecto, la autoridad ejecutora, era una consecuencia necesaria y obligada de la destitución2: “Resulta además equivocado el planteamiento del demandante respecto de que la Resolución No. 44 de abril 10 de 1995 que adicionó el acto de ejecución del Consejo Electoral agravó aún mas la sanción, pues era necesario que la autoridad que ejecutó la

sanción, dispusiera cuál era el período de inhabilidad para el desempeño de cargos públicos, que es una consecuencia obligada de la sanción de destitución, al tenor del artículo 17 de la Ley 13 de 1984, aplicable al actor”. 2 Sentencia de 30 de enero de 1997, expediente: 11634, actor. Williamson Chahin Correa, M.P. Dra. Dolly Pedraza de Arenas. Aclarado lo anterior, se procederá a efectuar el análisis de la controversia. El actor sostiene, en síntesis, que como las resoluciones controvertidas de 0244 y 0820 de 1997 son las que le pusieron fin al proceso disciplinario adelantado en su contra, son estas las que deben ser objeto de controversia y no otras, máxime cuando, dentro de las diferentes autoridades que intervinieron en la actuación administrativa (Personero de Medellín y Procurador Departamental de Antioquia), son las únicas que están suscritas por el funcionario que verdaderamente tenía la facultad de sancionar (Alcalde de Medellín). Añade que por ser las resoluciones reseñadas actos definitorios y definitivos, la administración debió garantizar el uso pleno del recurso de reposición que procedía. Al examinarse la actuación administrativa que se ataca (resoluciones 0244 y 0820 de 1997), se observa que esta es fruto, consecuencia o ejecución de una decisión administrativa previa y completa (fallo 008 y resolución 187 de 1996), adoptada por la autoridad disciplinaria competente (Personero de Medellín y Procurador Departamental de Antioquia).

Para la Sala los actos proferidos por esa autoridad disciplinaria (fallo 008 y resolución 187 de 1996), no pueden tener el carácter de “preparatorios o accesorios”, pues son la culminación de una investigación y contienen la voluntad administrativa decisoria, que para el caso es la imposición de la sanción de destitución. La actuación administrativa que culmina con el retiro del servicio de un empleado mediante la aplicación de la sanción de destitución, está integrada, tanto por actos que culminan la acción disciplinaria como por actos que ejecutan la medida adoptada en ese procedimiento, independiente de las autoridades que intervengan en una y otra competencia. En la aplicación de una sanción disciplinaria en la que intervienen diferentes autoridades que profieren actos que tienen vida jurídica propia, como en el sub-lite, se ha venido admitiendo que se acusen separadamente los actos de imposición de la sanción, sin enjuiciar los que se expiden para ejecutarlo, en aquellos casos en los que no se persigue como restablecimiento del derecho volver las cosas a su estado anterior. También se ha venido aceptado que se acusen únicamente los actos de ejecución, por vicios inherentes a ellos porque en su formación son independientes de los que ordenan la sanción. Pero lo que no sería procedente es que se enjuicien los actos de ejecución por vicios predicables de los sancionatorios, pues entonces la ejecución y la sanción sin que conformen un acto complejo, si forman una unidad que debe ser examinada por el juzgador y, por ello, es imperativo que contra toda la actuación administrativa se dirija la demanda individualizándola con toda precisión.

En el sub-lite como se controvirtieron únicamente los actos de ejecución (resoluciones 0244 y 0820 de 1997), tal como se desprende de la demanda, por vicios que le son inherentes a los que dispusieron la destitución (fallo 008 y resolución 187 de 1996 – desproporcionalidad de la sanción – vulneración de los derechos de defensa y debido proceso), no es viable, por esa escisión, efectuar un análisis conjunto de toda la actuación administrativa, para determinar si era procedente o no el reestablecimiento pleno del derecho reclamado por el actor (fls. 14 y 15 - reintegro y pago de todos los salarios y prestaciones dejados de devengar). De llegar a anularse, en esas condiciones, los actos demandados de ejecución, quedarían vigentes los que solicitaron la aplicación de la sanción de destitución, los cuales por ser de obligatorio cumplimiento, impedirían el reintegro solicitado. Así las cosas, por no haberse demandado toda la actuación administrativa necesaria para atender el análisis de fondo requerido y el restablecimiento pleno del derecho, se revocará la decisión del a-quo que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, de declarará probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de siete (7) de junio de dos mil uno (2001), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso promovido por

LUIS GUILLERMO URIBE RAMÍREZ contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN. En su lugar se dispone. DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO