CE-05001-23-31-000-1998-00038-01(27777)-2014

LIQUIDACION DEL CONTRATO - Contenido, alcance y salvedades o constancias por inconformidad de las partes / AUSENCIA DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD POR FALTA DE SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACION - Punto de vista exceptivo. Estudio asumido por la Sala de manera oficiosa. No afectación del principio de la no reformatio in pejus El estudio de la ausencia del requisito de procedibilidad para acceder a la acción contractual, considerado desde el punto de vista exceptivo –falta de salvedades en el acta de liquidación bilateral-, lo adelanta la Sala en virtud de la facultad oficiosa dispuesta en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, que prevé el deber que le asiste al juez de declarar las excepciones que encuentre probadas en el curso procesal, salvo que se trate de las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que requieren proposición en la contestación de la demanda. (…) esta forma de actuar tampoco afecta el derecho fundamental a la no reformatio in pejus que protege al apelante único –art. 31 de la CP-, porque habiendo impugnado el condenado –es decir, la CRAla sentencia del tribunal, ninguna afectación negativa sufrirá con esta decisión; por el contrario, se mejorará su situación jurídica. Además, de conformidad con aquella misma disposición, al encontrarse probada una excepción que conduce a rechazar las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de estudiar los demás asuntos de la apelación –no sin antes advertir, que en todo caso deben desestimarse las súplicas de la acción contractual-.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 306 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 31

ACTO DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Concepto técnico La liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución. La liquidación supone, en el escenario normal y usual, que el contrato se ejecuta y a continuación las partes valoran su resultado, teniendo como epicentro del análisis el cumplimiento o incumplimiento de los derechos y las obligaciones que surgieron del negocio jurídico, pero también -en ocasionesla ocurrencia de hechos o circunstancias ajenos a las partes, que afectan la ejecución normal del mismo, para determinar el estado en que quedan frente a éste. (…) liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación

jurídica contractual. ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Naturaleza jurídica [E]n primer término, el Decreto 222 de 1.983, disponía que la liquidación debía tener el siguiente contenido mínimo: (…) como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección, la ausencia de este contenido mínimo impide asignarle a un documento la aptitud suficiente para entender que liquida un negocio jurídico, por adolecer de la información básica para entender que lo hace. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la liquidación del negocio jurídico puede ser unilateral o bilateral –como la del caso sub iudice-, y pese a que la liquidación la ordena la ley, existen eventos en que las partes no lo hacen, lo que tiene sus propias consecuencias jurídicas. Particularmente, en el Decreto 222 de 1.983 la disposición que lo ordenaba era el artículo 287 –concordado con el 289 (…) el inciso tercero del art. 289 contempló la posibilidad de hacer la liquidación bilateral, y de no ser posible la entidad lo haría de manera unilateral, sólo que no estableció un plazo, pero la jurisprudencia llenó el vació señalando que la liquidación bilateral se debía hacer en un términos de 4 meses y la unilateral en el lapso de los 2 meses siguientes. La misma filosofía conservó la ley 80 de 1.993 –Ley aplicable al caso concreto por ser la vigente al momento de la celebración del contrato (…) Estas dos normas precisaron los aspectos poco claros de la legislación anterior: se indicó cuáles contratos requerían liquidación –los de tracto sucesivoy el plazo para hacerlo de manera bilateral, pero no señaló el término de la unilateral, vacío

que cubrió la Ley 446 de 1.998, estableciendo 2 meses, con la particularidad de que su vencimiento producía la pérdida de competencia para expedir el acto administrativo de liquidación, por tratarse un poder excepcional. Esta norma fue modificada por la ley 1150 de 2.007 (…) Esta disposición conservó los términos de la liquidación bilateral y unilateral que existían cuando entró en vigencia, pero sobre la última indicó que la administración no perdía competencia para dictarla, siempre que no trascurran dos años desde que se debió liquidar. Sin embargo, el artículo 60 de la ley 80 fue modificado, una vez más, por el Decreto 019 de 2012 (…) Los términos para efectuar la liquidación permanecieron como lo establece el art. 11 de la ley 1150 de 2.007, sólo que el nuevo artículo 60 eximió algunos contratos de ejecución sucesiva del deber de liquidarlos: la modalidad denominada prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, que corresponde a una causal de contratación directa, según lo establece el art. 2, num. 4, literal h), de la ley 1150 de 2.007.De este recorrido normativo se deducen las siguientes conclusiones: de un lado, que todos los estatutos contractuales han mantenido la idea de que determinados contratos requieren liquidarse; que esto se puede hacer de manera bilateral o unilateral; que la primera alternativa cuenta con un plazo de cuatro meses para ejercerla y la segunda dos meses, aunque en unos estatutos la última posibilidad subsiste como potestad incluso pasado ese término, pero en otros estatutos no.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 287 / DECRETO 222

DE 1983 - ARTICULO 289 / LEY 80 DE 1993 ARTICULO 60 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1150 DE 2007 - ARTICULO 11 / LEY 1150 DE 2007 - ARTICULO 2.4 / DECRETO 0119 DE 2012 ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Liquidación unilateral y bilateral. Similitud y diferencia La liquidación bilateral supone un acuerdo de voluntades, cuya naturaleza contractual es evidente, porque las mismas partes del negocio establecen los términos como finaliza la relación negocial. Ahora bien, la liquidación unilateral se materializa en un acto administrativo, por ende, como su nombre lo indica, no se trata de un acuerdo sino de una imposición de la voluntad que la administración ejerce sobre el contratista –jamás a la inversaacerca de la forma como termina el negocio jurídico. Se trata, ni más ni menos, que de una exorbitancia en manos públicas, porque la entidad estatal queda facultada para indicar las condiciones del estado del negocio, donde puede declarase a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, según su apreciación de los hechos y del derecho, todos los demás aspectos que hacen parte de la liquidación del contrato. Desde este punto de vista, es decir, del contenido del acto, no existe diferencia entre la liquidación bilateral y la unilateral, porque la una como la otra están llamadas a concluir el negocio mediante la determinación concreta y clara de los aspectos técnicos, económicos y financieros que quedan pendientes, como de lo ejecutado y recibido a satisfacción. Además, tanto un acto como el otro tienen naturaleza contractual, de allí que la distinción sólo reside en

que el uno es bilateral y el otro es un acto administrativo, es decir, es unilateral. Incluso, en todos los estatutos contractuales se ha permitido que el acto bilateral o unilateral de liquidación establezca el monto de la indemnización que una parte pagará a la otra, como consecuencia de lo sucedido durante la ejecución del contrato. ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Necesidad de hacer constar las discrepancias o salvedades si se aspira a ejercer la acción contractual / ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Necesidad de hacer constar las discrepancias o salvedades si se aspira a ejercer el medio de control de controversias contractuales En condiciones ideales, el contrato celebrado y ejecutado -según lo acordado-, conduce a que se liquide satisfactoriamente para ambas partes. Sin embargo, en ocasiones la ejecución se caracteriza por una serie de irregularidades, contratiempos y demás circunstancias sobrevenidas en esta etapa, que alteran las condiciones normales de desarrollo, lo que hace que una o ambas partes queden insatisfechas, y que por ende la liquidación no sea tranquila o normal, como pudo desearse cuando se celebró el contrato. En este último caso, las partes suelen formularse reproches, que se espera –no obstanteresolver mancomunadamente en la liquidación, y por eso intentan establecer cómo quedan los derechos y las obligaciones al terminar el contrato, usualmente por su ejecución total. En este último caso, el esfuerzo que realizan puede frustrarse, es decir, no conducir a una liquidación de consuno, porque las diferencias pueden ser tan profundas que impiden suscribir un documento que concilie la situación. Cuando esto acontece,

la ley contempla la posibilidad de que la administración liquide el contrato, es decir, que lo haga unilateralmente, asumiendo el poder excepcional de declarar el estado en que queda el negocio jurídico. Es bueno precisar que si bien lo normal es que la liquidación se produzca tan pronto finaliza la ejecución del contrato, existen situaciones en las que ocurre antes. Es el caso en que termina por una razón distinta a la ejecución normal y satisfactoria: como cuando las partes lo logran de común acuerdo, o lo hace el Estado en forma unilateral, o porque se declara la caducidad, o se presenta otra circunstancia imprevista que imposibilita continuar la ejecución. En estos, y en otros eventos de naturaleza similar, la liquidación procede en los términos indicados. Pero cualquiera sea la causa o forma como se llegue a la liquidación bilateral, lo cierto es que la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez. ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Obligación de dejar, de forma expresa y escrita, las salvedades como requisito de procedibilidad para que proceda el estudio de la demanda / PROCEDENCIA DE LA ACCION CONTRACTUAL - Constituye requisito de procedibilidad la existencia de la salvedad que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Constituye requisito de procedibiliad la existencia de la

salvedad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral [C]onstituye requisito de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. (…) Este criterio rige tanto en vigencia del Decreto-ley 222 de 1.983, como en vigencia de la Ley 80 de 1.993, y actualmente con la reforma introducida por la Ley 1150 de 2.007. En relación con las dos primeras disposiciones, la tesis se aplicó con fundamento en un criterio jurisprudencial y legal, y frente a la última ley aplica, además, por disposición normativa expresa en tal sentido –art. 11-, precepto que simplemente recogió la construcción que durante muchos años hizo el juez administrativo. Pero en esta perspectiva apremian dos precisiones. En primer lugar, que el inciso final del art. 11 -citado al pie de página-, dispone que la parte que tiene derecho a efectuar salvedades, en el acta de liquidación bilateral, es el contratista, lo cual siendo cierto es insuficiente, pues resulta injustificado entender, a partir de allí –y por exclusiónque el contratante -es decir, el Estadono tiene el mismo derecho, aduciendo que la norma no le adjudica esa oportunidad. La Sala entiende que se trata de un derecho para ambas partes: de un lado, porque a la luz del art. 13 de la CP., resulta injustificado sostener lo contrario y, de otro lado, porque lógicamente nada se opone a que también el contratante deje observaciones por su inconformidad con el resultado del contrato. En segundo lugar, la nueva norma citada no dispone que la ausencia de salvedades en el acta

impida a las partes demandarse posteriormente, de allí que este aspecto o consecuencia del tema sigue teniendo como fundamento la jurisprudencia de esta Sección, que no admite que las partes se declaren a paz y salvo o que guarden silencio frente a las reclamaciones que deben o debieron tener para el momento de la suscripción del acta de liquidación bilateral, y no obstante eso luego acudan a la jurisdicción, a solicitar una indemnización por los daños que sostienen haber padecido. NOTA DE RELATORIA: En este sentido, consultar sentencias de: 14 de febrero de 2012, exp. 13600 y de 9 de marzo de 2000, exp. 10778 EXCEPCION JURISPRUDENCIAL AL DEBER DE DEJAR CONSTANCIAS O SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACION PARA ACCEDER A LA JURISDICCION - Hechos nuevos y posteriores [P]ara demandar es necesario que las partes hayan dejado constancias en el acta de liquidación, si ésta se hizo de manera bilateral. Esta exigencia también rige para el Estado, no sólo para el contratista. Sin embargo, este supuesto tiene un matiz que lo hace razonable, introducido por la sentencia del 5 de marzo de 2.008 -16.850-: Para exigir que las partes no se puedan demandar mutuamente, los hechos que sirven de fundamento a la reclamación debieron existir a más tardar al momento de la suscripción del acta de liquidación, o proyectarse desde allí hacia el futuro, de manera que se pueda suponer que ellas realmente están disponiendo de sus derechos y obligaciones de forma clara y libre. Pero si la causa de la reclamación o demanda obedece a circunstancias posteriores y desconocidas

para las partes, al momento de firmar el acta, es lógico que puedan reclamarse jurisdiccionalmente los derechos en su favor, pues en tal caso desaparece el fundamento que ha dado la Sala para prohibir lo contrario, es decir, que allí no se afectaría el principio de la buena fe contractual, con la cual deben actuar las mismas al momento de acordar los términos de la culminación del negocio, ya que no existiendo tema o materia sobre la cual disponer –renuncia o reclamo-, mal podría exigirse una conducta distinta. (…) si la liquidación del contrato fue unilateral, el contratista queda en libertad de reclamar por cualquier inconformidad que tenga con ocasión de la ejecución del negocio. No obstante, la entidad pública no puede actuar del mismo modo, pues ella, al haber tenido el privilegio de liquidar, queda atada a sus planteamientos, de allí que no puede, posteriormente, agregar reclamos al contratista que no consten en el acto administrativo expedido, debiendo ceñirse a lo dicho en éste. (…) si el negocio no se liquidó, ni bilateral ni unilateralmente, las partes pueden demandarse mutuamente, con absoluta libertad en la materia, pues ninguna restricción opera en este supuesto. LA INCONFORMIDAD CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE IMPONEN SANCIONES, DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO - También se debe hacer constar en el acta de liquidación [L]as reclamaciones, constancias o inconformidades que deben constar en el acta son todas las que existan y hayan surgido a más tardar para el instante en que se suscribe la liquidación bilateral del contrato, de allí que si alguna parte del negocio estima que una decisión, actitud, comportamiento o hecho de la otra parte le

causó un daño, debe ponerlo en conocimiento en ese momento, para que, eventualmente, se solucione el problema, y en caso de no lograrlo, para que la constancia le permita, posteriormente, acceder a la jurisdicción. Sin embargo, la excepción a esta regla se presenta cuando los hechos ocurren con posterioridad a la liquidación. Por tanto, las reclamaciones formuladas durante la etapa de ejecución del contrato, y a las cuales no accedió la parte destinataria de las mismas, también deben constar en el acta, pues de no hacerlo ya no se podrán proponer; pese a la actitud intensa, proactiva y diligente que la parte interesada en ellas haya puesto a lo largo de la ejecución del negocio, con el fin de obtener una respuesta favorable. (…) La conclusión no varía si contra el acto administrativo -en su debida oportunidad-, se interpuso el recurso de reposición, para que se revoque o modifique la decisión. El simple hecho de hacerlo sólo da cuenta de que el contratista estaba inconforme con lo decidido, en ese momento, pero eso no lo exime de hacer constar en el acta su discrepancia, al final del contrato. (…) si el acto administrativo contractual se demanda durante la ejecución del contrato, y antes de que se liquide bilateralmente –lo cual es posible-, se confirma con sobradas razones la tesis expuesta, toda vez que en tal caso la decisión de poner la diferencia en manos del juez, previo a que se liquidara el negocio jurídico, se ajusta a lo analizado. En otras palabras, esto pone a salvo la posibilidad que tienen las partes de acudir a la jurisdicción antes de liquidar el contrato, sin que

sea necesario dejar constancias posteriores, en el acta, sobre el conflicto que ya el juez tiene en sus manos. IMPROCEDENCIA DEL ESTUDIO DE LA DEMANDA CONTRACTUALIncumplimiento del requisito de procedibilidad. No se dejaron las respectivas salvedades en el acta de liquidación bilateral del contrato Para que proceda el estudio de la demanda se requiere, inexorablemente, que de haberse liquidado bilateralmente el contrato se hayan dejado las respectivas inconformidades que ahora el contratista reclama ante la jurisdicción. (..) tratándose de actos administrativos sancionatorios -naturaleza del que hace efectiva la cláusula penal, más allá de que en virtud de éste solo se intenten resarcir perjuiciosaun cuando se interpongan los recursos en la vía gubernativa, también es necesario, como quedó visto, que el contratista manifieste en el acta de liquidación bilateral su desacuerdo, porque ya se dijo que esta es la oportunidad para que las partes concluyan y ajusten las cuentas del negocio. En este orden de ideas, está demostrado que el 22 de septiembre de 1997 las partes – el Consorcio y la CARsuscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato No. 206 de 1996, y no dejaron ninguna salvedad o inconformidad de la ejecución del negocio. Se reitera que allí hasta se aludió a la celebración de un contrato adicional en virtud del cual se amplió el plazo, y también se dispuso que mediante la Resolución No. 00052 del 7 de marzo de 1997 la Corporación hizo efectiva la cláusula penal.Es decir, a pesar de estar presente la deducción hecha por la entidad

por concepto del pago de la cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato, el contratista no dejó ninguna salvedad o inconformidad frente al acuerdo liquidatorio. (…) como las sanciones que se imponen durante la ejecución del contrato también deben incorporarse como salvedades en el acta de liquidación bilateral, siempre que el contratista quiera oponerse a ellas en sede judicial, el Consorcio no procedió de ese modo, porque firmó el acta de liquidación declarando a la CRA a paz y salvo, y sin otra previsión respecto a las deducciones hechas por la Corporación, por concepto de cláusula penal. Lo anterior conduce a que por la omisión del requisito de prosperidad de las pretensiones la Sala revoque la sentencia, toda vez que era improcedente estudiar la validez de la imposición de la cláusula penal pecuniaria, porque con la liquidación bilateral el contratista asintió su imposición. 3-CC-1287-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-00038-01(27777)

Actor: CONSORCIO ESTUDIOS TECNICOS S.A.-NICOR

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2001, por el Tribunal Administrativo de

Descongestión con Sede en el Departamento de Antioquia -fls. 142 a 162, cdno. ppal.-, que accedió a las súplicas de la demanda, en los siguientes términos:

“F A L L A

“PRIMERO.- DECLARANDO (sic) NULAS LAS RESOLUCIONES

NROS. 00052 DEL 7 DE MARZO DE 1997 Y 00141

DE MAYO 13 DE 1997, EXPEDIDAS POR EL

DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO ‘C.R.A.’

POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE

MOTIVA DE ESTE PROVEÍDO.

“SEGUNDO.- COMO CONSECUENCIA DE LA NULIDAD DE ESTOS

ACTOS SE ORDENARÁ A LA ENTIDAD

DEMANDADA A PAGARLE AL CONSORCIO

ESTUDIOS TÉCNICOS S.A. - NICOR LTDA. LA SUMA

DE CINCUENTA Y CUATRO MILLONES

CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL

CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS

($54.489.464.oo) CANTIDAD EQUIVALENTE A LA

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA A ELLOS

DEDUCIDA.

“TERCERO.- NEGANDO (sic) LAS DEMÁS SÚPLICAS DE LA

DEMANDA, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA

PARTE MOTIVA DE ESTE PROVEÍDO.

“CUARTO.- SIN COSTAS.”

ANTECEDENTES

1. La demanda Estudios Técnicos S.A. en representación del Consorcio Estudios Técnicos S.A.- NICOR -en adelante el demandante o la parte actoraen ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda –fls. 1 a 15, cdno. 1contra la

Corporación Autónoma Regional del Atlántico –en adelante la demandada, la CRA o la contratantecon el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones –fl. 12, cdno. 1-: “P R E T E N S I O N E S: “1. Solicito al H. Tribunal que, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad de las resoluciones Nos. 00052de marzo 7 de 1997 y 00141 de mayo 13 de 1997, ambas expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico C.R.A., a través de las cuales hizo efectiva, mediante la primera, la cláusula penal pecuniaria prevista en el contrato 206 de septiembre de 1996 en una cuantía igual a $29.066.117.50, y por la segunda resolvió el recurso de reposición interpuso contra la primera, confirmándola en todas sus partes. “2. Como consecuencia de la nulidad de los actos indicados, solicito que se ordene indemnizar a ESTUDIOS TECNICOS S.A., así: a) mediante el pago de la suma de $29.066.117.50, cantidad equivalente a la cláusula penal pecuniaria deducida unilateralmente a mi mandante. b) mediante el pago de los intereses corrientes bancarios causados sobre la suma indicadaen el literal anterior, entre la fecha de expedición de la resolución No. 00052 de marzo 7/97 y la fecha en que se produzca el pago. c) mediante el reconocimiento y pago de la suma que resulte de aplicar el índice de precios al consumidor (IPC) a la suma deducida como penal pecuniaria en contra de mis

representados, entre la fecha de expedición de la resolución No. 00052 de (marzo 7/97) y la fecha en que se produzca la devolución o pago de la indemnización reclamada en el literal a). “3. También solicito que se declare el incumplimiento del contrato por hechos y omisiones imputables a la demandada por efecto del pago moroso de las cuentas, y como consecuencia de esta declaración pido que se le condene a pagar a título de indemnización a ESTUDIOS TECNICOS (SIC) S.A., una suma equivalente al valor de los intereses de mora por efecto del pago moroso de las cuentas de cobro del contrato 206/96, interés que deberá liquidarse entre las fechas en que cada pago ha debido efectuarse y la fecha cierta en que el pago se produjo. Sobre las sumas que así resulten solicito su actualización desde la fecha en que se produjo el pago de cada cuenta hasta la fecha en que se cancele esta indemnización, para lo cual se aplicará el índice de precios al consumidor que certifiquen las autoridades competentes durante el periodo indicado. “4. Finalmente pido que la sentencia disponga el reconocimiento de los intereses de que trata el inciso final del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Manifestó que entre el consorcio –aunque señala que materialmente se constituyó una unión temporalintegrado por Estudios Técnicos S.A. y la Sociedad de Estudios e Inversiones Nicor Ltda., y la Corporación Autónoma Regional del Atlántico se celebró el contrato de consultoría No. 206 de septiembre de 1996. Según la cláusula décima tercera, el Director del consorcio debía responder por

los aspectos técnicos, financieros, administrativos y organizativos de los trabajos objeto del contrato suscrito con la CRA. No obstante, también se dispuso, en la cláusula séptima, que cada una de las partes sería responsable por las tareas asignadas y que cualquier multa o penalidad impuesta por la entidad la soportaría la parte responsable de la labor cuestionada, “dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que se efectúe el pago.” –fl. 2, cdno. 1De otra parte, señaló que la CRA entregó a Nicor Ltda. el anticipo del contrato sin que le dieran a conocer ese hecho a Estudios Técnicos S.A. y que esa suma nunca ingresó a los fondos del consorcio, desconociendo la destinación que se le dio a ese dinero. De hecho, se enteró de la entrega del anticipo cuando la CRA le exigió el cumplimiento del contrato, y por esa razón procedió: i) a formular la denuncia penal ante la fiscalía; ii) sustituir a Nicor Ltda. como líder del contrato “de lo cual quedó constancia en el acta No. 1 de enero 23 de 1997, en la que expresamente NICOR LTDA. reconoce el recibo del anticipo, se compromete a reintegrar esos dineros y se responsabiliza de cualquier sanción o daño que produjera su ilícita conducta. El cambio del representante del Consorcio se le comunicó a la CRA mediante carta de enero 29 de 1997 –fl. 36, cdno. 1-, y iii) a obtener los recursos para reemplazar los entregados a Nicor Ltda. por concepto de anticipo, con el fin de cumplir la obligación adquirida en el contrato No. 206 de

1996. Aceptados los correctivos que ponían en evidencia su seriedad, la CRA accedió a ampliar el plazo del contrato y a reprogramar los trabajos, suscribiendo un contrato adicional el 6 de marzo de 1997, donde quedó constancia de la existencia del “Acta del 1 de enero de 1997”. No obstante, al día siguiente de la suscripción la CRA expidió la Resolución No. 00052, del 7 de marzo de 1997, mediante la cual hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria del contrato No. 206 de 1996, “en un acto censurable porque la buena fe con la que actuó el actor al enfrentar positivamente las irregularidades de su consorciado no fue correspondida con la sigilosa sanción impuesta un día después de haber convenido por las partes un nuevo plazo para cumplir con la reprogramación sin condicionamientos de ningún tipo.” –fl. 3, cdno. 1Contra la anterior decisión el consorcio interpuso el recurso de reposición, que la entidad resolvió en su contra, aduciendo que el mayor plazo se concedió para evitarle a la Corporación un perjuicio mayor, pero que al fin y al cabo el incumplimiento se configuró. En todo caso, aseguró que la CRA dedujo el valor de la cláusula penal de las sumas adeudadas al consorcio. Finalmente, el consorcio presentó las cuentas para el pago, pero la entidad las canceló fuera del término acordado.

2. Contestación de la demanda La Corporación Autónoma Regional del Atlántico confirmó unos hechos, negó otros y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Aseguró que no era cierto

que las entidades contratadas integraran una unión temporal, porque de manera clara e inequívoca dispusieron que conformaban un consorcio. En el mismo sentido, señaló que en la cláusula séptima se acordó que la entidad entregaría un anticipo, equivalente al 40% del valor del contrato, una vez se perfeccionará y aprobarán la garantía de buen manejo del mismo. En consecuencia, se entregó al representante único del consorcio –designado por las dos sociedades integrantesla suma respectiva. Añadió que en el Acta del 23 de enero de 1997, los integrantes del consorcio cambiaron al representante del mismo, pero que nada se determinó respecto a la responsabilidad. También afirmó que la suscripción del contrato adicional obedeció al cambio del representante y que su celebración no impedía la imposición de sanciones por el incumplimiento. Finalmente, la sanción se impuso por el desconocimiento de lo convenido, y si se adicionó el plazo fue para no causarle un perjuicio mayor a la entidad pública.

3. Alegatos de conclusión Las partes no alegaron de conclusión, y el Ministerio Público no rindió concepto.

4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Atlántico consideró, en primer lugar, que tanto en la fase de presentación de la oferta como en la de suscripción del contrato se hicieron parte las sociedades Nicor Ltda. y Estudios Técnicos Ltda., integrantes de un consorcio, no solo porque esta denominación se destacó en el encabezado de los documentos, sino porque así se advirtió en la prueba documental analizada –entre ellas el acto de constitución, donde se acordó que se trataba de un

consorcio-. En ese orden de ideas, la responsabilidad de sus integrantes era solidaria y, en consideración a ello, las dos sociedades responden solidariamente por l